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【期刊名称】 《西南政法大学学报》
重塑政府廉租住房保障制度
【副标题】 兼论实物配租
【英文标题】 To Reconstruction of the Governmental Urban Low-rent Housing System and an Analysis on the Housing Apportion
【作者】 张艳【作者单位】 西南政法大学
【分类】 房产法【中文关键词】 廉租住房;实物配租;住房保障
【英文关键词】 the low-rent housing, housing apportion,housing security
【文章编码】 10.3969/j.issn.1001-2397.2010.04.03【文献标识码】 A
【期刊年份】 2010年【期号】 4
【页码】 24
【摘要】

2007年建设部等九部委在全国推行的《廉租住房保障办法》拉开了我国城市住房保障制度改革的序幕。当前在政府廉租住房保障制度运行过程中存在房源短缺、资金不足、保障方式不尽合理、管理机制不够健全、保障对象退出难等问题,这就难以充分发挥该制度的住房保障作用。为切实改善城市低收入住房困难群体的居住条件,迫切需要加大有关实物配租的法律调控力度,以消解困境,推进廉租住房保障制度的顺利进展。

【英文摘要】

The reform of the housing security system began with the application of the Low-rent Housing Security Act in 2007. As a core part of urban housing security system, the low-rent housing system currently encounters some difficulties,including lack of housing resources and capital,unsuitable housing model, disor-der in regulation mechanics,deficiency in withdrawing model and so on. In order to efficiently resolve the housing issue of low-income residents,we should innovate the housing institution,and promote the urban low-rent housing system.

