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【期刊名称】 《黑龙江省政法管理干部学院学报》
行政负责人出庭应诉具体操作制度建设研究
【作者】 薛涛乔岳
【作者单位】 黑龙江省政法管理干部学院哈尔滨市中级人民法院
【分类】 行政诉讼法【中文关键词】 行政案件应诉;行政负责人;制度建设
【文章编码】 1008-7966(2016)05-0008-03【文献标识码】 A
【期刊年份】 2016年【期号】 5
【页码】 8
【摘要】

法治政府的建设需要行政机关负责人出庭应诉,以推进民本思想,消除特权观念,长期不出庭必然远离人民群众的诉求,难以做出正确的决策;同时,行政机关负责人事务性工作较多,又不可能所有的案件都由其出庭应诉。应始终倡导和支持行政负责人出庭应诉,并给予时间、人员、知识、程序上的保障。对于行政负责人出庭应诉的在具体操作制度上的人员范围、案件类型、考核机关、考核内容、考核程序、拒诉责任、败诉负担等进行科学合理的设计。

【全文】法宝引证码CLI.A.1216613    
  
  近日,中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》总体目标是经过坚持不懈的努力,到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》在组织保障和落实机制中明确要求落实第一责任人责任。党政主要负责人要履行推进法治建设第一责任人职责,将建设法治政府摆在工作全局的重要位置。行政负责人出庭应诉是落实法治政府建设第一责任人责任的重要方式,值得探讨。
  一、行政负责人出庭应诉形式已经确立
  1998年,陕西省合阳县人民法院给该县县委、县人大、县政府提了一条司法建议,建议以后行政诉讼时,行政首长应出庭应诉。这样的司法建议是司法机关长期办案过程中如何化解矛盾的经验总结,体现了基层群众的心声,是现实司法环境的要求,合阳县很快将这一司法建议制度化。并由县政府和县法院联合下发《关于贯彻行政首长出庭应诉制度的实施意见》,规定行政首长是否出庭应诉,将影响到各部门年终岗位目标任务考核。
  一些地方政府如沈阳、深圳、温州也先后颁布了类似的文件,要求行政领导出庭应诉。2004年3月,国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》,行政负责人出庭应诉制度在全国酝酿。2006年9月,中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》,明确提出“倡导并鼓励行政领导出庭应诉”。2015年5月1日,行政诉讼法修改后实施,在第一章总则,第3条中明确规定“被诉行政机关负责人应当出庭应诉,不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭”。
  若想加快法治政府的建设速度,必然要求督促行政工作人员严格依法行政,必然要求行政工作人员重视和了解行政行为的合理性和合法性,在众多的行政工作人员中应抓住“关键少数”{1},行政负责人是关键少数的核心乃重中之重。
  行政负责人应诉对法治政府建设具有重大意义:
  首先,行政负责人在行政案件中出庭应诉,能够促使行政人员转向“民本”思想,想的较多的是责任而不是利益。随着“权力意识”向“权利意识”的转变、“管理政府”向“服务政府”的转变,公务人员在思想上应始终坚持全心全意为人民服务的宗旨,利为民所谋,情为民所系,敬畏权力,尊重法律。行政首长负责制是一项基本制度,这些人带头处理行政案件,亲临法庭审判,对本单位、本系统的人员,既具有依法行使权利的示范作用,又能警示工作人员慎用手中权力,有利于提高行政机关整体素质;又因目前情况下,行政机关败诉的几率较大,参诉人员想到的更多的可能是这事我遇上了怎么办?怎么能避免?责任有多大?自觉改变一些官僚、衙门作风,牢记“权为民所用”的执法宗旨,加强学习,规范行为。

