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【期刊名称】 《华东政法大学学报》
守护宪法的新模式:法国的合宪性先决机制
【作者】 林淡秋【作者单位】 浙江大学光华法学院{博士研究生}
【分类】 外国宪法
【中文关键词】 法国宪法;合宪性先决;合宪性审查;宪法和法律委员会
【期刊年份】 2018年【期号】 6
【页码】 152
【摘要】

法国现行合宪性审查制度始于1958年。2008年以前的合宪性审查是直接、事前、抽象、集中的审查,旨在法律生效前剔除违宪条款,但其提请主体、审查对象、审查期限存在局限,也不能对法律生效后违宪侵权现象提供救济。鉴于欧盟因素,2008年法国新增合宪性先决机制,由诉讼当事人提请、两大法院体系过滤、宪法委员会最终审理裁判。这是一种抗辩、事后、半抽象、半集中的审查。该制度的引入使宪法委员会维护宪法秩序的机制更为多元,也在客观上更好地实现了对公民基本权利与自由的保护。法国经验或许可对我国新成立的宪法和法律委员会推进合宪性审查工作提供参考与借鉴。

【全文】法宝引证码CLI.A.1250225    
  目次
  一、问题的提出
  二、合宪性先决机制的背景与目的
  三、合宪性先决机制的程序
  四、合宪性先决机制引发的审查模式变化
  五、代结语
  一、问题的提出
  随着中共十九大提出“推进合宪性审查工作”、2018年宪法修正案成立“宪法和法律委员会”等改革部署的完成,中国合宪性审查的制度架构和发展路径等相关话题再度成为宪法学人关注的焦点。鉴于我国的宪法权力结构和司法体制,在当今世界合宪性审查的三大典型模式[1]中,法国的宪法委员会模式一直被认为是最值得我国学习与借鉴的对象而颇受青睐。[2]尤其是本次修宪“宪法和法律委员会”这一机构的设立,在名称上和法国的宪法委员会颇为相似,更是令人浮想联翩。但是否要学习法国模式,以及如何参考与借鉴,则有待于对法国合宪性审查制度全面而深刻的掌握。
  法国的宪法委员会模式始于1958年第五共和国成立之时。在2008年之前宪法委员会(Conseil Constitutionnel)仅能就议会表决通过后、颁布生效前的法律[3]进行直接、事前、抽象、集中的合宪性审查。2008年法国宪法进行了史上最大规模的修改,合宪性先决问题制度(Question Prioritaire de Constitutionnalité,文中简称QPC机制)随之确立。根据《关于第五共和国机构现代化的2008年第724号宪法性法律》第29条新增条款的规定,在诉讼过程中,当事人若认为诉讼所依据的法律条文侵害了宪法所保障的权利与自由,宪法委员会可以受理由最高行政法院或最高司法法院在规定期限内移交的合宪性先决问题。先决性特征体现了宪法在法国国内法规范秩序中的最高地位,也在法国与欧盟关系中力图维护法国立法主权[4]。这意味着法国合宪性审查制度对事后审查机制的认肯,宪法委员会已不再是一个单纯的政治审查机关,而出现了司法化的趋势。这无疑是合宪性审查法国模式出现的重大发展。
  这种变化亦引起了国内宪法学人的关注,如王建学对法国QPC机制改革背景、过程及宪法第61-1条的争议点进行论述;[5]吴天昊对2008年法国宪法改革前后的事先审查与事后审查进行比较研究;[6]王蔚对宪法修改中关于宪法委员会的改革予以引介。[7]但总体而言,QPC机制改革尚未引起国内学界的广泛关注,[8]在数位不多的著述中,亦缺乏对QPC机制系统而深入的梳理与阐释。
  本文试图对QPC机制的背景和全部流程(提请、过滤、裁判)进行全面细致的梳理,并提取合宪性审查的关键要素做类型化研究。QPC机制的引入使法国的合宪性审查模式从直接、事前、抽象、集中的单一模式转为直接与抗辩相结合、事前与事后相结合、半抽象制、半集中制的混合模式。法国模式的嬗变体现了合宪性审查的司法化趋势,QPC机制主观上更全面深入地维护宪法秩序,客观上也优化了公民基本权利与自由的保障。