【全文】法宝引证码CLI.A.1150514    
  一、实物配租与货币补贴的比较
  廉租住房是指县级以上政府以货币补贴或实物配租的方式,向城市居民中的低收入住房困难家庭(简称“双困家庭”,下同)提供的符合一定标准的低租金社会保障性住房。[1]我国政府制定和实施的廉租住房保障制度,是一项旨在为陷于生存困境的城市双困家庭提供基本居住保障的专项救助制度,[2]它具有社会保障性、公益性、补贴性、“中央领导、地方实施”的特点。至于廉租住房区别于公共租赁房、经济适用房等其他保障性住房的地方,则在于它具有“廉”和“租”这两个特征。
  所谓“廉”,即租住成本低廉。廉租住房建设所需土地由政府无偿划拨,并依法实行计划单列,优先保障供应;建设资金以预算拨款为主,依法享受税费减免优惠,无需缴纳各类政府基金和城市基础设施建设费用,运营成本低廉。作为政府为城市双困家庭提供的公共服务,廉租住房在规划设计时就要求充分考虑保障对象的特殊需求,尽量做到户型紧凑、功能齐全、生活服务设施配套、便于就业和出行,以降低住户的居住成本。正是由于廉租住房不仅建设运营成本低廉,而且生活成本低廉,廉租户才能实现低租金、高品质的尊严生存。
  “租”是指廉租住房采取只租不卖的方式。我国政府推行廉租住房保障制度的目的是保障双困家庭住有所居,而非拥有房屋产权。因住房是价值巨大的生活必需品,双困家庭仅凭自身储蓄积累根本无力负担巨额购房花费,因此,保障双困家庭的基本居住需求,应当以租赁为主,产权拥有为补充。若双困家庭实现住有所居后,有能力购买所租住房屋的部分或全部产权时,再由政府给予适当优惠,通过加速折旧和其他税费减免措施,以降低其购房支出。
  按《廉租住房保障办法》(2007年建设部等九部委令162号)第5条规定:“廉租住房实行货币补贴和实物配租等相结合的保障方式。货币补贴是指县级以上地方人民政府向申请廉租住房保障的城市低收入住房困难家庭发放租赁住房补贴,由其自行承租住房。实物配租是指县级以上地方人民政府向申请廉租住房保障的城市低收入住房困难家庭提供住房,并按照规定标准收取租金。”货币补贴方式操作简便,且有利于满足保障对象的特殊需求,故为我国现行立法所推崇,是当前实施廉租住房保障的主要方式。但由于保障资金来源匮乏,补贴标准低,保障对象交易成本高,故其住房保障作用有限。实物配租固然可以改善保障对象的居住条件,但因房源短缺,且需要巨大的财政投入,目前所惠及的低收入住房困难家庭数量极少。
  从国外廉租住房保障制度的发展趋势看,保障方式以货币补贴为主。货币补贴的好处在于:它直接体现为消费者的福利,不会导致住房开发过剩或相关效益流失。如果住房保障对象的收入达到一定水平之后,政府即可停止补贴,从而避免补贴收益固化,这样,既可提高地方政府的调控能力,也有利于提高市场配置资源的效率{1}。有鉴于此,我国《廉租住房保障办法》规定:“实施廉租住房保障,主要通过发放租赁补贴,增强城市双困家庭承租住房的能力。”这一规定,顺应了该制度发展的世界潮流。
  符合《廉租住房保障办法》规定条件的城市双困家庭,可享受住房补贴。实施货币补贴时,为防止出现“福利悖论”[3],笔者认为,应当坚持公平原则和效率原则。本文提出的公平原则包括“水平公平”和“垂直公平”两个维度。具体讲,前者是指获得补贴后保障对象内部住房水平应当适度接近;后者是指获得补贴后的低收入家庭的住房水平与其他收入阶层的住房水平仍然应有适度差距,补贴面积指标应当控制在当地人均住房面积指标的60%左右。效率原则要求动态调整补贴标准,在补贴资金总量一定的情况下,通过采取“反向递减补贴”措施(即对收入略高的家庭,按一定的比率降低补贴标准),以尽可能使更多家庭受益;随着城市经济发展和当地居民居住水平的提高而相应调整补贴标准,以提升城市形象,改善城市居民总体居住条件。
  为提升货币补贴对象的住房福利水平,切实改善民众的住房条件,应当控制市场租金水平,规范市场交易秩序。实践中,在小户型低价出租房房源极为短缺的情况下,双困家庭的刚性需求难以得到满足。而且,补贴对象竞相涌入租房市场,势必会抬高租金,增大交易成本,降低住房保障水平。针对这种情况,由政府出面规范市场交易秩序,采取适度的租金管制措施,对平衡交易双方利益,促进房屋租赁市场顺利健康发展来说,都至关重要。
