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【期刊名称】 《人民检察》
中国检察制度的宪法和宪政特色
【作者】 刘佑生
【作者单位】 中国国家检察官学院最高人民检察院检察官国际交流中心
【分类】 中国宪法【期刊年份】 2008年
【期号】 24【页码】 12
【全文】法宝引证码CLI.A.1192055    
  
  我们党和国家自新中国成立以来特别是1978年改革开放以来,经过长期探索,在吸取我国历史上政治法律制度精华,总结“文革”的深刻教训,借鉴人类司法文明有益成果的基础上,创造出一套具有鲜明特点的社会主义检察制度。我国检察制度的宪法和宪政特色与西方各国检察制度相比较,主要体现在五个方面:一是我国检察制度具有独立的宪法和宪政地位;二是我国检察机关的法律监督权和检察权是统一的;三是我国检察机关实行上级领导下级的体制和对同级权力机关负责的原则;四是我国检察机关内部实行检察委员会合议制和检察长负责制相结合的领导体制;五是坚持党的领导、人大监督和依法独立行使检察权相统一。由此可见,研究中国检察制度的特色,必须从我国宪法规范和宪政活动中寻根溯源。
  今年,我国的改革开放走过三十个春秋,检察机关的恢复重建也走过三十个年轮。
  历史上溯到1949年,新中国检察制度是伴着中华人民共和国成立的礼炮声而诞生的。1954年第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》中规定我国检察机关是国家的法律监督机关。
  “文化大革命”中的1968年12月,各级检察机关相继被撤销。1975年1月17日,第四届全国人民代表大会第一次会议修正通过的第二部宪法第二十五条规定:“检察机关的职权由各级公安机关行使。”至此,检察机关从宪法上被取消。我国的检察制度由此中断。这是我国法制建设的大倒退。
  “文革”后,“鉴于同各种违法乱纪作斗争的极大重要性”,[1]党政军民纷纷要求重新设置检察机关。[2]1978年3月,第五届全国人民代表大会第一次会议通过的第三部宪法规定重新设置人民检察院。这标志着历经磨难的检察机关获得新生。我国检察制度的恢复重建由此翻开新的一页。
  放眼世界,检察制度是人类法制文明发展到一定阶段的产物,是人类社会共同的精神财富。但是检察制度总是在一定社会中存在的,一定社会的文化传统和法律环境以及不同社会发展阶段的特定需要,必然对检察制度的具体内容和运作方式产生重大影响,由此就导致了不同国家检察制度的差异性。 
  在世界各国检察制度中,中国社会主义检察制度独树一帜。这种特色烙印在我国的宪法条文里和宪政活动中。新中国成立以来特别是1978年改革开放以来,我们党和国家经过长期探索,在吸取我国历史上政治法律制度精华,总结“文革”的深刻教训,借鉴人类司法文明有益成果的基础上,创造出一套具有鲜明特点的社会主义检察制度,具有其内在的合理性和特殊性。中国特色社会主义检察制度与我国历史文化传统和社会主义初级阶段的基本国情相适应,植根于我国社会主义经济建设特别是法制建设的实践,是一种历史的必然选择。我国检察制度与西方检察制度相比较,在宪法地位、权力属性、领导体制和职权运作等方面都有鲜明的特色,主要体现在五个方面:
  一、我国检察机关具有独立的宪法和宪政地位
  宪法是一个国家的总章程,是根本大法。国家体制的构架和国家机关的职能属性都可以从宪法中找到依据,对国家机关基本职能的定位和对国家权力的有效约束及控制,是宪法所具有的基本功能之一。在任何一个法治国家,宪法规范作为社会共同体所选择的基本共识和最高价值体系,为各种制度合理的评价提供了统一的尺度和标准。{1}毛泽东主席曾指出:“宪政是什么呢?就是民主的政治”。“世界上历来的宪政,不论是英国、美国或者是苏联,都是在革命成功有了民主事实之后,颁布一个根本大法,去承认它,这就是宪法”。{2}可见,宪法是民主政治的法律化,是各种政治力量对比关系的反映。但是,有宪法并不一定有宪政,而实现宪政必须要有宪法,从这个意义上讲,宪政是一种通过宪法实现有序民主政治的状态或一种宪法秩序的实然状态,是静态的宪法规范和动态政治实践的统一。我国检察机关作为法律监督机关,在静态的规范上是由宪法规定的,在动态法治上更具有制度与现实相结合的宪政价值。检察机关通过依法行使检察权保障宪法、法律的统一正确实施,从而促进宪法与宪政的有效结合,保障宪政的实现。
