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【期刊名称】 《黑龙江省政法管理干部学院学报》
GATT/WTO与劳工标准问题回顾与展望
【作者】 孙冬鹤【作者单位】 哈尔滨工业大学法学院
【分类】 国际经济法
【中文关键词】 关贸总协定;世界贸易组织;劳工标准;WTO;GATT
【文章编码】 1008-7966(2016)05-0107-05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2016年【期号】 5
【页码】 107
【摘要】

从GATT临时适用到WTO成立后的多哈部长级会议,将劳工问题纳入到GATT/WTO法律框架的呼声从未停止过。劳工问题作为不上议程的议题将来也不可能离开WTO谈判桌。虽然发达国家和发展中国家在劳工问题上不可调和的矛盾使近期的WTO不可能讨论任何有关劳工标准的问题,但是带有基本人权特征的国际核心劳工标准概念的提出、及国际组织的善治要求使WTO不可能完全回避劳工问题。新近达成的TPP协定关于劳工问题的规定为WTO的多边贸易体制是否引入劳工问题提出严峻挑战,同时也为其制造了改革契机。

【全文】法宝引证码CLI.A.1216581    
  一、引言
  2008年席卷全球的金融危机使美国、欧盟和日本等全球几大经济体陷入自1929年以来规模最大、影响最为严重的一次经济危机。经济危机又直接导致了各国失业率攀升及践踏劳动权等社会危机。当社会危机直接关系到一国的社会安定及政府存在的合法性问题,受此次金融危机影响严重的一些发达国家政府为给本国选民也即劳动者交上一份满意的答卷必将继续加大对其的保护。将来发达国家必将继续通过单边、双边、区域和多边等多种手段将贸易与劳工问题挂钩。同时,经济全球化带来的严重社会问题也将使非政府组织在国际层面继续向关贸总协定/世界贸易组织(General Agreement on Tariffs and Trade/World Trade Organization,以下简称GATT/WTO)展开空前的道德评判。虽然由于多数发展中国家的强烈反对,劳工问题最终并未被纳入WTO多哈发展议程,但是,将来的WTO绝不可能完全回避劳工问题。事实上,自从1948年1月1日关贸总协定实施以来,劳工问题作为不上议程的议题从未停止过在GATT/WTO范围内的激烈讨论。本文首先按照时间顺序回顾与梳理GATT/WTO与劳工标准问题的发展历程,通过对其进行的历史、政治、经济、法律层面的跨学科分析,最终为将来的WTO如何应对劳工问题做出合理的预期和判断。
  二、GATT/WTO与劳工标准问题的历史沿革
  (一)ILO的建立与发展
  考察GATT/WTO与劳工标准问题不能脱离对国际劳工组织(International Trade Organization以下简称ILO)的历史考察,因为ILO作为联合国的专门机构是管理国际劳工问题最重要的国际组织。源于19世纪后半期国际劳工运动的萌芽与发展,ILO作为《凡尔赛条约》建立的国际联盟的附属机构成立于一战结束后的1919年。为回应一些反对制定本国劳动法的人提出的提高本国劳动条件将使本国经济在国际竞争中处于不利地位的观点,那个时代英明的国际政治家们提出应通过制定国际劳工立法来保证一国工人劳动条件的改善不至于影响该国经济部门在公平的条件下参加国际竞争。因此,主要活动是制定国际劳工标准的ILO的建立是对国际社会争论了近一个世纪之久的国际竞争力和劳工条件的关系问题做出的回答,例如,成员国在《国际劳工组织章程》的序言中承认“任何一国不采用合乎人道的劳动条件会成为别国愿意改善其本国劳动条件的障碍”。
  事实上,ILO自成立以来一直面临两个有争议的关于贸易与劳动的关系问题。一个是劳动条件与国际竞争力的问题,另一个是是否可以使用经济制裁的方式来执行国际劳工标准的问题。至于运用何种方式来保证成员国对已批准的国际劳工条约的遵守,在ILO成立之初,就有人提出该组织本身可以使用经济制裁的方法。在早期由Harold Butler和Edward J. Phelan起草的英国政府提交给劳动委员会的报告中就建议如果国际劳工大会的2/3多数认为一条约没有被遵守,缔约国应对在不公平竞争条件下生产的产品给予差别待遇。后来的《国际劳工组织章程》吸收了这一理念,该章程规定可以使用多边经济制裁的方式制裁不履行已批准的劳工公约的国家。然而,经济制裁的方式从未被使用过,并且这条规定在1946年被删除[1]。同时,章程的第33条被修改为:为确保成员国遵守已批准的公约,“理事会可以向国际劳工大会推荐采取其认为明智而适宜的行动”[2]。这一折中但含义相当模糊的条款为日后无论是在ILO还是GATT/WTO范围内关于是否使用经济制裁的方式提高劳工标准问题的激烈争论埋下了种子。这一条款使ILO对公约的执行监督机制软弱无力,因此该组织备受发达国家的批评[3]。正因为ILO虚弱的执行机制,才使得发达国家日后开始在执行监督机制强硬的GATT/WTO寻求突破口,从而在多边贸易体制下将贸易与劳动问题挂钩[4]。