  从货币补贴的实际效果看,若双困家庭将本来就极为有限的补贴资金悉数用于支付租金,也难以租到合适的住房时,剩下的选择不外乎是将该补贴用于贴补食品、衣着等生活消费的不足。实际上,货币补贴的住房保障作用得以有效发挥的前提,一是市场上有足够的价格低廉的空置房源可供廉租户选择,二是政府能有效控制房屋租赁市场秩序。这两点我国目前都难以实现。而西方发达国家因为人口老龄化及经济结构调整,城市中心衰败,许多城市出现了大量的空置房,且房屋租赁市场成交活跃,交易规范,法制健全,租金相对稳定,故有条件推行货币补贴为主的廉租住房保障制度。我国目前不仅许多城市住房供应总量不足、供应结构不合理,能腾空的低价房寥寥无几,符合条件的廉租住房更是难觅踪影;而且,房屋租赁市场发育不充分,供求信息交流渠道不畅、交易行为失范、租金水平失控,低收入家庭难以租到合适住房。因此,在推行货币补贴的两大基本条件尚不具备的情况下,期望通过货币补贴改善低收入家庭居住条件实在勉为其难,制度实施效果令人堪忧。换句话说,我国各地盛行的以“现金补贴为主,实物配租为辅”的模式急需改变。
  相比而言,实物配租对改善双困家庭的居住条件更有实际价值。一方面,它见效快,政府按规定标准出资购建的廉租住房,不仅能够保证廉租户住房福利水平达标,能满足特殊保障对象如孤寡老人、残疾人等在居家、出行等方面的特殊要求,而且能降低廉租户在市场上搜寻合适住房的交易成本,减少廉租住房保障制度实施中不必要的迟延;另一方面,通过廉租住房的集中购建,不仅能有效缓解房源短缺困难,迅速改善双困家庭的居住条件,而且便于信息追踪管理和收租监控。
  当然,廉租住房实物配租也有其劣势:一是政府财政压力大,需一次性投入的资金量大,建设周期长、管理环节多、保障对象退出难;二是可能扰乱房屋租赁市场的正常竞争秩序。廉租住房用地由行政划拨,生产成本低,租金远低于市场租金,易引发不平等竞争;三是难以实现土地利用的综合效益最大化。为体现经济效益原则,廉租住房应建在城市边缘地带,而这些地区往往基础设施不配套,公共服务缺乏,交通不便,就业机会少,居住成本高,从而降低了廉租住房的社会效益;四是外部不经济效用明显。因为廉租住房社区是贫困家庭的聚居场所,无稳定职业者聚集易形成治安隐患,而居住隔离又会产生心理隔离、社会歧视等诸多问题。
  由此可见,货币补贴和实物配租这两种保障方式各有利弊,实践中可长期共存,互为补充。尽管从长远看,货币补贴代表了廉租住房保障方式的发展趋势,但因我国目前尚不具备全面推行货币补贴的两大基本条件,实物配租才是住房供需矛盾突出的现实背景下,提升廉租住房保障效力的更为有效方式。而且,西方国家住房保障制度也都经历过由实物配租到货币补贴的渐进发展历程。故我国当前廉租住房保障模式现实的理性选择应当是以“实物配租为主,现金补贴为辅”。
  二、实物配租面临的困境
  (一)房源、资金短缺
  廉租住房房源短缺是当前制约实物配租顺利实施的最主要因素。就我国房地产市场供求现状看,一手房供应结构不合理(大户型豪华住宅偏多,小户型低价住房偏少),二手房、租赁房市场发育不成熟,能满足廉租住房标准的房源寥寥无几,加之市场交易信息不对称,更加大了廉租户租住合适住房的交易成本。感觉黑人都特别团结
  我国当前房屋租赁市场萎靡、租赁房房源短缺的主要原因在于,我国现行住房制度建构初期,在房改停止福利分房、推行住房分配货币化的特定发展阶段,政府主要力量放在了调动百姓购房置业上,政策的制定重买轻租,住房供应结构不合理,对普通租赁住房、廉租住房欠考虑。故政府有必要在调整我国房屋供应结构、大力培育房屋租赁市场的同时,对廉租住房制度的建构进行通盘考虑、统筹安排。总体上看,我国廉租住房建设还处于起步阶段,资金来源无保障,覆盖范围较小,保障方式不尽合理,实物配租占比小,房源短缺,管理失范,部分城市不重视。
  为改变现状,切实推进廉租住房制度尤其是实物配租的发展,我们首先必须多管齐下、多渠道扩大廉租住房房源。实践中,增加廉租住房房源的主要途径有新建、改建、购买和社会捐赠等,其中,投资新建应是短期内迅速增加廉租住房房源,改善房源短缺现状的最有效途径。但是,若全部依靠政府投资新建,不仅一次性投入所需资金巨大,令各级政府财力难以承受;而且因为建设周期长,从规划布局、土地供应、资金安排到基建管理,环节繁多,程序复杂,须得设置专门机构实施专业化管理,实乃对各级政府行政执行力的极大考验。即便通过税费优惠及立法强制,促使开发商等各类建设主体参与其中,可分担部分建设事务,但对建设单位和工程质量的监管,政府各级职能部门同样责任重大。
