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【期刊名称】 《法学》
社团秩序模式的功能优势及其制度空间
【作者】 祁春轶【作者单位】 中南财经政法大学
【分类】 法律社会学
【中文关键词】 社团模式;利益中介;社团自治 稳定的协约
【期刊年份】 2017年【期号】 8
【页码】 55
【摘要】

在社会秩序诸多整合模式中,社团具有“小型地域共同体模式”、“市场模式”所不具备的优势。中国政府放权于社会的过程中,对这种表现为协商的利益平衡和组织上一致行动的体系进行深入研究,有助于我们更好地理解现代社会交往互动的经济体系和社会体系,认识社团事实上和潜在地可以发挥的作用,拓宽对“国家一科层制治理”功能失调问题的解决途径。为了有效发挥社团为社会提供公共产品和服务、组织和实现社会福利、协助政府实行某些公共政策、参与政策的制定和实行等方面的作用,应当深入研讨社团作为社会秩序整合模式的不同规范维度,并在此基础上,探讨中国社会中社团有效发挥作用的制度空间。

【全文】法宝引证码CLI.A.1229382    
  
  中国的改革正经历着政府放权于社会的过程。当国家权力从部分社会领域逐渐退出时,需要思考的是,在“国家一社会”的新空间中,存在哪些替代性的秩序形成机制?国家一科层制治理的秩序整合方式和它们之间是什么关系?如何有效发挥这些秩序形成机制的作用?西方国家的历史经验表明,在国家干预主义和市场自由主义之间来回摆荡似乎是一种难以逃脱的宿命。新自由主义开出的良药是重建市场,而社群主义则强调小型地域共同体中集体无私利益的价值。前者预设,当个体可以按照自己的意志追寻利益时,他们会采取最理性的行为,这最终会对每一个个体都有益。而后者假定,人们具有团结一致的价值认同,就如同追寻他们自身的利益一样,这有助于在没有国家控制的情况下直接形成社会秩序。[1]
  在秩序整合方面,除了前面三种模式(国家、市场、小型地域共同体),还有一种社团模式,它并不是既有模式的简单混合,而是持续存在和独特的。从西方经验来看,社团的良性发展能够使社会不同利益得到有序的集中、传输、协调和组织,使其以各方同意的方式进入国家体制,使决策过程有序吸收社会需求。[2]在中国政府放权于社会的过程中,对这种表现为协商的利益平衡和组织上一致行动的体系进行深人研究,有助于我们更好地理解现代社会交往互动的经济体系和社会体系,认识社团事实上和潜在地可以发挥的作用,拓宽对“国家一科层制治理”功能失调问题的解决途径。[3]本文将通过讨论社团相对于“小型地域共同体自发的团结互助”、“市场原子式的竞争”所具有的优势,回答社团如何在组织层面上平衡“国家一科层制治理”的功能弱点,通过分析社团模式有效发挥作用的不同规范维度,为在减政放权过程中,促进社团有效地为社会提供公共产品和服务、组织和实现社会福利、协助政府制定和实施公共政策提出制度完善的建议。
  一、社团模式是对既有社会秩序模式冲突的回应
  社会秩序如何可能?学者们借助对国家、市场、小型地域共同体和社团等秩序模式的描摹进行回答。不同秩序形式凸显的是社会生活不同的面向,而社会秩序实际上是由这些秩序模式混合而成。[4]
  小型地域共同体是社会秩序形成最初和最基本的模式。这种社会秩序中主要的集体活动者是家庭、家族或部族,向外进而可能扩展到村落和社区。参加和归属地域共同体的条件是自然形成的成员身份,交换的主导条件是相互间的认可,协作的主导原则是自动自发的团结互助。因此,团结互助也成为地域共同体这种秩序模式最重要的交换结果。在这里,信任、尊敬、成员归属的持续、身份地位都成为最重要的资源。上层活动者的行为动机受到共同体成员价值评价的影响,而下层活动者在行为时,更追求对群体的归属感,渴望分享共同价值。在共同体中,主导性的决定规则是达成一致。然而,即使是地域共同体,也并非总是和谐的,主要的冲突发生在本地人和异域人之间。除此之外,在家族之间也可能产生冲突,传统价值也可能出现竞争和更新。这种秩序模式最重要的优势是相互关爱和集体认同,进而实现协力而为。
