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【期刊名称】 《知识产权》
专利侵权纠纷行政处理机制的发展和完善
【作者】 汪旭东刘玉高鹏友
【作者单位】 南京知识律师事务所{律师}中国(江苏)知识产权维权援助中心维权部{部长}南京知识律师事务所{实习律师}
【分类】 知识产权法
【中文关键词】 专利权;专利行政执法;司法保护;专利侵权纠纷行政处理
【英文关键词】 patent; patent administrative law enforcement; judicial protection; patent infringement dispute administrative settlement
【期刊年份】 2017年【期号】 8
【页码】 35
【摘要】

我国的实践证明,专利权保护的“双轨制”模式,不仅适合我国经济社会发展和促进创新型国家建设的要求,在我国专利制度的运行中也发挥了积极的作用。认识专利侵权纠纷行政处理实践中的问题,是为了进一步理顺行政处理和司法审判两者的关系,更好地发挥各自的制度优势和作用,实现相互协调、相互支持的制度性目的。专利权保护的“双轨制”模式和专利侵权纠纷行政处理本身在实践中存在的问题,主要原因在于专利侵权纠纷行政处理没有获得相应的地位,没有得到相应的制度性的尊重和认可,以及自身运行机制的保障不足。从制度设计的角度而言,这些问题都是可以并且应当予以解决的,这应当是《专利法》第四次修改中认真对待的一个重要问题。

【英文摘要】

The “double track” patent protection system not only suits China’s economic and social development and helps to construct China into an innovation-driven country, but also plays an active role in the patent system operation. To straighten out the relationship between administrative settlement and judicial trail and realized their institutional function, it is important to understand the real problems in the practice of administrative patent infringement disputes settlement. The reasons for the existence of problems in practicing “double track patent protection system” and the administrative settlement of patent infringement disputes mainly due to the lacking of proper legal status, respect and recognition for the patent infringement dispute administrative settlement. These issues should be addressed in the 4th revision of the Patent Law.

