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【期刊名称】 《黑龙江省政法管理干部学院学报》
论司法改革背景下检察机关领导干部直接办案制度
【作者】 傅静【作者单位】 重庆市渝北区人民检察院
【分类】 检察院
【中文关键词】 领导干部;直接办案;职责权限;办案责任
【文章编码】 1008-7966(2017)05-0133-04【文献标识码】 A
【期刊年份】 2017年【期号】 5
【页码】 133
【摘要】

实行进入员额的检察机关领导干部直接办理案件制度,是落实新一轮司法体制改革的重要内容,是实现“谁办案、谁决定、谁负责”的检察办案责任制措施。囿于担任领导干部的检察官身份职责复合性和传统审批办案方式影响,司法实践中推行检察机关领导干部直接办案制度存在一定困难和制约,应进一步厘清检察机关领导干部直接办案制度理论难点与现实困境,找准症结化解难题,并建立相应配套保障为其实际推行提供路径。

【全文】法宝引证码CLI.A.1229363    
一、检察机关领导干部直接办案制度的理论基点
  (一)符合司法规律:体现办案活动亲历判断、专业独立的司法特点
  办案不是行政活动,而是依照法定程序和条件收集和审查判断证据、认定事实、适用法律的司法活动{1},要求检察官亲历审查证据事实,根据自身对事实证据的分析判断,适用法律规定予以认定。若采用典型的行政运行模式,承办责任与决定权完全分离,不符合检察办案规律{2}。检察机关领导干部直接承担职务犯罪侦查讯问、审查逮捕、审查起诉和出庭公诉等办案工作,充分体现了司法活动亲历性、判断性和主体独立性、专业性特点。尤其是检察长直接办理重大、疑难、复杂案件,能够根据自身丰富办案经验,充分运用法律知识和形成良好内心确信,摒弃重大疑难案件的承办人与定案人相分离的“办理而不决定,决定而不办理”弊端,保障重大疑难案件办理的质量效果。
  (二)契合改革目的:落实办案责任制、办案权责统一的改革要求
  本轮检察改革的核心和关键是在坚持检察长领导检察院工作体制下,实行“谁办案谁决定,谁决定谁负责”办案责任制,突出检察官办案主体地位和职责权限。同时开展以检察官员额制为核心的检察人员分类管理改革,将专业能力强、办案经验丰富、综合素养高的办案骨干力量集中办案一线,实现检察官办案权责统一。检察机关领导干部是检察机关内部经验丰富的优秀办案资源,在依照选任程序进入员额后,切实履行好直接办案职责,独立自主决定承办的重大疑难复杂案件,既减少检察办案行政审批弊端、确保检察办案权责统一,同时促进充实办案一线、强化检察办案力量、优化办案队伍机构。
  (三)彰显公信权威:有效提升办案质量效果促进司法公平正义
  检察机关领导干部一般从优秀检察办案人员中成长产生,在业务素质、办案技能运用、法律适用、协调内外部关系等方面具有优势,由其直接办理重大职务犯罪案件,有利于排除外界干扰阻力,依法严厉惩治贪污腐败;以国家公诉人身份出庭公诉,有利于震慑预防各类犯罪,形成良好的社会影响{1}。通过直接办理案件从“关键少数”回归“精英检察官”的职责主体,增强检察机关领导干部对案件办理的“亲历性”、“体验性”,让领导干部及时掌握办案工作的新情况新问题,促进其在案件管理监督工作中有效履职,推进检察办案质量和效率全面提升。
  (四)强化示范指导:亲历示范提高办案能力水平和形成良好社会效果
  检察机关领导干部带头办理重大、疑难、复杂以及新类型、社会影响重大案件,能有效发挥其办案的经验能力和业务优势,以言传身教方式亲历示范、传授方法,有效指导青年办案人员办理案件,起到促进检察业务指导作用。同时,领导干部亲自讯问重要犯罪嫌疑人、出庭支持公诉重大典型案件,形成一批“精品案”、“示范案”效应,对检察工作前沿问题具有示范作用。其贴近社会、亲近民众的司法方式方法,还能得到当事人、律师和社会公众的信任认同,有助于司法公信力和司法权威的提升,使社会各界对检察机关维护促进社会公平正义形成肯定共识{3}。