  市场成为一种重要的社会秩序模式始于资本主义经济产生之际,它不仅可以用于理解物质产品和服务的生产与分配,在西方国家,也可以用于理解不同政党在民主选举中为赢得选票而进行的各种互动。[5]在市场上,主要的集体活动者是不同规模和类别的企业,与之同时进行活动的还有企业主和消费者。参加市场的条件是必须具有支付能力,而货币是主要的交换媒介。市场中协作和配置的主导原则是原子式的竞争,契约及其履行成为最重要的交换活动和交换结果。上层活动者的行为动机主要取决于利润及其大小,而下层活动者在行为时,追求的是各种物质利益和精神利益的满足,二者的共同动机是利益最大化。在市场上,主导性的决定原则是持续不断增长的购买力。卖方和买方之间的对立形成主要冲突,具体体现在合同双方权利和义务的各种配置。此外,在资本和劳动之间也会产生冲突,甚至在全球化时代,领土和地域之分都会产生市场上的各种冲突。市场这一秩序模式最重要的优势是实质繁荣,每一个理性经济人在利益最大化的驱动下实现物质和精神产品的富足。
  国家一科层制作为一种社会秩序整合模式,在理想类型中,是由国家在政治体系内制定和执行各种公共政策,而国家机构及其公职人员的权力则来源于国家对合法运用权力的垄断。公职人员的利益在于仕途的发展,而公民追求的是安定有保障的生活并免于肆意伤害和责罚。二者达到目标的方式是,通过遵守既定的规则和程序,使风险最小化,使结果的可预测性最大化。当所有人通过外在权力的保护免于压迫,并且受到相同和可预测的对待,这种体系就是运转有效的。[6]在国家一科层制治理中,主要的集体活动者是各级各类国家机构,其他在此维度内进行活动的是国家公职人员、公民等。国家作为社会秩序整合模式,其协作和配置的主导原则是科层制的控制,参与科层制的条件是法律上的授权,主导性的交换媒介是强制力。权威式的规制和管理是最重要的行为和结果,强制措施、职位、正当的程序都是治理中最重要的资源。上层活动者的行为动机主要取决于官僚制的稳定性和职业发展,而主导下级活动者行为的动机则是对惩罚的恐惧,二者共同的动机在于使风险最小化和可预期性最大化。[7]在国家一科层制治理中,主导性的决定规则是形式上的政治、经济、文化权利及其对应义务。主导性的冲突规则产生在统治者和被统治者之间,而其他冲突规则出现在上司和下属、不同政府层面之间等。国家一科层制治理最重要的优势是外部的安全、可预期的行动和资源的有效流动。
  在现实社会结构中,这三种秩序模式有时表现出一种相互依赖的关系:例如小型地域共同体在现代社会已不能离开国家而存在,否则有可能丧失身份认同和独立性;同时,也很难想象一个共同体自我封闭,它的资源不是来自商业化的经济交换关系。对于市场而言,如果没有一定程度的信任、尊重和合意,市场自身的运行规则也会难以为继,而这些要素都根源于共同体关系:同时,没有对合同效力进行保障的法律框架和权威体系,合同从一开始就不能存在,更不用说其他的由现代国家提供给市场主体的诸多行动可能性。对于国家一科层制治理而言,它不能失去公民间自发的团结互助;同时,国家也离不开竞争的市场及其带来的实质繁荣,执政者也把经济持续地良性增长视为其执政能力的有力证明。[8]