  西方国家实行“三权分立”的宪政结构,国家权力被划分为立法权、行政权、司法权。在英美法系国家,司法权主要由审判机关行使,检察机关隶属于行政机关,是政府的司法行政部门;在大陆法系国家,司法权由审判权和检察权共同构成。换言之,大陆法系的法学家公认,检察权是从审判权中分离出来的。因此,检察权是司法权的一部分,而不是行政权。但是,大陆法系的检察院和法院合署一个衙门,没有独立的宪政地位。因此,在“三权分立”的权力架构下,西方国家检察机关虽然有一定的宪政功能,但没有独立的宪法地位。
  我国检察制度建立的理论基础是人民代表大会制度。按照宪法第二条、第三条的规定,人民代表大会制度是我国的根本政治制度,全国人民代表大会是国家的最高权力机关。在它之下,产生了国家行政机关、审判机关和检察机关,三个机关都由人民代表大会产生,向人民代表大会负责,受它监督。在这种宪政结构中,我国检察机关作为国家的法律监督机关,在人民代表大会制度中属于人民代表大会统一领导下与国家行政机关、审判机关并列的国家机关,在整个国家机构体系中享有独立的宪法地位。概括地说,我国检察机关的法律监督职能是从人民代表大会监督职能中分离出来的,检察权是人民代表大会权力派生出来的。我国检察机关独立的宪法地位主要体现在两个方面:
  一是我国检察机关作为国家组织结构中一个独立的系列,设立了统一的机构并且具有完整的组织体系。我国宪法第一百三十条规定:“中华人民共和国设立最高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院。……人民检察院的组织由法律规定。”这就从组织上保障了检察机关独立于行政机关和审判机关的宪法地位。
  二是各级检察院的检察长由各级人民代表大会选举产生,检察官由各级人大常委会任命。按照宪法的规定,全国人民代表大会选举最高人民检察院检察长,其常务委员会根据最高人民检察院检察长的提请,任免最高人民检察院副检察长、检察员、检察委员会委员和军事检察院检察长,并且批准省级人民检察院检察长的任免。县级以上地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民检察院检察长,但是选举或罢免的人民检察院检察长必须报上级人民检察院检察长提请同级人民代表大会常务委员会批准。宪法对检察机关组织机构的刚性规定,对于保障检察机关依法独立行使职权,维护法律的统一正确实施起了决定性作用。当然,检察机关在履行职责时,还要与审判机关和相关国家机关互相配合、互相制约,自觉接受其他司法机关和社会各界的监督,以确保检察权的正确行使。
  从民主政治理论的发展来看,我国宪法把检察权从国家政权体系中分离并独立出来,专设维护法律统一正确实施的检察机关,是人类宪政文明的一大进步,也是社会主义民主政治理论的重要成果。在人类法治文明进程中,曾出现过两次重要的权力分离:一是司法权从行政权中分离出来,实现司法独立;二是在司法制度中,将审判权与公诉权分开,形成公诉制度。此是人类政治体制和司法制度的两大进步。而我国宪法将检察权上升为国家的一项基本权力,专门的法律监督机关与行政机关、审判机关处于并列地位。这一制度设计既总结吸收了中华法律文化的优良传统,又继承和发展了分权制衡理论的合理内核,是人类法制文明发展到社会主义初级阶段的又一重大进步,是中国社会主义国家权力制约机制内在规律的必然选择,是国家权力合理分配和有效控制的重要保障,充满了无限的生命力。{3}