  二、合宪性先决机制的背景与目的
  2008年修宪以前,遵循欧陆宪法审查制度的传统,法国仅有事前合宪性审查,旨在法律颁布生效前剔除可能违宪的条款,是一种防御性审查。然而更多的问题出现在法律生效后的宪法实践中。此外,法国的事前审查有诸多局限:提请主体仅限于总统、总理、国民议会或参议院的议长或60名议员这六个政治主体,排除公民;审查范围仅限于1958年以后新制定的法律;审查期限仅为一个月,紧急情况下缩短至八日;作为审查机构的宪法委员会之成员并非法律专家,面对当今法律所涉及内容愈发复杂和专业,宪法委员会实难在短期内完全判断法律是否违宪。以上局限性不利于宪法秩序的维护,事后审查制度呼之欲出。2008年宪法修改中引入了事后的合宪性审查——QPC机制,然而对事后审查的主张可追溯至法兰西第三共和国时期,当时的法学界和政界分别展开了是否学习美国普通法院审查模式的大讨论,最终以反对意见占上风而告终。[9]第五共和国建立现行合宪性审查制度,随着1971年“结社自由权案”判决的作出[10]和1974年的宪法修改[11],宪法委员会的裁判活动活性化,在学界则以路易·法沃赫(Louis Favoreu)为代表的埃克斯-普罗旺斯学派(L’école d’Aix-en-Provence)致力推动事后合宪性审查制度的建立。20世纪90年代在国家层面曾有过两次尝试,但均以失败告终,[12]不过为2008年的再次改革奠定基础,相关议案也成为2008年宪法修改草案重要的灵感来源。
  实际上,20世纪90年代两次改革有充分的学理基础、实践需求以及民众支持,却屡因参议院反对而失败。为何2008年得以改革成功?这源于法国与欧盟关系深化、法国国内法与欧盟法体系产生冲突的背景。随着欧盟一体化的深入[13],首先,由于《欧洲人权公约》与法国宪法在基本权利与自由方面多产生竞合,在宪法委员会事后合宪性审查制度缺席、法国两大法院体系亦无权对法律进行合宪性审查的情况下,当公民权利遭受法律侵害时,欧洲人权法院是唯一的救济途径;其次,现行法国法规范秩序中,宪法高于法律,宪法第55条也规定国际条约高于普通法律,那么宪法与国际条约的位阶孰高孰低?以上种种将严重危害法国的立法主权、宪法秩序的稳定以及宪法的权威。正是基于此种困境,法国事后合宪性审查机制方应运而生。[14]
  三、合宪性先决机制的程序[15]
  QPC机制由诉讼当事人提请、两大法院体系过滤、宪法委员会最终审查裁判。本部分将详细梳理该制度提请、过滤、裁判三个阶段的全部流程,为方便理解特将流程绘制成图一,以供参考。
  (图略)
  图一 合宪性先决机制流程
  (一)合宪性先决问题的提请
  1. QPC机制的提请主体
  2008年以前,只有共和国总统、总理、国民议会议长、参议院议长、60名国民议员或60名参议员有权向宪法委员会直接提请合宪性审查。而QPC机制赋予公民一项新权利,诉讼当事人有权向主审法院提请合宪性先决问题的审查。此处的诉讼当事人包含原被告双方以及利益相关的第三人,既包括自然人,也包括法人、社团。
  2. QPC机制的参与法院
  2008年以前,宪法委员会是唯一、直接的受理和裁判机关。QPC机制创设了法国两大法院体系的过滤机制。行政法院体系和司法法院体系的各级管辖法院都将参与其中,包括基层法院(Cour du fond)【两大法院体系的初审法院和上诉法院】以及最高法院(Cour souprême)【最高行政法院(Conseil d’état)和最高司法法院(Cour de Cassation)】。唯一的例外是重罪法院(Cour d'Assises),出于维护法院良好秩序的宪法价值目标,诉讼当事人不可以在重罪法院一审过程中提请QPC申请,但可以在刑事诉讼的预审阶段向预审法官(Juge d’Instruction)提出请求,也可以在一审结束后,在一审上诉阶段附带提出书面请求,或在撤销原判时提请。此外,两大法院体系之外的法院,如审计法院(Cour des Comptes)等可以参与,争议法庭(Tribunal des Conflits)和仲裁高级法院(Cour Supérieure d’Arbitrage)等不能参与。
