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【期刊名称】 《黑龙江省政法管理干部学院学报》
农村宅基地流转制度的法律问题
【作者】 刘庆【作者单位】 黑龙江省政法管理干部学院
【分类】 民商法学【中文关键词】 宅基地所有权;宅基地使用权;流转
【文章编码】 1008-7966(2016)05-0054-03【文献标识码】 A
【期刊年份】 2016年【期号】 5
【页码】 54
【摘要】

农村的宅基地使用权属用益物权,但从我国目前的立法和实践中看,立法冲突使得农民对其宅基地使用权的行使受到限制,农民的合法权益没有获得法律的完全支持,导致在大量农民涌入城市后,造成宅基地的空置,一方面违背了物尽其用的物权规则,一方面使得农民的财产被固化,没有进入市场流通变现的机会,损害了农民的切身利益。因此,对于宅基地使用权的流转应当给予立法的具体规制,提高调整的法律效力的等级。允许宅基地使用权的流转,是符合中国现实的需求,是符合经济政策、人口调控政策的必然选择。

【全文】法宝引证码CLI.A.1216595    
  
  我国的土地制度是“公有私用,双轨并行”{1}即土地所有权的公有和使用权的私用,国家土地所有权、使用权和集体土地所有权和使用权的并存。改革开放后,大量的农民进城务工,据国家统计局公布的数据表示2015年进城务工的农民达2.7亿人次,据有关资料统计显示,预计今后20年全国每年有1200多万农村口转移到城镇,一方面会有大量的空置宅基地,按照物尽其用的规则和对物权的收益权能的追求,允许宅基地使用权流转是符合物权制度的本旨的;另一方面,大量农民工涌入城市但却无法融入城市,其原因是多方面的,但从法律制度的设计层面上反思,主要原因是其身后的宅基地和承包地难以流通实现财产的转移,农民财产的固化,导致我国城镇化的发展很多制度性的潜力没有得到释放。这便成了城镇化改革的难点。因此,立法者应该承认宅基地流转的可能性和必要性,在现阶段研究其流转制度的整体设计显得尤为重要。
  一、宅基地使用权流转的理论问题梳理
  宅基地使用权的流转,是指农村宅基地使用权人将农村集体经济组织所有的宅基地,通过合法方式将其宅基地使用权转移给他人的民事行为。对宅基地使用权是否能够流转,我国理论上有争议,立法上有冲突,现实中有流转的客观需求。
  对于宅基地使用权能否流转,我国理论界主要有三种观点:
  第一,否定说。认为宅基地使用权是我国对农民“居者有其屋”的生活保障,宅基地的定量分配是唯一确保每户农民能安居的最好方式。配给制度决定了宅基地使用权的不可交易性。否则会导致农用地不断流失{2}。同时,宅基地为无偿取得,此时允许交易,会造成有些人多占宅基地、城镇居民使用宅基地的后果,而这些后果是与我国现行法律的立法初衷相违背的。
  但笔者认为,“配给制度”产生的宅基地使用权,并不是法律对农民的特殊“赏赐”,而是基于农民作为生长在这片土地上并世代进行农业耕作的一种认可,是对现实状况的承认。并非法律对农民的特殊权利或身份的给予。因此农民作为安身立命的宅基地虽然是无偿取得的,并不代表不可以有偿转让,其二者并不存在直接的利益冲突。农民作为集体组织的成员,其转让宅基地使用权也是现代经济发展中财产流转趋势的需求所在。
  第二,肯定说。认为应承认宅基地使用权的可流转性,流转范围既可以在农村集体组织成员之间,也可以向城镇居民流转{3}。认为按照《物权法》,宅基地使用权属于用益物权,既然宅基地上的房屋所有权归属于农民,那么农民出让房屋时,按照地随房走的原则,宅基地使用权自然要允许其流通。而现实生活中大量的农民进城务工,很多村子已成为空心村,大量的宅基地、房屋被空置,按照物尽其用的原理,也应该允许其流转。同时也可以有效的解决农民贷款难,或进城购房缺少资金的问题。宅基地使用权流转,也有利于我国城镇化建设,改变当前的城乡二元结构。