  (二)《费城宣言》的制定和夭折的《哈瓦那宪章》
  1944年,深感肩负着重大历史使命的ILO在费城召开第26届国际劳工大会并通过了著名的《关于国际劳工组织的目标与宗旨的宣言》(也称《费城宣言》)。该宣言重新确认了国际劳工组织的基本原则,例如,劳动者不是商品,任何地方的贫困对一切地方的繁荣构成威胁等。因此,它作为《国际劳工组织章程》的附件具有国际劳工组织根本法的性质。为使ILO能完成《费城宣言》重新确认的目标和原则,该宣言授予ILO有责任检测所有国际经济和金融政策与措施是否符合社会正义的目标。然而,事实上,ILO并没有成功地完成这一使命。
  在同样的国际背景下,《哈瓦那宪章》被起草。试图建立国际贸易组织(International Trade Organization,简称ITO)的《哈瓦那宪章》也涵盖了就业和劳工问题。该宪章第7条规定成员国承认不公平的劳动条件(特别是在出口产品的生产中)阻碍了国际贸易,因此每个成员国在其管辖范围内都应该采取适当和可行的行动以消除这种不公平的劳动条件。并且,当该组织面临与劳工标准相关的事务时,都应与ILO协商与合作。根据这条规定和该宪章其他与劳工问题相关的规定,ILO和ITO临时委员会在1948年起草了一份正式的合作协议。协议规定每个组织的代表都将被邀请参加另一个组织的会议。然而,由于美国国会没有批准《哈瓦那宪章》,国际贸易组织没有成立[5]。《哈瓦那宪章》的夭折直到今天仍被视为巨大的遗憾。
  (三)早期将贸易与劳工标准挂钩的不成功历史
  二战过后的冷战严重破坏了刚刚建立起来的国际合作框架,一些国家抵抗国际化的情绪也日益高涨。同时,发达国家对来自低劳动成本国家的不公平竞争产生了普遍担忧。这些国家的工会及其他利益集团向政府施加压力,呼吁政府应通过市场准入的方式提高发展中国家的劳工条件。中小学减的负已经加到家长身上了
  当建立国际贸易组织的设想没能实现,GATT却以临时适用的多边协定的形式从1948年1月1日开始实施。GATT仅仅管辖世界贸易问题,并没有像《哈瓦那宪章》涵盖劳工问题,然而,在GATT内部关于贸易与劳工问题的争论从未停止过。“社会倾销”[6]、“社会条款”、工人权利、劳工权利等概念被广泛讨论。早在1953年,美国就提议在GATT增加关于“不公平劳工标准”的条款。虽然GATT没有采纳这一提议,但是美国明确了因不公平劳工标准产生的贸易问题可适用GATT第23条的立场。1955年的一个GATT工作组也拒绝了新西兰关于在GATT增加“充分就业”条款的提议。同一时期的英国政府也迫于国内工会的压力提议在GATT中增加“公平劳动条款”并且建议可以通过适用GATT第23条,对于不采取措施消除不公平劳工标准的国家进行制裁。ICFTU于1959年也建议GATT应进行改革,以使其与《哈瓦那宪章》中关于劳工标准的规定保持一致。北欧国家也曾提议将社会条款问题纳入到东京回合谈判的议程中。然而,所有这些提议最终都没能逃过失败厄运。
  (四)上个世纪60—80年代的ILO
  上世纪60年代的ILO通过制定公约和建议书等工作为各国劳工标准的提高做出了巨大贡献。劳工标准的提高和经济增长、社会正义、民主、世界和平都联系在一起。因此,ILO于1969年在其50岁生日时赢得了诺贝尔和平奖。而事实上,国际劳工状况也令人担忧。在发展中国家,劳工权利被践踏、劳动法不被执行、儿童从事危险的工作、工会领袖被谋杀。而发达国家,如美国和日本又很少批准ILO公约。
  当GATT拒绝处理劳工问题,ILO却一直对在贸易协议中纳入社会条款缺乏应有的热情。ILO出版物《国际劳工评论》(International Labour Review)曾发表过几篇关于社会条款的文章。也曾有三位国际劳工局局长(Wilfred Jenks于1973年, Francis Blanchard于1988年, Michel Hansenne于1994年)在其向ILO大会提交的年度报告中讨论过社会条款的概念。理事会在各个时期也讨论过这个问题。除了社会条款将有悖于ILO主要以自愿的道德手段监督劳工标准实施的理念这一原因外,ILO对社会条款的冷漠另一主要原因是其三方代表对该问题的解决缺乏一致性的看法。