  3. QPC机制的审查对象
  2008年以前的事前审查范围过窄,仅限于1958年以来新制定的法律,这使得大部分法律规范被排除于合宪性审查之外而广受诟病。[16]QPC机制的审查对象不再拘泥于规范生效的时间,将1958年前后生效的法律统统纳入。审查对象包含所有由议会表决通过的法律文本,如普通法律、组织法、宪法第38条规定的议会授权批准的法令,[17]以及新喀里多尼亚地方法(Loi du Pays)。[18]若某法律条文已被废除,但仍在诉讼中适用,也被纳入审查范围。至于未获议会授权批准的法令、行政机关的决定或公务员行为,则属行政法规或行政行为,由行政法院体系管辖;出于对国民主权的尊重,表达全民意志的规范如全民公决法律、宪法性法律、议会议事规则和国际条约(包括授权批准国际条约的法律)被排除在外;宪法委员会在2010年的“非婚情侣收养案”裁判中排除了对司法解释进行事后审查的可能,[19]主张仅能审查立法条文。
  4. QPC机制的审查准据
  1958年宪法延续了欧陆宪法的传统,[20]正文部分主要规定政治机构及其彼此关系,并无专章规定基本权利与自由,基本权利仅可见于宪法序言和正文的零星之处。[21]由于宪法序言的法律价值具有争议,宪法委员会也未依据宪法序言进行裁判,因此公民的权利遭受法律侵害时,较难依据宪法获得救济。直到1971年结社自由权案,宪法委员会才在裁判中确认了所谓“合宪性审查准据”(bloc de constitutionnalité)概念,[22]扩大了宪法所保障的基本权利与自由的范围。审查准据包括:现行1958年宪法以及宪法序言中提到的文本,包括1789年《人权与公民权宣言》、1946年宪法序言及共和国法律承认的基本原则,此外还有2004年《环境宪章》。由此,传统的市民权利与政治权、20世纪以来新出现的经济社会文化权以及法国当代特别需要的基本原则均纳入到审查准据中。2008年前后的合宪性审查均依照“合宪性审查准据”进行,但范围上略有差异,如QPC机制排除了宪法价值目标。
  5. QPC机制的提请程序
  QPC组织法规定,受理合宪性先决问题的唯一条件是独立于原有诉讼的、阐明原因的书面申请(écrit distinct et motivé)。这个条件其实可以分为三个要求:首先是书面申请,即使是在采用口头形式的诉讼程序,也必须提交书面申请;其次是独立于原有诉讼,因为QPC请求审查的是涉案法律是否合宪,须与原有诉讼目的清晰区分,保证QPC程序的客观性和抽象性;最后是申请理由须论证充分明确,写明当事人何项宪法保障的权利或自由遭受涉案法律的侵害。[23]
  诉讼当事人可以在初审过程(en première instance)、上诉过程(en appel)、撤销原判的过程(en cassation)中提交书面请求。基层法院受理申请后,应立即中止原有诉讼,展开审查。组织法对期限的规定使用的是“sans délai”,直译为没有期限,因此法官不得有任何拖延,审查时间计入案件审理期限,一则出于对基层法院滥用时间、拖延诉讼的防范,也注定法院只承担过滤职责,进行形式审查和抽象审查,并不涉及具体案件事实。
  (二)合宪性先决问题的过滤
  QPC机制中,诉讼当事人无法直接向宪法委员会提请合宪性审查,只能由最高行政法院或最高司法法院移交至宪法委员会,因此两大司法体系承担了过滤筛选职责。这种由法院先行过滤的机制是法国特有的制度。关于QPC的受理,主要由诉讼当事人向两大法院体系的基层法院提请,也可直接向最高行政法院提交。[24]相应QPC制度的过滤机制一般为双重过滤,第一重在基层法院,第二重在最高法院。
  1.第一重过滤:两大法院体系的基层法院