  二、我国检察机关的法律监督权和检察权的统一性
  在西方世界,英美法系国家的检察机关大多被定位为公诉机关,其职责就是对构成犯罪的案件提起公诉;大陆法系国家的检察机关的性质也是公诉机关,不过为实现公诉目的,检察官拥有控制、指挥警察的侦查活动,监督法院的审判活动是否合法的权力。这种在诉讼中的司法监督制度对我国检察制度有一定影响。
  我国宪法第一百二十九条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”现行宪法的这一规定,与新中国第一部宪法即1954年宪法中关于检察机关宪法地位的定位一脉相承。这一规定表明,中国的检察机关是代表国家行使职权的法律监督机关,也意味着法律赋予检察机关的权力即检察权,在性质上是一种法律监督权。换句话说,法律监督是我国检察机关的根本属性。由此形成我国检察制度的又一鲜明特色。
  有的同志会说,检察机关既有法律监督权,又有检察权,岂不是“既当裁判员,又当运动员”。这是一种误解。
  何谓法律监督?从法律的规定来讲,是特指人民检察院按照宪法和法律,运用检察权对法律实施情况进行的具有法律效力的监督。具体地讲就是检察机关通过参与刑事、民事、行政等诉讼活动,对审判机关、侦查机关等相关机关和人员的行为是否合法实行专门的监督。所谓检察权,是指宪法和法律赋予检察机关履行法律监督职责的各种权能的总和。目前,根据法律的规定,我国检察机关主要行使对国家工作人员职务犯罪行为进行检察的权力,对公安机关提请逮捕的刑事犯罪嫌疑人批准逮捕的权力,对刑事案件提起公诉的权力,对刑事诉讼、民事审判活动和行政诉讼进行监督的权力。这种权力与其它国家机关享有的权力相比,其本质区别就在于检察权具有法律监督功能。检察权的基本特点是运用国家法律赋予的权力对遵守和执行法律过程中发生的严重违反法律的行为进行检察,或者要求有关机关依法纠正,或者提请审判机关依法惩处。这些特点,使检察权具有其他国家权力所无法替代的监督一切违反法律的行为的属性和职能,从而保障宪法和法律的统一正确实施。
  这里需要说明的是,要正确区别法律监督与监督法律的实施这两个既相联系又有区别的概念。如前所述,法律监督是检察机关运用国家权力对法律实施的情况进行的专门检察。法律监督的特殊性决定了它具有不同于作为主体权力的监督的性质和特点,是其他任何国家机关代替不了的;而监督法律的实施,既包括依据宪法和法律的授权对法律实施的情况进行监督的权力,也包括一切社会活动主体依法享有的对法律实施的情况进行监督的权力。这是因为,在我国,监督法律的实施是通过多种途径实现的,有党的监督、人大监督、行政监督、民主党派监督、舆论监督、群众监督等,与之相比,检察权所具有的法律监督性质有五个特征:一是国家性,就是法律监督权作为国家权力的一部分,是通过立法的形式,由国家最高权力机关授权检察机关行使的。二是专门性,即人民检察院的职权是以

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}韩大元.关于检察机关性质的宪法文本解读[J].人民检察,2005,(13).
  {2}毛泽东选集(第二卷)[M].北京:人民出版社,1991.732-735.
  {3}童建明.关于我国检察机关法律监督问题的若干思考[A].孙谦,刘立宪.检察论丛(第1卷)[C].北京:法律出版社,2000.
  {4}谢鹏程.中国检察机关法律监督职能的特征[N].检察日报,2004-2-17.
  {5}孙谦.中国检察制度论纲[M].北京:人民出版社,2004.113.
  {6}张耕.具有鲜明特色的中国社会主义检察制度[J].人民日报.2008-7-8(3).
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