  从根本上说,地方政府财政资金投入不足,责任不落实,是目前我国廉租住房房源短缺,保障力度不大的主要原因。如果没有资金保障,廉租住房制度只能是纸上谈兵。当前,我国廉租住房保障资金来源主要有:1.财政拨款,包括年度财政预算安排的廉租住房保障资金和对中西部财政困难地区的廉租住房保障专项补助资金;2.提取贷款风险准备金和管理费用后的住房公积金增值收益余额;3.政府收取的廉租住房租金收入;4.不低于10%的土地出让净收益;5.社会捐赠及其他方式筹集的资金,包括通过发行政府债券[4]和廉租住房彩票[5]来筹集廉租住房资金。其中,财政拨款应当是廉租住房最主要的资金来源,它是政府履行对城市双困家庭基本居住保障责任的直接体现。在美国,政府每年用于“社会住房”的财政补贴高达100亿美元;而日本的公营住宅由国家补助工程造价的1/2-1/3,然后以市场价格1/3向低收入者出租{2}。
  从财政投入这一主要资金来源看,尽管近年来我国政府财政预算对廉租住房保障资金的年度拨款每年都在增加,但是,因廉租住房保障资金占整个财政预算的具体比例缺乏立法规范,故难以保证其投入的稳定性和连续性。而且,我国中央预算投入和廉租住房建设所需资金差额巨大,地方配套资金投入难以保障。如2009年廉租住房建设资金需求1500亿,中央预算投入330亿,其余需地方政府资金配套,这使得地方政府尤其是中西部财政困难地区的地方政府财政负担十分沉重,配套资金筹措困难。[6]
  就作为补充的其它资金来源看,公益捐赠数额较小,难成气候。至于发行廉租住房保障的专项政府债券和福利彩票,目前还处于理论探讨阶段,尚未付诸实施。住房公积金扣除日常运营所需必要费用后的增值盈余,数量有限,无法作为廉租住房保障资金可持续的稳定来源。廉租住房租金扣除维护管理费用后,完全可以忽略不计。惟有地方政府土地出让金收益有一定的收入保障,但由于土地出让金收益属于一次性收入,不具有可持续性,且各地因经济发展水平不同而差异极大;同时,作为财税改革后地方政府仅次于中央财政预算拨款的第二财源,地方各项建设所需经费都指望能从土地出让金中分得一杯羹,地方政府自然得考虑能实现效益最大化的资金使用方式。实际上,若无立法强制干预,很少有地方政府能切实保证用于廉租住房的土地出让金比例。
  (二)规划设计问题
  我国在住房保障制度建构中,由于对廉租住房的性质认识不清,对居民居住权的实现路径探讨不充分,缺乏对住宅建设的系统性思考,忽视规划不当可能导致的潜在社会冲突,以至于廉租住房政策目标、实施路径不明确,政策法规不健全,规划设计受时事政治影响大,应急性规范多,政策随意性强。
  与此相反,西方国家则非常重视城市住宅发展规划问题,特别强调住房问题与城市发展的重要关联性。以荷兰为例,政府既保障低收入户的居住权利,又帮助他们不至于被社会排斥而集中到某些受歧视的地区,政府通过比较全面的津贴扶持使不同收入的住户能够居住予同一社区{3}。日本政府也十分重视住宅发展规划的制定和实施,其规划具有法律效力,不论社会经济发生什么变化,政府都要在财力上保证住宅发展规划目标的实现。因此,每个五年末期检验发展目标时,其准确实现程度都可达到99%以上。而且,日本还特别重视“居住生态调查”,在每个五年计划开始的前两年都会进行大规模的住宅调查和预测,并在此基础上,设定每个五年计划基本设想和计划目标;每个五年计划都设有相应的住宅政策目标体系{4}。美国政府则非常重视法制建设和规划先行,在不同历史时期制定了多部有关住房方面的法律,其中重要的有《住房与城市发展法》和《住房与社区发展法案》等,并成立了“住房与城市发展部”(HUD)。美国1954年的《住宅法》曾经规定,地方政府在获得联邦对于其新建公共住宅的帮助前,必须首先制定出处理贫民窟和社区发展的可行性计划{5}。