【全文】法宝引证码CLI.A.1229404    
  
  我国自专利制度建立以来,对于专利权的保护就实行“双轨制”的模式。在“双轨制”的专利权保护模式下,专利侵权纠纷的行政处理和司法审判发挥各自职能和优势,对于保障我国专利制度的实施,鼓励产业和技术创新,促进经济社会发展起到了积极的作用。自《专利法》第四次修订工作启动开始,有研究者提出废除或弱化专利侵权纠纷行政处理的主张,[1]尽管这种主张的主要论点和依据,无论是在法律上还是从我国建设创新型国家对于专利权保护的实际需要上都是难以成立的,[2]但这些主张中有关现行专利侵权纠纷行政处理机制所存在的问题却是值得我们认真研究并加以解决的。我们选择专利权保护的“双轨制”模式,正是基于专利制度对于我国创新型国家建设的重要意义以及专利权行政保护的专业性、高效、便捷的特点,也是基于我国实行多元化知识产权纠纷解决机制的战略安排,[3]因此,在《专利法》第四次修改之际,应当从制度上对专利侵权纠纷行政处理机制进行设计和重构,克服其现有的问题,更好地发挥专利权保护“双轨制”的优势,更有效地体现专利侵权纠纷行政处理在保护专利权、鼓励创新、维护健康的经济秩序中的作用。这些在实践中存在的问题,是可以通过制度的设计和完善而加以解决的。
  一、专利侵权纠纷行政处理机制的历史回溯
  (一)专利权保护“双执制”的建立
  1984年我国颁布第一部专利法,其中第60条[4]明确规定了专利管理机关处理专利侵权纠纷的内容。这一规定内容从法律制度上奠定了我国专利权保护的司法审判和行政处理的双轨制模式。当时,我国选择行政处理作为解决专利侵权纠纷的一种方式具有我国国情背景和实际需要的客观原因:第一,作为立足我国国情的专利制度,其本质和运行核心是专利权的行政保护。通常意义上,知识产权行政保护按照其具体行为可概括为行政管理、行政服务、行政执法三大类。[5]因此,对于以专利权行政保护为其本质和运行核心的我国专利制度,建立专利行政执法(行政处理)制度,是完整发挥专利权行政保护制度的作用和均衡专利行政管理、专利行政服务的内在要求;第二,我国专利制度刚刚建立,专利制度的实施和推行,不仅需要完善的专利行政管理、专利行政服务,还需要有效的专利行政执法,专利行政执法对于保障和促进专利行政管理、专利行政服务有着积极的意义;第三,我国当时的司法体系和制度,尤其是专利审判体系很不健全,而我国经济体制改革的大背景需要对专利权给予及时、专业和有效的保护,选择专利行政执法与司法审判作为处理专利侵权纠纷的双重途径有着现实的合理性。三十多年的实践证明,专利侵权纠纷的行政处理及专利权保护的“双轨制”模式对于我国专利制度的实施,确实发挥了极大的作用。
  (二)专利权保护“双轨制”和司法主导原则
  2000年第二次修订的《专利法》,在继续保留专利行政执法和司法审判处理专利侵权纠纷“双轨制”的同时,将原专利法中关于专利行政管理部门在处理专利侵权纠纷时,“有权责令侵权人停止侵权行为,并赔偿损失”,修改为“可以责令侵权人立即停止侵权行为”以及“进行处理的管理专利工作的部门应当事人的请求,可以就侵犯专利权的赔偿数额进行调解。”[6]2008年6月5日,国务院发布《国家知识产权战略纲要》明确提出,“加强司法保护体系和行政执法体系建设,发挥司法保护知识产权的主导作用,提高执法效率和水平”。随后2008年12月进行的第三次修订的《专利法》延续了第二次修订的《专利法》关于专利侵权纠纷行政处理的制度安排。由此可见,虽然我国历次专利法的修改对于专利权行政保护的内容有所调整,但专利侵权纠纷的行政处理和司法审判的“双轨制”制度安排没有改变。2014年12月,国务院发布《深入实施国家知识产权战略行动计划(2014-2020年)》,把“知识产权保护体系更加完善,司法保护主导作用充分发挥,行政执法效能和市场监管水平明显提升。……知识产权权利人的合法权益得到有力保障,知识产权保护社会满意度进一步提高。”作为主要目标之一。2015年12月,国务院印发《国务院关于新形势下加快知识产权强国建设的若干意见》,再一次明确提出,“推动知识产权保护法治化,发挥司法保护的主导作用,完善行政执法和司法保护两条途径的优势互补、有机衔接的知识产权保护模式。”因此,我国关于专利权的保护制度,在学习借鉴国外专利权司法保护制度,顺应我国加入世界贸易组织后知识产权保护的国际公约要求,确立司法保护主导作用的同时,仍然立足于我国自身的实践和现实需要,坚持专利权保护的“双轨制”模式,并以此作为国家知识产权战略的基本制度和目标。可以说,专利行政执法和司法审判处理专利侵权纠纷“双轨制”的制度是适合和满足我国经济社会发展和促进创新建设的要求的。事实上,这种“双轨制”的制度建设和发挥司法保护的主导作用并不矛盾。
  (三)专利侵权纠纷行政处理的强化