  但是,当不同秩序模式的原则、活动者、交换媒介、资源、动机、主导性的决定原则和主要冲突,因为对团体忠诚的疏离、紧缺的资源、新问题的管辖权等陷入竞争时,这三种秩序模式会因为它们不可解决的问题及其外部效果,产生越来越多的冲突。例如,市场原子式的竞争会消解小型地域共同体的联结纽带,削弱共同的价值取向,损害社会秩序所需要的公民间自发的团结互助;小型共同体也会削弱市场,使非正式的协商和合谋的市场安排成为可能。对国家一科层制治理而言,一方面,它运用的管制手段可能导致市场行为扭曲,制定和推行的发展规划,也会在社会变迁中带来小型地域共同体渐趋解体;另一方面,自由签订的契约和公开竞争的结果,有时会使国家应当捍卫的公正理念受到侵犯,小型地域共同体的地方保护主义有时则可能阻碍稳定的民族国家的发展。[9]
  在西方现代社会的演进中,社团的发展正是源于对各种冲突和功能失调所进行的实用主义的反应。在西方,尤其是在欧洲国家,社团是由按功能定义的利益团体作为主导的集体活动者。在这一维度中从事活动的还有社团的各类成员,如个人、企业,甚至社会群体化组织等,以及它们的协商伙伴,如政府部门、政党等。在这种社会秩序整合模式下,社团的目的是维护和促进以功能定义的利益,即阶层、领域和行业的利益。参与和归属社团的条件是妥协的意愿和能力,这是以社团自身高度的组织性、一定的垄断地位和发挥影响的能力为前提的。基于此,社团这种秩序模式的主导原则是在由利益团体构成的有限并且稳固的群体内部和群体之间,实现协商的并能一致行动的利益,而社团应当有能力在利益履行时,实现和贯彻相对稳定的协约。[10]
  二、社团弥补“国家一科层制治理”功能失调的优势
  在中国的问题视域下,由于计划经济的历史背景,在改革进程中更多被讨论的是国家一科层制治理中存在的功能失调。在社会转型中,当这种功能失调逐渐凸显出来,表现为信息、专业经验和技术知识局限所导致的目标短期化和规制无效,腐败加上资源过度集中带来的利益寻租和低效率,计划和管制带来的市场扭曲、社会组织及个体活力不足等问题时,向市场、社会和地方放权就成为改革的方向。笔者的理论关切是,对“国家一科层制治理”的社会整合模式出现的问题,社团模式如何对其进行补足?集体一自我利益化的社团行动如何能够用于达成公共目标?社团模式虽然同时具有着小型地域共同体模式和市场模式的一些要素,[11]但是在对“国家一科层制治理”的功能失调进行补足时,它还具有二者所不具备的一些优势:曾经瘦过你也是厉害
  (一)促进公共决策有效吸收社会需求
  “国家一科层制治理”的社会整合方式需要通过公共政策做出资源配置的决定。但是,“现代社会的决策变得越来越复杂和困难,它比过去需要更多的专业经验、特别信息、专门技术知识和不同意见的合作参与,这显然不是任何一个组织或单凭国家自己就能承担的,它需要社会各方面对公共事务承担责任,需要既代表‘公’利,又代表‘私’利的组织共同参与决策过程。” [12]这种组织结构和组织能力,是传统的小型地域共同体模式和市场模式都不具备的。但是,社团整合社会秩序时的互动却主要发生在社团组织和社团成员、社团组织和谈判伙伴(主要是国家)之间,这使社团具有一种中介能力。作为既能代表“公”利,又能代表“私”利的中介组织,社团一方面在和社团成员企业或者个人直接和经常性的交往中,对本领域具有更权威的专业经验,掌握更具体的行业动态,包括面临的问题和发展需求,也更了解该领域的专业技术知识。另一方面,社团作为一种稳定的长效组织机制,能够对不同意见进行有序集中和处理,使不同利益通过合法的途径、程序和方式得到协调、组织和传输,使其通过理性化的方式进入体制,促进决策过程有效吸收社会需求。[13]