  而我国当前则极少关注城市发展规划的空间结构对于社会发展的重要意义,只侧重于城市规划对经济发展的意义,尤其注重房地产市场的经济效益。即便是地方政府的住宅政策,其着眼点也主要是尽力保障和力图实现城市居民拥有住宅的权利,而极少关注住宅建设对于社会分层化的不利影响。比如大量将经济适用住房和廉租住房建造在郊外,就必将影响贫困家庭的出行,削弱他们的就业竞争力,加大居住成本。而且,在远离城区的低地价地区大力发展中低档住宅区,将人为地加深城市人口的地域分隔,导致由清一色的中下层人群或贫困人口集中居住的社区大量产生。其结果就是,贫民窟的出现将在所难免。
  尽管从城市规划与贫困问题的空间分布来看,我国目前还没有产生严重的贫民窟现象,但是现有的城中村、棚户区、农民工或外来人口集中聚集区、困难企业或破产企业职工集中聚集区等的形成和发展,已经为城市的后续发展埋藏了各种冲突的诱因{5}186
  另外,在主要由开发商主导的我国房地产市场,住宅供应极不合理,能带来高额回报的大户型豪华住宅大量推出,功能齐全的小户型低价住宅占比偏小;住宅建设无序化严重,难以满足民众分层化的多样性住宅需求。
  (三)租约管理和退出难问题
  目前,我国多数城市的廉租住房管理工作还处于起始阶段,无论是货币补贴还是实物配租的保障范围都较小,各地通常是在政府房管部门下设立廉租住房办公室负责此项工作,民政部门同时参与其中。随着我国城市化进程的加速,以及国家对保障性住房建设的日益重视,享受廉租住房保障的城市低收入家庭将大幅增多,廉租住房管理的工作量和管理难度会大大增加,原有廉租住房管理机构和人员将难以适应新形势的需要,因此,迫切需要增加人员编制和更新管理体制。
  根据职责明晰、权力制衡的现代管理原则,专业化的廉租住房管理体系应当由决策协调机构、实施管理机构和中介金融机构三个处于不同层次的机构组成。而我国当前的廉租住房管理体系中,决策、发展规划和保障对象管理由政府建设管理部门负责,建设工程由开发商承担,中介金融机构基本缺席,也没有专业的管理机构整体负责保障性住宅的开发建设。实际上,现阶段承担我国廉租住房建设和管理工作的各级地方政府,既是土地权属主体,又是城市规划主体和房地产开发建设主体,还是监管主体,集多重角色于一身,职责不清,故难以采取有效措施来切实解决低收入住房困难家庭的住房问题。
  廉租住房管理的核心是租约管理。作为政府掌握的社会公共福利产品,廉租住房通过协议的形式,按照相关规定租给城市双困家庭,当这些家庭的收入提高或居住条件改善后,政府主管部门将终止上述协议并要求退房,以便安置新的双困家庭人住。目前,在租约管理中,因缺乏全面规范的个人资信征信系统,无法及时准确采集申请人的个人收入和家庭财产变动的数据,难以有效界定和管理承租对象,准入退出标准不明确,租赁协议执行不力。近年来,廉租户退出难的问题日益凸显,一些廉租户在其家庭收入提高、住房条件改善后,拒不退出,将所租住的廉租住房视为私有财产,出租、转借他人或变更用途。
  退出难问题凸显的原因,不外乎以下几点:一是现阶段我国社会信用体系建设滞后,个人信息

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小词儿都挺能整

【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}杨继瑞,等.房地产新政:现状、展望与思考[M].成都:西南财经大学出版社,2005:209.

{2}文林峰.城镇住房保障[M].北京:中国发展出版社,2007:51-52.

{3}金俭.中国住宅法研究[M].北京:法律出版社,2004:73.

{4}陈淮,等.国际大都市建设与住房管理[M].北京:中国发展出版社,2007:166.

{5}王伟奇.最低生活保障制度的实践[M].北京:法律出版社,2008:185.

{6}王小广,高国力,樊彩耀.住房体制改革[M].广州;广东经济出版社,1999:225.

{7}杜宇.《2009-2011年廉租住房保障规划》出台[EB/0L].[2009-06-03].中央政府门户网站.http://www.gov.cn/fwxx/sh/2009-06/03/content_1330851.htm.

{8}宗跃光,吴立群,王波.城市廉租房建设规模的对策分析:以江苏省为例[J].住宅与房地产,2007,(6):62-66.

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