  虽然社会条款的概念从未在ILO占有一席之地,但是面对经济全球化导致的社会问题,ILO还是认识到在其职权范围内有必要与其他国际组织开展合作。1988年,ILO在其历史上第一次决定邀请所有职权范围与经济问题相关的国际组织(例如世界银行、国际货币基金组织、GATT和OECD)的代表来到日内瓦讨论劳工与经济问题。随后的ILO 组织的就业与结构调整的高端会议(High-Level Meeting on Employment and Structural Adjustment)采纳了不很明确的一揽子措施,目的是确保以社会为导向的经济增长。1988年3月,理事会全体一致同意支持这些措施并请求国际劳工局局长确保这些措施的实施。然而,所有这些努力最后都是无果而终。不过,ILO认为只有最初的这些国际层面的对话、协调和合作才促使以后的哥本哈根世界社会峰会的成功召开{1}。
  (五)NGOs与新劳工运动
  上个世纪的80年代,西方国家信奉的自由市场经济理念获得了胜利。许多人坚信市场的全球化和投资、生产和分配的国际化是世界经济增长的关键所在。然而,全球化的反对者警告它也将带来诸如失业和环境破坏等社会和环境问题。一个值得关注的事实是对全球化的冷静思考促进了NGOs的发展与壮大,同时,NGOs的崛起又促使国际社会更加关注全球化的负面影响。当在许多国家工会运动举步维艰并且技术革新更加剧了劳工状况恶化的背景下,关注环境、劳工、妇女、儿童等多个领域的NGOs在西方国家和世界舞台异常活跃,其对国家和国际的政治、经济和社会的发展具有深远影响。在关注国际劳工,特别是发展中国家劳工状况的NGOs的推动下兴起的新劳工运动在上个世纪的80年代和90年代蓬勃发展。新劳工运动的宗旨是在国家、地区和国际层面重新构建社会保障体系,对以后无论是在ILO和GATT/WTO内部对提高劳工标准的讨论都起了不小的推动作用。
  (六)从埃斯特角城到马拉喀什
  上世纪80年代,随着经济全球化的不断加深和来自新兴发展中国家的激烈竞争以及技术革新的深入,发达国家失业率攀升、工人工资下降。在本国利益集团和NGOs的游说和鼓动下,以美国为首的发达国家为维护本国社会稳定及避免政府陷入合法性危机频频要求在GATT中纳入社会条款。在1986年6月乌拉圭回合谈判前夕,美国企图将“工人权利”(后来改为“劳工标准”)纳入GATT讨论议程。1987年4月,美国众议院将“践踏工人权利不应是一国获取国际贸易中竞争优势的一种方式这一GATT原则”作为美国乌拉圭回合谈判的目标之一。1987年7月,美国正式提出建立工作组讨论国际贸易与工人权利的关系。1986年9月,欧洲议会在其关于新回合谈判的指令中也支持在GATT中纳入社会条款的建议。OECD的工会咨询委员会提议“政府应在GATT中纳入社会条款以确保参加多边贸易体系的政府遵守最低劳工标准”。对于美国和欧盟的这些提议,北欧国家、日本和以色列表示了谨慎的支持态度,而发展中国家,特别是巴西、墨西哥和印度对GATT处理劳工事务的能力表示怀疑并且认为ILO应是讨论该问题的最佳场所。巴基斯坦认为建立工作组背后的动机是保护主义,目的是削弱发展中国家的比较优势。
  建立工作组的提议被否决后,1990年10月,美国再次向理事会提交了略有修改的新提议。新提议主要是为各缔约国驱散两种忧虑:一是贸易与劳工问题是否和GATT具有相关性,二是对该问题的讨论背后可能存在的保护主义倾向。就在乌拉圭回合谈判的最后阶段,对贸易与劳动的关系问题的讨论也到了白热化阶段。以美国和法国为首的西方发达国家提议在最后的多边部长宣言中应提到国际公认的劳动权,并且美国还提议在即将成立的WTO建立劳工标准委员会。在以巴西、印度、马来西亚、印度尼西亚为首的发展中国家以及德国和英国等国的反对下,这两个提议最后都被否决。关于就业与劳动问题,仅仅《马拉喀什协定》的序言有所触及,即WTO成员国应以“保证充分就业”为宗旨。
  (七)备受关注和责难的ILO
  当WTO已明确表示不处理劳工问题,国际社会将所有目光转向了ILO。在1994年的ILO大会上,美国和工人代表提议ILO应使用制裁方式以确保成员国对ILO基本公约的遵守,并且支持在贸易协议中,特别是在WTO框架下写入社会条款。在国际劳工局局

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}See World of Work, the Magazine of the ILO, No.23, February 1998.

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