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【期刊名称】 《暨南学报(哲学社会科学版)》
论饮用水权的权利属性
【作者】 庞子渊【作者单位】 重庆大学法学院
【分类】 民法总则【中文关键词】 饮用水权;权利属性;水权;环境权
【文章编码】 1000-5072(2012)11-0056-06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2012年【期号】 11
【页码】 56
【摘要】

饮用水和空气一样是生命须臾不可或缺的环境要素。在现今社会,每个人都应该有获得保障生命健康和满足其基本生活需要的饮用水的权利,但是,当一部分人无法实现这一权利时,法律没有给予应有的救济。文章旨在论述饮用水权与取水权、环境权之间的关系,进而明确其权利属性,为在法律上确立饮用水权奠定基础。

【全文】法宝引证码CLI.A.1177637    
  饮用水是水资源的表现形式之一,处于水资源利用功能中的最高层次,它是直接关系到人们生命健康与安全的资源要素。尽管我国政府高度重视饮用水保障问题,但是,仍然有较多数量的人口无法在饮用水的获取和使用上得到保障。在我国,饮用水权并非一个已然确立的法律权利,人们难以在法律框架内享有饮用水权并获得对该权利的法律救济。面对饮用水权难以确立的种种困难,当务之急是明确饮用水权的权利属性,从法律权利的角度为其定位。
  一、饮用水权概述
  (一)饮用水权的概念
  饮用水权的名称尚未统一,也有学者表述为清洁水权或清洁饮水权,无论如何称呼,该权利所指向的对象都是饮用水,而非普通水资源。世界卫生组织制定的《饮用水水质准则》将饮用水表述为:“除了包括终生饮用的水,还包括个人卫生用水等所有家庭用水及供人消费的包装水和冰块”。我国《生活饮用水卫生标准》则将生活饮用水定义为:“供人生活的饮水和生活用水”。本文中对饮用水的理解与《生活饮用水卫生标准》确定的生活饮用水的定义一致,需要进一步解释的是,本文中的饮用水既包括天然的未经处理的江水、河水、湖水、井水、泉水、水库水、雨水等,也包括经过处理的自来水,但不包括市场上各种形式存在的商品水。基于此,作为一项法律权利的饮用水权的定义为,自然人享有的为生命安全得到保障和基本生活需要得到满足而获得适量、安全的饮用水的权利。
  (二)饮用水权的基本内容
  第一,饮用水权的权利人首先有权利获得一定量的饮用水用于维持生命和满足基本生活需求。生命得以维持所需要的基本饮用水量是可以通过科学的手段衡量出来的,当然,不同的人种或不同的体质会对这一“量”有所影响,但这不影响这一“量”的客观存在性。饮用水权人获得维持生命所需要的水量的权利是饮用水水权最重要和最基本的内容,仅仅停留在这个层面是不够的,饮用水权人还有权获得进行基本日常生活的水量。基本生活所需要的饮用水量却不一定是一个恒值,它一方面由所处社会物质生活水平所决定,一方面又与经济、社会发展所需的其他用水量息息相关。因此,随着社会的发展,这一“量”会有所变化,饮用水权也就成为了影响水环境保护与经济、社会发展相协调的重要因素[1]47。
  第二,饮用水权的权利人还有权利获得安全的饮用水。安全的饮用水是指饮用水的水质到达一定的标准,一个人每天饮用也不会对健康产生明显危害。这主要涉及饮用水水源的安全问题。和水量的需求一样,饮用水权人对水质的需求也有不同层次。从满足直接饮用的角度说,饮用水的水质达到国家的相关卫生标准是最基本要求。从满足日常生活需要的角度说,饮用水的水质可以比直接饮用水的卫生标准稍低。除此之外,饮用水权人还有权知道自己所获得的饮用水的水质情况,不能等到不安全的饮用水给社会成员带来实质伤害后再了解饮用水的水质情况。虽然饮用水权人获得饮用水的方式会因为供水方式的选择而有所不同,但都不影响饮用水权人对水质的权利要求。
  第三,饮用水权的权利人除了享有关于饮用水质和量方面的权利以外,还享有方便地获得饮用水的权利。饮用水权人无论是通过集中或分散供水的方式还是自己人力取水的方式获得饮用水,其方便程度应该达到一定标准。在现实生活中,不同的人因生活所处的自然环境条件不同,获得饮用水的难易程度是不同的。大多在城市生活的人只需要简单的一个打开水龙头的动作即可获得充足的饮用水,也有很多在农村生活的人摆脱了靠井吃水的日子,实现了通过集中供水的方式获取饮用水。但我们必须清楚地知道,由于地理条件所限,还有相当一部分人根本无法方便地获得饮用水,一口井对他们来说都是奢侈的想法。饮用水权本身是人固有的权利,不因其生活的外部自然条件的不同而不同,即使客观条件无法使其方便地获得饮用水,或者无法获得足量安全的饮用水,但这些并不影响他行使自己的饮用水权。
  (三)饮用水权在我国的现实境遇
  我国并没有从法律的角度确立饮用水权,甚至在理论界都没有统一饮用水权的概念。我们关注的焦点在于水资源的所有权和使用权,以及正在探索和实践中的水权体系。我国没有制定专门的《饮用水法》,无法系统地保护公民所拥有的饮用水权。但是,积极的一面是,从宪法到环境保护基本法,到环境保护单行法,再到环境保护行政法规、部门规章、地方性法规和地方政府规章以及环境标准中都有有关饮用水保护的规定。这些规定初步构成了现阶段我国饮用水保护法律体系,对于保障公民的饮用水权能够发挥一定作用。其中,2002年8月29日修订通过的《中华人民共和国水法》(以下简称《水法》)和2008年2月28日修订的《中华人民共和国水污染防治法》对饮用水的保护和居民的饮用水安全保障进行了专门规定。另外,《城市供水条例菊花碎了一地》是为了加强城市供水管理,发展城市供水事业,保障城市生活、生产用水和其他各项建设用水而制定的重要的行政法规,该条例对于保障城市居民能够获得足量安全的饮用水发挥了重要作用。另一部非常重要的部门规章是1997年1月1日开始施行的由卫生部和建设部联合制定的《生活饮用水卫生监督管理办法》(以下简称《办法》),该《办法》适用于集中式供水、二次供水和涉及饮用水卫生安全的产品的卫生监督管理。这部部门规章是目前我国仅有的专业的饮用水行政规章,基本上体现了饮用水从水源到水杯子各个环节的一体化法制管理,是饮用水保护法律体系中的重要组成部分,对于我国居民来讲,该《办法》是满足他们对饮用水水质需求的重要保障。