  这实际上体现出一种治理结构上的转变,即不再借助阶级集中利益和影响决策,而是让行业或者职业分化的功能组织取得在体制内的参与地位。建立在行业或者职业分化基础上的功能组织,一方面能够在法律框架下,代表成员参与决策咨询,与国家体制之间建立常规的联系和沟通渠道;另一方面它们可以对公共事务负有责任,国家可以出于客观需要对它们进行支持,建构制度化的利益集合秩序。[14]在西方国家经验中,以奥地利、挪威、瑞典、瑞士、德国为代表,社团在它们各自的政治体系内建构了稳定因素,使变化的政治模式不至于影响到政治体系自身的稳定。社团的利益中介结构,拓宽了政策选择的范围,使这些国家不用进行深入的内部重组,就可以解决新的问题。[15]
  (二)克服国家直接干预的局限性
  国家一科层制治理有时会遭遇决策执行的阻滞,这时它依赖的解决方式常常是强制的威胁。但是在很多时候,强制的威胁不仅作用有限,而且难以长期持续。更不利的后果是,强制会导致社会矛盾激化和社会冲突加剧。小型地域共同体的解决之道是诉诸传统中的团结,头领或德高望重者努力获取共同体成员的价值肯定,使他们为共同价值而努力。共同体成员通过情感归依和集体认同而得到满足。但是这种条件在变动频仍的大型现代社会再难以得到普遍实现。而市场模式建立在原子式的竞争之上,在利益最大化和实质利益得到满足的驱动下形成秩序。它最大问题是,“看不见的手”有时也会产生失灵,而且在涉及公益的事项面前常常发生机制动力不足。[16]
  在高度组织化的现代社会,个人需要通过组织化的途径来化解困境。同时,社会自身也需要组织化的社会活动来完成公共参与和公共治理问题。[17]社团模式更为关注,是什么促使不同层级的个体进入相互间的互动,尊重彼此的努力,接受他们各自利益妥协的集体结果?不同于既有模式,社团组织社会秩序运用的主要交换媒介来自对协约或者集体合同的尊重,来自对成员地位及其法律权利的承认,这是社团成员参加社团的根本动力。在实践中,社团及其成员通过相互提出要求,获知彼此偏好的类型和强度,以及可能采取的措施。作为对满足彼此要求的回报,社团及其成员都必须信守已经达成的妥协条件。[18]一方面,社团成员由此分享着以功能定义的利益团体,如领域、行业、职业等利益增长的好处;另一方面,以同等分享领域、行业和职业发展作为决定性的规则,社团目标也得到顺利推进。当国家和社团就一些具体事项通过中介协商达成了合意,在推行过程中就不至于遇到太大的阻力,即社团使国家克服了直接干预的固有局限性。[19]
  (三)通过有组织的集体行动提高效率
  国家一科层制治理的问题在于,处于社会秩序整合模式中的活动者不是独立的,其选择由科层制的运行模式、对权威的运用能力及其结构所决定,因此活动者的行为在可预测性上是不对称的。这一方面会导致在一些事务执行中出现短期行为,不能根据实际情况即时有效组织行动。另一方面,在活动者,即公务人员行为失当时,政府决策在落实过程中会被变形,利益因腐败被逐层盘剥或发生寻租行为,使公共事务执行效率和公共资金使用效率低下。
  小型地域共同体模式并不能解决这一问题,因为它是建立在共同的生产需要满足及其行为规范的基础上,活动者在行为时是“相互依赖的”,如果不进行动员式的鼓动和不断的价值宣示,就无法进行有组织的长效活动。在市场模式下,竞争者的行为是相互独立的,任何单独的行动都不能对最后的结果产生决定性的和可以预料的影响。但是在社团秩序模式中,所有参加者在策略上相互依赖,有组织的集体行动能够对其群体利益的满足产生可预计的并且常常是决定性的影响。[20]通过稳定的协约,社团不仅能够实现自愿基础上的协作,而且也能在此基础上进行有组织的集体行动,促进形成多元平衡的治理结构。通过公共政策所表达的国家一科层制的各种决策,在具体执行时,如果能有效利用这种多元平衡治理结构的优势,可以大大减轻各种阻滞,提高效率。大量国际经验和数据表明,政府和社会团体组织的合作在不断增加,政府日益转向采用间接的行动工具,如合同外包/政府购买服务、政府补助、凭单制等,将公共财政资助的服务转给社会团体组织。[21]
  (四)发挥社团利益治理的公共效用