  (五)促进队伍建设:打造专业化职业化精英化的检察办案队伍
  领导干部回归办案一线,标志着一线检察办案人员要求专业化职业化精英化的高标准严要求。其在办案中亲自阅卷、亲自接触当事人、亲自出席法庭等,在化解大量疑难、复杂的案件同时,为年轻检察官树立标杆榜样,亲历帮教开展业务指导,带动年轻检察官主动学习提高。与此同时,领导干部自身还可以学习了解年轻干警办案的新思维新方法,相互交流更新办案业务知识,使整个检察办案队伍形成常新常升的良好机制。
  二、检察机关领导干部直接办案的困境难点
  (一)检察机关领导干部主体身份多重性复合性
  根据宪法、人民检察院组织法以及相关诉讼法规定,我国检察机关领导干部具有主体身份复合职责混同特征,如检察长通常具有四重身份职责:一是作为检察院党组书记贯彻落实党的路线、方针和政策;二是作为行政首长履行行政事务管理职责;三是作为检察长决定管理检察办案工作;四是作为检察官,但多为仪式性的首席检察官,负责接待上级检察院领导、外宾、参加公众开放日等活动[1]。这种身份职责复合混同,使我国检察机关领导干部几乎完全脱离办案,偏向行政领导工作,其作为检察官办案的本位角色较为虚设,使当前检察机关领导干部办案制度落实遇到现实窘境。
  (二)内外部大量行政事务短期内难以有效剥离
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  在当前的社会背景和行政体制下,检察机关领导干部不仅承担组织领导本院贯彻上级重要指示方针、法律政策,领导主持党组会、检察长办公会、检察委员会和院务会等诸多行政管理事务,而且承担较多来自党委和上级检察机关等外部安排部署的各种会议、专项活动,检察机关自身不能减少同时必须贯彻落实好。且由于职位编制问题,目前各地检察机关均未广泛设置检察长、部门负责人助理等职务,协助领导干部处理行政事务,领导干部大量行政事务、管理事务的客观存在,导致其无法拥有大量时间精力直接办理案件。
  (三)传统检察办案方式根深蒂固影响短期难以消除
  长期以来,我国检察机关实行以“检察人员承办,办案部门负责人审核,检察长或者检察委员会决定”的“三级审批制”办案方式[2]。该办案方式区分承办、审核与决定三个环节,依上命下从的管理机制,将决定权集中于检察长,具有典型的行政化特征。检察机关生于司法,却无往不在行政之中,道出了我国检察机关传统的行政化检察办案方式{4}。“三级审批制”办案方式在保证检察权行使集中性统一性,强化行政监督功能,保证案件质量和契合检察一体化要求具有优势,成为长期一段时间来我国检察机关办案固有方式。因此在当前落实办案责任制改革初期,难以完全扭转这种行政化办案方式,办案人员报请审批决定的固化思想和领导干部习惯审查决定案件的思想和方式难以短期改变,领导干部直接办案制度会遭遇行政化办案方式藩篱障碍。
  (四)领导干部自身办案业务技能尚有局限短板
  我国选任领导干部一向较为注重考察政治行政综合能力,检察机关“一把手”作为领导检察机关工作的行政领导,一般由上级直接任命,注重其政治思想、行政领导、综合协调等方面的领导能力,而法律专业、法律从业经历等则并非考察首要方面,一定程度影响了检察领导干部直接办案的素质和能力。领导干部长期习惯以行政长官身份指挥管理他人办案,习惯通过听取汇报审核决定案件,难以转变身份真正以办案检察官角色分析审视案件{4}。同时,作为检察长、副检察长等领导干部,难免存在一定官本位思想和无需事必躬亲想法,容易对亲自办案产生抵触,使直接办案流于形式。