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  其次,行政负责人应诉,能够促使行政人员消除特权思想,有利于解决社会矛盾。行政负责人放下架子参加案件处理,因其对事务的处理在本单位享有决定权,使得案件的处理能够及时的抓住处理良机;行政行为相对人也不会因案件请示来请示去而无端浪费时间,心生厌恶,多生宽容和理解。
  原被告双方及时消除双方心理上的隔阂,以诚相待,有利于摆正位置,消除特权思想。行政负责人亲自出庭应诉,是尊重法律的表现,在法庭上,行政负责人亲身感知案件的处理氛围,在礼与法的交锋中更能深刻理解行政管理的真谛,学会做公仆,能有效地消除老百姓的抵触情绪和对抗心理,让老百姓感受到行政机关能够真心听取自己的意见,对自己的尊重,摆脱“仇官”心理,利于化解官民矛盾,促使老百姓“信法”不“信访”{2}。
  第三,行政负责人出庭应诉,能够促使行政机关制定和完善责任追究机制,从而倒逼行政工作的认真、合理、合法{3}。行政负责人经常参加诉讼在增强自己和单位人员的法律知识之外,对于本单位工作人员在工作中暴露出来的工作能力和水平,工作中存在的瑕疵与问题,工作中对法律的理解与适用,都有清晰的认知和洞察。
  二、行政负责人出庭应诉状态并不理想
  《法制晚报》曾报道,目前,从全国范围来看,对于已经发生的行政案件,行政负责人出庭参加诉讼的比例非常低。各地行政负责人出庭率差异较大。一些地区行政负责人是否出庭应诉,将影响到本单位年终岗位目标任务考核,在这种严格制度要求下,行政负责人的出庭率就较高:如江苏海安县近五年来行政机关负责人出庭应诉率达到了100%{4},南通、扬州等城市则超过了80%。陕西省合阳县行政机关负责人的出庭率连续几年达到97%以上。一些地区,对于行政负责人是否出庭没有硬性要求,全凭行政负责人的自觉、自愿、自省,这样的出庭率就相对不高:如有作者对江苏省亭湖区人民法院2012-2014年的行政诉讼案件进行了简单统计,2012年受理的105件行政诉讼案件中有38位行政机关负责人出庭应诉,应诉率为36.2%,单位一把手出庭0件;2013年受理行政诉讼案件105件,共有40位行政机关负责人出庭应诉,应诉率为38.1%,仅有1件是单位“一把手”出庭参加诉讼。2014年受理行政诉讼案件174件,共有52位行政首长出庭应诉,应诉率为30%,单位一把手出庭3件{5}。
  黑龙江省行政负责人出庭应诉的状态并不理想。全省情况的统计笔者并没有查到,但是通过查找到的一些采访报道和学术刊载可见一斑。如佳木斯市中级人民法院曾统计该院受理的行政案件行政机关委托律师或本单位具体办事人员代理出庭的占多数,行政负责人出庭的不超过5%。牡丹江市爱民区人民法院法官在论文中提到我们牡丹江市两级法院二十年的行政审判中,无一例行政机关“一把手”出庭应诉的案例。其他地市情况也大体如此,这样看来“告官不见官”在我省仍是行政诉讼中一个普遍的不合理现象,在某种程度上也一直潜在地阻碍着我省法治政府建设的进程。
  行政负责人出庭应诉对于和谐社会建设,对于化解矛盾,对于抚慰具体行政行为相对人心理都有重大意义。为什么却出庭率不高?究其原因有以下几点:第一,个别行政负责人放不下面子。许多行政负责人是管理专家但不是法学专家,怕上法庭出洋相,干脆就不去;因行政案件败诉率很高,行政负责人怕输官司,丢面子,有损自己形象,给政治对手以攻击理由;行政案件的原告是行政管理的相对人,原本是管理与被管理的关系,在法庭上双方是原告与被告,平等了,行政负责人很不舒服。第二,个别行政负责人丢掉了全心全意为人民服务的宗旨。在现代社会,还有些官员墨守着“官贵民贱”等封建残余思想,错误的将其视为官场规则,没能够从群众利益出发,不关系群众疾苦,只想升官发财之道,已经失去了一个人民公仆的基本行为准则。第三,官司输赢与行政负责人无关,所以,官司输赢伤不了“行政长官”半根毫毛,况且,行政长官都很忙,让单位其他人员或者法律顾问应诉也很正常,索性干脆不去搭理诉讼,久而久之就形成了对官司无所谓的态度。
  行政负责人不出庭应诉,不关心法治政府建设,将会导致很多问题滋生:
  首先,法律学习再多,法律活动再多,象征意义大于实质意义,没有深入到官员骨子里。我们国家的每个省每年都要搞法制宣传教育基地建设,组建讲师团,开设法律讲堂,对公务人员进行

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}欧阳白果,杨芳,朱立方,等.地方政府依法行政的基本态势、问题及其对策探析[J].岭南学刊,2015,(2).

{2}章士远.行政首长出庭应诉制度的理论基础探析[N].人民法院报,2012-04-25.

{3}中共北京市委党校北京市政府法治研究中心.北京市法治政府建设发展报告(2013)[R].北京:北京市委党校,2013.夫妻本是同林鸟

{4}米格.江苏今年一季度行政首长出庭应诉率达71%[DB/OL].淮安新闻网,(2011-05-18).http://news.hynews.net/js/2013-05-27/33719.html.

{5}张爱敏,周斌.对行政首长出庭应诉的现状分析与思考[DB/OL].新华网,(2015-07-02).http://www.js.xinhuanet.com/2015-07/02/c_1115796965.htm.

{6}房建.法治政府建设策论研究[J].黄山学院学报,2010,(6).

{7}郑方辉,卢扬帆.法治政府建设及其绩效评价体系[J].中国行政管理,2014,(6).

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