  审视我国目前的水权体系,其中也有一些能够体现饮用水权的内容。但是,现行水权体系中相关权利的设置旨在保障水资源的国家所有权及其他主体的开发利用权利,并通过权利流转等制度实现水资源配置的优化,它还无法体现对自然人饮用水权保障的价值追求。水权体系虽然明确了生活用水在水资源使用方式中的优先地位,却没有确立让每一个人都能够获得基本生活用水的基本理念。
  在我国,对于能够非常便捷地获得饮用水的人来说,饮用水权意味着能够获得足量安全的饮用水。而对于无法便捷地获得饮用水的人来说,饮用水权意味着更多,其中最重要的已然不是水质水量,而是能够降低获得饮用水的成本。面对无法便捷地获得饮用水的困境,人们通常也只能望天长叹,感叹自己生错了地方,却不知本应获得适当的救济和补偿。的确,受自然条件、经济技术水平等客观因素的影响,国家还没有足够的能力为每一位居民都创造出便捷的获取饮用水的途径并提供足量安全的饮用水。但是,国家应该做到的是当一部分人的饮用水权无法实现时能够给予他们及时的救济和补偿。显然,现行的权利体系无法做到这一点。之所以我国迟迟没有从法律层面确立饮用水权,没有给饮用水权人提供相应的权利保障,其中一个重要的原因就是饮用水权的权利属性仍然模糊不清。
  二、饮用水权与取水权、环境权的关系
  在对饮用水权进行研究的过程中,无法避免的是将其和水权中的取水权、环境权作比较。这种比较的意义在于厘清它们之间的关系,为明确饮用水权的权利属性奠定基础。
  (一)饮用水权与取水权
  虽然水权在我国法律权利体系中也没有得到明确地界定,但是,作为水权权利体系中核心组成部分的水所有权、取水权等权利已经是得以确立的法律权利。其中,饮用水权和取水权是一对容易混淆的概念,实质上,它们之间有本质区别。取水权包括法定取水权和特许取水权。法定取水权是指“权利人依据法律规定而直接获得的取水权”[2]425,本质上是一种行为自由权。特许取水权是指“在法律一般禁止的情况下,水行政主管部门根据行政相对人的申请,通过颁发许可证的形式,依法赋予特定相对人直接从江河湖泊或地下取水的权利”[2]425,本质上是一种用益物权。例如《水法》第48条的规定“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人,应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定,向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证,并缴纳水资源费,取得取水权。但是,家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的除外”和《取水许可制度实施办法》第3条的规定“下列少量取水不需要申请取水许可证:(一)为家庭生活、畜禽饮用取水的;(二)为农业灌溉少量取水的;(三)用人力、畜力或者其他方法少量取水的。少量取水的限额由省级人民政府规定”,其中用于家庭生活、畜禽饮水的属于法定取水权,不需取水许可证。而其他直接从江河、湖泊或者地下取水的则属于特许取水权,需取水许可证。2007年通过的《物权法》第123条规定“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护”。根据体系解释原则,此处的取水权应与探矿权、采矿权等一样属于须经特定申请程序才能获得的权利,因而仅是上文所述的特许取水权,并不包含法定取水权。《物权法》将此种取水权纳入用益物权编,因此赋予了特许取水权用益物权的性质,与《水法》的规定相符。
  饮用水权是指自然人享有的为生命安全得到保障和基本生活需要得到满足而获得适量、安全的饮用水的权利。其更多的涉及公法上的权利。从这一方面看,饮用水权与取水权中的法定取水权有一定联系。从上文所述,法定取水权主要涉及家庭生活等用水的取用自由,因此其与饮用水权为确保生命安全和基本生活需要的目的相似。而且可以看出,饮用水权是法定取水权存在的前提条件。因为只有先确认饮用水权才可能论及如何取用饮用水的问题。所以饮用水权是法定取水权的前提,而法定取水权是饮用水权的延伸。当然,饮用水权与取水权仍有不同。表现在:第一,权利内容不同。饮用水权不仅包括获得饮用水的权利,而且包括获得保质保量的饮用水的权利;而取水权仅涉及取水自由,不包括水的质和量的问题,因此饮用水权的权利内涵较取水权丰富。第二,从“取”的角度看,取水权是权利人主动去获得的一种权利,这种权利因法定或因权利人的申请,并经过水行政主管部门或者流域管理机构许可设立产生;而饮用水权的获得无需权利人的作为也无需其他主体的设立,它是与生倶有的权利,只待以法律的形式予以确立。取水权的实现意味着权利人可以根据相关规定按照一定形式自行取水,而饮用水权人可以自己直接取水,也可以间接通过分散式或集中式供水方式获得饮用水。第三,从“用”的角度看,取水权人获得的对水资源进行占有、使用、收益的权利,而饮用水权并没有“用”的内涵,饮用水权的实现是权利人获得对饮用水资源

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