  (五)直接办案的定位和制度内容还需进一步明确
  尽管从中央到地方检察机关均强调落实领导干部直接办案,但对领导干部直接办案制度的认识定位尚不清晰。有的认为是现代化司法理念的必然要求,符合本轮检察改革的精神;有的认为不切实际,存在政治作秀、挤占检察官员额之嫌;还有的认为检察机关领导干部依照法律规定参加检委会讨论案件、审核决定案件就是亲自办案,对制度内涵外延认识产生分歧,影响该制度在全国检察机关统筹实行。检察机关领导干部直接办案制度内容还不够健全完善,最高人民检察院未对领导干部直接办案的类型、方式和数量底线予以明确,交由各省市根据实际具体确定。上海、重庆等省市出台了相关文件制度,但存在一些问题:一是办案数量设定不科学,有的按一般检察官办案数的一定比例并结合职务确定办案比率;有的直接按职务确定具体办案数量,未分清主体差异和部门差异,缺乏实际和科学测算依据。二是办案类型不明确,未明确规定领导干部直接办理案件类型范围。三是办案方式和具体要求不明。四是对领导干部直接办案监督制约、办案责任划分承担规定不清。制度内容欠缺使检察机关领导干部办案缺乏规范性、稳定性,难以保障检察机关领导干部办案有效落到实处。
  (六)欠缺完备的监督制约和考核保障机制
  检察机关领导干部作为对案件有较大决定权的主体,其在直接办理案件中,既可以利用权限职位优势,协调处理好办案内外部关系,也可在办理案件过程中,通过特殊渠道提前预知案件结果倾向,影响其依照事实证据认定。同时领导干部作为案件办理人员,其身份特殊和固有权威,影响其他办案人员大胆提出合理性意见建议,因此在尚未建立一系列成熟规范的监督考核、管理保障机制情况下,难以对领导干部办理案件质量效果进行有效评估,无法发现解决其直接办案制度相关问题。
  三、检察机关领导干部直接办案的实现路径
  (一)厘清找准领导干部直接办案制度定位
  从检察机关领导干部直接办案的历史脉络看,早在2007年最高人民检察院《关于各级人民检察院检察长、副检察长直接办理案件的意见》,即明确各级检察机关检察长、副检察长应在职务犯罪侦查、审查逮捕、审查起诉、诉讼监督和控告申诉检察等环节,选择直接办理当地有重大影响案件、疑难复杂、新类型案件等,要求在办案方式上应当参加讯问询问、主持侦查突破、主办审查逮捕起诉、出庭公诉抗诉、直接接待控告申诉等,不限于仅指挥领导或参与检委会讨论。2013年最高人民检察院《2014—2018年基层人民检察院建设规划》要求完善落实检察长、副检察长带头办案制度,强调领导干部办理案件亲历性。2015年经中央全面深化改革领导小组审议通过的《

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}肖玮.检察长直接办案体现司法活动亲历性[N].检察日报,2007-12-11.不接我们电话 也不给拒接原因

{2}龙宗智.检察官办案责任制相关问题研究[J].中国法学,2015,(1).

{3}向波.检察长办案制度的价值思考[J].中国检察,2015,(6).

{4}龙宗智.检察机关办案方式的适度司法化改革[J].法学研究,2013,(1).

{5}林中明.“检察长首先是个办案检察官”——检察改革新变化:上海各级检察长直接办案侧记[J].上海人大,2015,(9).

{6}徐日丹.检察长办案不仅仅是出庭[N].检察日报,2008-12-31.

{7}张雪樵.检察长出庭公诉制度刍议[J].人民检察,2005,(1).

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