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【期刊名称】 《经济法论丛》
国有企业分类及其价值属性的法理辨析
【作者】 李昌庚【作者单位】 南京晓庄学院社会发展学院{副院长、教授}
【分类】 民商法学【期刊年份】 2017年
【期号】 2(第2期)【总期号】 总第三十期
【页码】 80
【全文】法宝引证码CLI.A.1230359    
  按照不同标准,国有企业有不同的分类方式。随着国有企业的历史沿革,国有企业在不同国家、不同社会发展阶段往往有着不同的分类方式。对于不同类型的国有企业,要实行分类监管及有区别的法律规制。
  一 国外国有企业分类
  (一)国外国有企业分类概述[1]
  法国是西方国家中国有企业比重相对较高的国家之一。法国把国有企业分为竞争性国有企业和非竞争性(垄断性)国有企业。前者在生产经营和投资等方面享有较大的经营自主权,如同私有企业一样,可以参与市场竞争,主要适用私法规范,法国的制造、化工、冶金等行业的国有企业多属于竞争性国有企业。后者受到政府的较大控制,如企业高层管理人员由政府任命、企业经营计划和预算须由政府审批、企业生产经营活动受到政府控制或限制等,一般不参与市场竞争,主要适用公法规范。非竞争性国有企业主要存在于自然垄断或国家基于特定政策目标而实行垄断经营的领域,主要为非市场竞争领域,比如法国电力公司、巴黎城市公共交通公司等。
  德国国有企业从法律上主要分为私法上的国有企业和公法上的国有企业。[2]所谓私法上的国有企业,是指依据公司法等私法规范设立和管理,并由政府控股投资的企业。私法上的国有企业一般为国有控股公司,多采取股份有限公司或有限责任公司的形式,可以参与市场竞争,有较大的企业经营自主权,主要适用私法规范。所谓公法上的国有企业,是指依据国家的专门法律或行政命令设立,由政府直接投资并隶属于政府的企业。公法上的国有企业依据其不同的法律地位或受政府的控制程度,又分为四类:一是具有独立法人地位的公法自主机构,主要涉及政策性金融机构等,如德国联邦中央银行、财政负担平衡银行、住宅建设信贷银行等;二是自主化的特殊资产,这类企业没有独立的法人资格,但其资产独立于政府预算,主要包括公用事业企业和联邦铁路系统;三是组织上和财务上均不独立的市镇直接控制企业,企业收支直接纳入财政预算,主要包括小城镇的公用事业企业等;四是“经济联合体”,即在德国相互毗邻的地方政府之间联合投资经营的交通、水电等公用事业企业。公法上的国有企业主要存在于非市场竞争领域,主要由政府投资,受政府控制程度高,主要适用公法规范。
  意大利国有企业基本上分为国家参与制企业和非国家参与制企业。国家参与制企业主要包括国有控股公司和国有参股公司。政府早先设立了国家参与部,2003年改为国家参股局,专门行使国有资本出资人职能。这类企业多可以参与市场竞争,有较大的企业经营自主权,主要适用私法规范。非国家参与制企业主要包括中央或地方政府直接投资经营的企业,也就是政府全部投资控制的企业,比如中央政府投资的交通、邮政、烟草、电力、金融、保险等企业,地方政府投资经营的供水、供电、供气、公共交通等公用事业企业。这类企业多出现在非市场竞争领域,主要由政府直接控制经营或施加影响,主要适用公法规范。
  美国国有企业主要包括政府直接控制的企业、政府参股企业等。美国联邦直接控制的企业一般由政府全部或绝对控股投资,原则上不涉及市场竞争领域,主要涉及承担政府政策性职能等的非市场竞争领域,如美国进出口银行等。这类企业主要适用公法规范。政府参股企业只有在股权分散而政府相对控股的情况下,才视为国有企业。这类企业可以参与市场竞争,常由政府采取项目招标的方式选择政府参股企业承包经营完成国家任务。这类企业主要适用私法规范。美国国有企业主要具有如下特点:第一,国有企业相对很少;第二,国有企业主要为非市场竞争领域的政府直接控制企业;第三,美国对国有企业普遍采取私人承租或承包的方式经营,公用事业企业等也不例外,其中以PPP(公私合作)模式最为常见。
  日本国有企业主要分为直营事业、特殊法人和第三部门。
  其中,直营事业和特殊法人通称为公共企业。[3]直营事业是指政府直接投资经营管理的企业。其中,中央政府的直营事业主要存在的领域为邮政、造币、印刷、林业、酒类专卖等,这类企业虽实行独立核算,但实行不同于一般会计的特别会计制度。地方政府的直营事业又被称为地方“公营事业”,主要包括交通、供水、供电、供气等。这类企业主要适用公法规范,如《地方公营企业法》等。特殊法人是指依据专门法律设立,并由政府投资或控股的企业。特殊法人主要包括公社、公团、事业团、公库、金库、特殊公司等。这类企业主要出现在基础产业、科技开发、政策性金融等领域,多为非市场竞争领域或政府需要控制的领域,比如日本电信电话公社(日本公社后都改制为国有控股股份公司)、住宅与城市建设公团、日本原子能船舶事业团、国家金融公库、日本开发银行等。这类企业主要适用公法规范,常常表现为“一特一法”或“一类一法”等,如《日本电信电话株式会社法》《日本国营铁路公司法》《日本住宅公团法》等。第三部门是指由中央政府和地方政府、私有企业等共同投资设立的企业,政府在其中的投资超过25%。这类企业经营领域不受限制,多为市场竞争领域,企业经营自主权较大,主要适用私法规范。