  直接的国家规制常常带来市场僵化、社会活力不足等问题。新自由主义重建市场的建议,旨在把个体利益从官僚制的管制中解放出来;社群主义把国家的功能转给共同体,则是为了把集体的无私利益用于社会目的,二者都建立在个体动机和行为的基础上。法团主义主张的社团进路,是把组织的行为作为个体利益的转化器,借助社会群体的集体自我利益,产生和维持一个普遍可接受的社会秩序。这种方案的特点表现在它所建立的利益类型,以及它如何处理这种利益上。社团秩序既不同于新自由主义对个体自我利益的主张,也不同于社群主义对集体无私利益的呼吁,它着眼于私人组织利益的公共效用,其选取的形式是承担公共责任的私人利益治理。[22]
  例如,社团在进行资源动员时,它和社会成员之间建立的关系既不同于政府和纳税人之间的强制关系,也不同于共同体头领和成员之间的价值宣示和认同关系,以及生产者和消费者之间的交换关系。社团的关系建立在社会成员对社团所倡导的公益或共益理念的社会认同基础上,是一种资源支持和委托代理关系。在为社会提供各种公共服务时,社团因其自发性、志愿性、草根性和非营利性,能够更好因应各种社会问题,弥补国家一科层制治理的功能不足。在社会问题发生的各个领域,例如抗震救灾、扶贫、教育、养老、医疗、环境保护等,社团能不断拓展空间,构建基于社会公益的服务体系,并增进社会的公共利益。不仅如此,私人利益治理对公共利益承担更明显体现在,社团接受政府委托或参与政府采购,加入政府公共服务体系,提高公共服务的效率,满足对不断增长的公共服务多样化和精细化的需求。[23]
  总之,社团的中介能力和利益传输机制,弥补了国家在公共政策制定时的信息、专业经验和技术知识的局限。社团以稳定的协约承认并保障成员地位及其法律权利,有利于国家克服直接干预的固有局限,实现自愿基础上的协作。社团有组织的集体行动,为社会诉求提供了一个日常的、建制性的流通渠道,有助于减少公共事务执行中的各种阻滞。社团的自发非营利性等特点,使其能够发挥私人组织利益的公共效用。在社会秩序整合中,社团模式能够发挥的最重要的优势是更对称的利益分布、更大的可预期性和社会经济结果的稳定。
  三、通过规范设置使社团模式的优势得到充分发挥
  那么,怎样使社团模式的优势充分发挥出来,从而弥补国家一科层制治理的功能缺陷?在法律上应当如何设置对社团的规范?这就需要探讨秩序整合模式的规范基础。小型地域共同体的规范基础是传统和启示,体现在各种习俗、仪式、惯例上。市场的规范基础是所有权制度,它有效保障了利润的积累和利益的实现。国家一科层制治理的规范基础是形式上的行政管理规范,即各种公法规定。西方学者在分析社团的规范基础时,强调合意自由和协约必须被遵守。[24]合意自由意味着社团从发起到成立,从制定章程到内部组织和管理都保持自治;同时,国家通过法律对社团进行适当的授权,给社团发挥作用的空间,与社团在合理的组织框架下建立适当控制的关系,进而在部分社会领域进行合作。这要求规则清晰,协约明确,国家与社团双方都必须遵守规则,规范行为,承担责任。下面将对社团模式有效发挥作用的规范基础,进行逐一分述。
  (一)在合意自由的基础上形成社团与成员的协约
  社团作用的有效发挥,需要建立在国家适度权威和社团多元自治的基础上。一方面,为了维护国家整体利益,国家权威是必要的。如果国家权威太弱,就不能推进自己的战略,但是如果国家权威太强,则会代替社会组织解决问题。在社团从发起、成立到运行的过程中,国家的正确位置应当是“相对”的自主性,即尽可能把整体的观念输入给社团,促进它们选择适当的组织方式和互动方式。[25]
  另一方面,社团要有效行动

  ······

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