  笔者较为赞同此种观点,在打破城乡二元机构,迈向经济发展的现代化过程中,将农民用“宅基地禁止流转”的僵硬化方式固守在农村土壤上的模式,一定会成为城乡一体化建设中的绊脚石,随着国家政策的变化以及现实需求,法律应作出相应的调整,固守不前的做法只能使得法律成为社会发展的障碍。
  第三,折中说。认为宅基地是农民基于其特殊身份而取得的带有福利性质的生存保障,一旦其放弃农民身份,则不应该再继续使用宅基地,而应该将宅基地使用权归还给集体组织,宅基地上的房屋可以转让给集体经济组织内部的成员,而不能转让给集体经济组织之外的人。一方面保证了宅基地以上的房屋的财产权流转,一方面可以解决宅基地总量不足和少数人拥有多块宅基地的问题。有学者认为,我国目前农村社会保障体系尚未成熟,而宅基地的使用权是农民的安身立命的场所,从全国范围看,不宜完全放开宅基地使用权的流转{4}。与肯定说的区别在于,流转的主体不同,折中说认为流转对象应当排除城镇居民。
  笔者认为,在城乡二元结构的体制打破之后,尤其是户籍制度改革完成之后,我国面临的经济形势是城乡的一体发展,一方面会产生职业农民,规模化的耕种模式势必要替代家庭式的耕种模式,会有一些有意愿的城市人口入住乡村,参与到农业生产中;另一方面,也会有需要到城镇生活的农民要脱离农村集体进入城市生活,人口的大量流动可能因为农业生产规模的扩大化、技术化而改变目前的单一流动趋向,转变为城市到农村,农村到城市的双向流动,人口的流动,技术的更新、资产的流动,势必会是未来经济发展的必然趋势。因此,法律需要为这种经济发展趋势提供立法上的保障,宅基地的使用权即使流转给城镇居民,只要不改变其农用地的基本属性,不改变其集体所有的权属,应该是被立法所认可的。
  上述三种观点都有一定的合理性,但笔者认为,制度的设计,法律的规定均要来源于社会发展的实际需要,我国目前的经济发展并不均衡,沿海地区经济水平高,中西部地区经济发展落后,区域间的差异要求制度的设计者不能采取一刀切的做法,而应区别对待。应该将宅基地使用权流转问题根据各省、自治区、直辖市的具体情况,通过制定地方立法的方式逐步解决。这是我们在根本解决宅基地流转问题的过渡性,或者成为探索性的尝试。一旦经验充足、经济条件允许的时候,让农民的资产流动起来,保障其切实的合法权益,定会是未来立法的必然选择。
  二、宅基地使用权流转中的立法问题
打遮阳伞就显得很娘

  (一)立法规定的冲突
  关于宅基地使用权是否可以流转的立法,主要详见于《宪法》、《物权法》、《土地管理法》等法律。《宪法》第10条第四款规定:“任何组织和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地;土地的使用权可以依照法律的规定转让。”宪法表明宅基地的使用权是可以转让的,采肯定的立法态度。《物权法》第153条规定:“宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定。”《物权法》对于宅基地的使用权采用了援引型的立法技术,并没有直接表明是否可以流转,而是需要援引其他法律或国家的规定。而《土地管理法》第63条则规定,农民集体土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设,但宅基地上的房屋是可以在特定主体之间出卖、出租的。可见,《土地管理法》和《

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}苟军年.土地使用权流转模式选择及创新研究[M].北京:法律出版社,2014:5.

{2}孟勤国.禁止宅基地转让的正当性和必要性[J].农村工作通讯,2009:(12).

{3}梁慧星.中国物权法草案建议稿[M].北京:社会科学文献出版社,2000:48.

{4}王利明.物权法论[M].北京:中国政法大学出版社,2003:475.

{5}苏号朋,宋崧.宅基地使用权流转之法律分析[J].人民论坛,2011,(8).

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