  新加坡国有企业比重相对较高。新加坡国有企业主要分为政府资本直接介入的国有企业和政府资本间接介入的国有企业。其中,政府资本直接介入的国有企业又分为两种。一种是法定机构,这类企业依据国家专门法律或行政命令设立,兼有行政职能,主要承担公共基础设施开发建设等职责,比如公共工程局、建屋发展局、金融管理局等。这类企业存在于非市场竞争领域,直接受政府控制,主要适用公法规范,如《新加坡建屋发展局法》《新加坡金融管理局法》等。另一种是政府独资公司,这类企业也是依据国家专门法律或行政命令设立的,主要采取公司形式,主要包括新加坡著名的三大国有控股公司——淡马锡控股公司、国家发展部控股公司、胜利控股公司。这类企业相对于法定机构而言,其经营范围更宽,既涉及非市场竞争领域,又涉及市场竞争领域,公私法规范混合适用。政府资本间接介入的国有企业主要是新加坡三大国有控股公司下属的拥有全部或部分股份的国有企业,或者说它们的子公司。这类企业参与市场竞争,不受国家直接干预,企业享有较大的经营自主权,主要适用私法规范。[4]
  (二)国外国有企业分类的经验与启示
  其一,国有企业分类是一种适应时代需要的历史动态过程。国外尤其是西方国家在私有制和市场经济为主导的基础上,受到资本主义经济危机、两次世界大战、苏联东欧等社会主义国家计划经济的影响,国有企业也随之经历了创建、发展、衰败、亏损和私有化浪潮等阶段,比如美国在1929~1933年的经济大危机时期以及“二战”时期建立了一批国有企业,英国工党执政时期的国有化运动,西方国家20世纪70年代后期以来的私有化浪潮等。因而,国有企业分类是一种适应时代需要的历史动态过程,具有相应的时代特征。
  其二,域外国家普遍将国有企业分为公益类国有企业(非竞争性)和商业类国有企业(竞争性)。前者按照特殊企业对待,由政府全部或主要控股投资,存在于非市场竞争领域,并以弥补市场缺陷或承担特定功能与专项任务等为目的。这类企业的政府控制性强,主要适用公法规范等。后者按照普通商事企业对待,主要由政府相对控股投资,存在于市场竞争领域,政府通过国有股权向股东大会施加影响,企业的经营自主权大,且与私有企业一样主要适用私法规范等。
  其三,特殊国有企业相对较多,而普通商事国有企业较少。国外尤其是西方发达国家的国有企业一般很少进入市场竞争领域,除非在经济危机、战争、产业政策等特殊时期,因而商业类国企常因社会环境的变化而私有化,具有鲜明的阶段性特征。在市场竞争领域,政府至多通过国有参股的方式参与市场竞争、获得商业利润等,而这类企业并不是国有企业。
  其四,国有企业主要被作为特殊企业对待,按照特殊企业立法,主要采取“一特一法”或“一类一法”等形式,如《美国田纳西流域管理局法》(The TVA Act)、《日本电信电话株式会社法》、《日本国营铁路公司法》等。而普通商事国有企业则与私有企业一样主要适用私法规范。
  二 我国国有企业分类及其意义
  在社会发展的不同历史阶段,经济学界和法学界等从不同的研究视角,依据不同的标准对国有企业有不同的分类。随着市场经济的发展和国有企业改革的深化,传统国有企业分类已经难以适应市场经济和国有企业发展的需要。国有企业分类不仅仅要满足学理上的探讨,更要立足于社会实践的需要,以适应市场经济和国有企业的发展,以及相应的立法要求。因此,在遵循市场经济规律和借鉴国际经验的基础上,立足我国市场经济的发展和国企改革的实践,现代国有企业分类方式主要包括如下三种。
  第一,依据投资主体是中央政府还是地方政府,可以将国有企业分为中央国有企业、地方国有企业以及中央与地方合营国有企业。这种分类在计划经济时期的意义不是很大,因为在中央集权和国有财产国家统一所有的前提下,无论中央国有企业、地方国有企业或是中央与地方合营国有企业都没有太大的区别。但是在市场经济下,一方面,国有财产暨国有企业在中央与地方之间分别所有(或分级所有)乃是国际普遍现象。虽然我国目前仍采取国有财产的统一所有原则,但前已述及,笔者主张国有财产的分别所有原则,国有企业乃是其中的重要内容。另一方面,中央与地方合理分权也是各国的发展趋势,我国也不例外。中央与地方合理分权主要体现在中央与地方的财权与事权的合理划分。其中,国有企业在中央与地方的划分及其功能定位就是一项重要内容。
  在中央与地方合理分权以及国有财产分别所有的前提下,将国有企业分为中央国有企业、地方国有企业以及中央与地方合营国有企业,就凸显了其应有的意义,主要包括如下三点:(1)虽然本文采用广义上的国有企业概念,但这种分类有助于准确理解国有企业的

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