  基层法院在受理QPC审查申请后,将根据QPC组织法规定的三个要件进行形式审查。三要件分别为相关性、新颖性、重大性。本部分将结合QPC第一案“斯特法纳女士与其他人诉《选举法》第7条违宪案”进行举例阐述。[25]在此案中,斯特法纳女士等人在诉讼过程中,认为《选举法》第7条[26]关于刑满之日起五年内不具有选民资格的规定违反了1789年《人权与公民权宣言》第8条[27]中的必要原则和对刑罚个体化的保障,向埃克斯-普罗旺斯上诉法院刑事庭提出QPC审查请求。在最高司法法院向宪法委员会的移交决定里可以看到法院体系分别就相关性、新颖性、重大性进行了论证。[28]
  (1)相关性
  被质疑的法律条文应适用于诉讼或程序中,或构成诉讼的基础。QPC问题应与个案相关,与诉讼无关的法律条文不能被提请。
  最高司法法院在决定书中首先提到:“鉴于被质疑的法条适用于正在进行的诉讼过程,诉讼当事人请求恢复其完整权利,认为《选举法》第7条的适用与(宪法以及其保障的权利)背道而驰。”可见相关性是最首要的条件。如果当事人对《选举法》第7条以外的法条提请审查,将不符合条件。
  (2)新颖性
  已被宪法委员会在其裁决理由和主文中宣判合宪的法律条文,不能被再次提请,除非环境形势发生变更。这要求QPC问题必须是个新问题。此处要区分两种情形:如果该问题已被宪法委员会裁判为违宪,将会自动废止或延时废止(经宪法委员会允许由议会在规定期限内自行作出修改),不复存在于宪法秩序中,该法条也不可能再出现在后来的QPC申请;如果宪法委员会已裁决此法律条文合宪,则该条文不能被再次提请审查,新颖性要件要过滤的是此种情形。宪法委员会官网有专门表格陈列所有已被宪法委员会裁判合宪的法律条文,[29]最高行政法院[30]和最高司法法院[31]也汇总了所有已经被宪法委员会审查过的法律条文,供诉讼当事人和各级法院参考。所谓环境形势变更指的是“自上一次裁判以来,适用的宪法规范或环境形势在法律上或事实上已发生变更,影响到被质疑法律条文的内涵”。[32]
  最高司法法院在上述决定书中继续提到:“宪法委员会的裁决理由和主文中尚未宣告此法条(《选举法》第7条)符合宪法。”若法院在已有的参考数据中发现该法条已进行过合宪性审查,且不存在环境形势变更的情况,将以不符合第二个要件为由拒绝移交。
  (3)重大性
  被质疑的法律条文应具有严肃性、重大性。这要求合宪性问题必须是个重大问题。诉讼当事人在书面申请中须具体写明被质疑的法律条文如何侵犯或无视宪法保障其的基本权利与自由。法院必须在重大性要件上予以认可。对重大性的判断,基层法院法官享有一定的判断余地。
  最高司法法院在上述决定书中继相关性、新颖性后又提到:“鉴于(1789年《人权与公民权宣言》第8条中的)原则涉及所有刑罚的确立必须足够必要以及严谨,该问题彰显出重大性的特征,因为它涉及被判处刑罚、监禁、剥夺资格之后完整权利的行使。”法院对于重大性要件的判断花了更多篇幅,但阐释简明扼要,可见重大性是最重要的要件。
  基层法院法官在形式审查后应尽快作出裁决。如果认为该QPC问题符合上述三要件,裁决转交,应在宣告之日起八日内将该问题附带诉讼当事人的意见或结论,根据其隶属的司法体系,转交至上级法院。原则上基层法院中止原有诉讼的审判,等待最高法院的回应,但在必要时可采取临时措施或保全措施。中止诉讼的例外情形有以下几种:法院必须在规定期限内或在法律法规规定的紧急情况下作出裁决;中止诉讼可能导致给诉讼当事人的权利带来无法挽回或明显过度的损害;个人因诉讼被剥夺自由,或诉讼的最终目的是剥夺个人自由。
  如果基层法院认为条件不符合,裁决拒绝转交,当事人有权提起上诉,但是为避免拖延诉讼,QPC组织法限制了当事人的上诉权:只有在诉讼审结、全部或部分解决争议后,诉讼当事人才可以在上诉过程或撤销原判过程中对拒绝转交的法院裁决提出异议。
  2.第二重过滤:两大法院体系的最

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