  2014年下半年,国家知识产权局正式启动《专利法》第四次修订工作,《专利法修订草案(送审稿)》已经于2015年12月2日公布,就送审稿的现有规定来看,专利侵权纠纷行政处理工作的内容和方式被细化。一是完善行政执法强制措施,确定侵权行为成立的情况下,明确专利行政部门可以采取“没收、销毁侵权产品”等强制手段;二是增加可以对群体、重复侵权行为施以行政处罚的规定;三是明确了专利行政部门对专利侵权案件的调查取证权限;四是专利行政部门组织的专利侵权赔偿额调解协议可以请求司法确认。[7]如果这些规定被通过,那么专利行政执法在处理专利侵权纠纷方面的权限将得到强化。此次专利法修订针对目前我国专利维权存在“时间长、举证难、成本高、赔偿低”“群体侵权、重复侵权”较为严重等状况,[8]本着切实维护专利权人的合法权益,增强创新主体对专利保护的信心,充分激发全社会的创新活力,提高专利质量的目的,试图做出加大专利行政执法力度、加强专利保护新的探索。
  二、目前我国专利侵权纠纷行政处理存在的问题
  我国确立的专利权保护“双轨制”模式的实践,一方面证明了,在“双轨制”模式下专利权的行政保护和司法保护能够发挥各自的优势和特点,为专利制度的实施和专利权人的权益提供了较好的保障,是符合中国经济社会发展的实际需要的;但另一方面也应当注意到,目前的“双轨制”模式在实际运行中所存在的问题,以及由这些问题所反映出的机制设计上的不足。这些问题和不足使得“双轨制”模式不能真正发挥该制度应有的价值和作用,也成为反对专利侵权纠纷行政处理制度的理由。
  (一)专利行政执法权的内容和界限不清
  从法律制度层面而言,我国目前对于专利侵权纠纷行政处理的内容和边界没有一个严格的界定。国家知识产权局制定的《专利行政执法办法》2条对行政执法的内容做出了规定,即“管理专利工作的部门开展专利行政执法,即处理专利侵权纠纷、调解专利纠纷以及查处假冒专利行为,适用本办法。”通过该规定可以看出,专利侵权纠纷处理、专利纠纷调解和查处假冒专利行为都属于专利行政执法的内容。有研究者也提出,行政执法是指对知识产权民事侵权纠纷的行政处理,包括行政调解、行政裁决等具体行政行为,以及对知识产权侵权行为和违法行为的行政查处。[9]这表明,在目前的实践中,是将所有处理纠纷的行为都纳入到专利行政执法的范围之内,而并没有对专利行政执法作出适当的内容和权限划分。虽然都属于行政处理(行政执法),但在法律理论和专利法的实践要求上,专利侵权纠纷的行政处理和调解专利纠纷的行政处理是不同的。行政调解属于行政事实行为。[10]在行政调解中专利行政部门是一个主持者,其行为不会对当事人的权利义务产生实质的影响,调解结果主要取决于当事人双方的意志和共同意志的形成。而行政执法通常是指行政主体依法采取的具体影响行政相对人权利义务的行为。作为行政裁决性的专利侵权纠纷行政处理完全由行政机关单方面作出,在如何裁决的问题上完全由行政机关依法决定,不受纠纷当事人意志的左右。[11]如果不对专利侵权纠纷行政处理与专利纠纷调解进行必要的区分,在实践上会造成混乱,带来困难,一方面会因为把不同性质的行为作为一个概念对待,而导致在相关的行为实践中产生困惑和彼此干扰,另一方面也会给立法和相关制度设计带来障碍和困难。对专利行政执法的内容和权限进行界定既可以为专利行政执法提供明确的职责范围,避免专利行政执法工作出现空白区域,也可以为专利侵权纠纷行政处理的制度设计提供更好的基础。本文所讨论的专利行政执法,主要是指专利侵权纠纷的行政处理,而不包括行政调解。
  (二)专利侵权纠纷行政处理无法有效衔接司法审理
  在专利侵权纠纷司法处理和行政处理并行的“双轨制”下,专利行政执法和司法审判共同发挥着制止专利侵权、解决专利侵权纠纷,保护专利权人权益,维护市场经济秩序,推动全社会创新能力提升的作用。但是,由于二者属性的不同,在制度设计上赋予了它们各自不同的职能和地位。因此,二者应当既按照各自的特点和要求,在各自的“轨道”(制度框架上)上独立运行,完成对于专利侵权纠纷的有效处理,也应当按照司法主导的制度设计原则,使专利侵权纠纷行政处理能够按照制度设计的规则和程序接受司法的审查。
  然而,在专利权保护的行政和司法实践中,二者却难以体现出专利权保护“双轨制”的制度设计所期待的相互协调、相互尊重的状况,这突出地体现在专利侵权纠纷行政处理与相关司法诉讼不能有效衔接。《最高人民法院关于审理专利纠纷案件适用法律问题的若干规定》25条就明确规定:“人民法院受理的侵犯专利权纠纷案件,已经过管理专利工作的部门作出侵权或者不侵权认定的,人民法院仍应当就当事人的诉讼请求进行全面审查。”也就是说,对于专利侵权纠纷而言,专利行政机关已经作出的处理决定,在围绕该专利侵权纠纷而发生的民事赔偿诉讼中是得不到认可的。由此不仅造成专利行政执法在处理专利侵权纠纷中的程序空转,法律所设置的专利侵权纠纷行政处理的目的不能有效实现,而且还因为针对专利侵权纠纷的行政处理可能会发生行政诉讼,在经历了行政机关的行政裁决、行政诉讼这一漫长过程后,当事人和行政机关试图及时、高效、低成本地解决民事纠纷的意图无疑会落空。[12]这说明,目前的专利侵权纠纷行政处理和司法审判,二者并未在“双轨制”模式这一统一的专利权保护制度下各司其职、相互协调、相互支持和尊重地运行,而是在实际的发展方向上逐渐背离,无论在形式上还是在实质上都没有形成有效的制度性衔接,这一问题也成为不支持专利侵权纠纷行政处理主张的一个重要理由。[13]
  (三)专利侵权纠纷行政处理程序的背离和异化
  我国专利权保护实行行政处理和司法审判的“双轨制”模式,这样的制度设计就是为了发挥不同处理机制的运行特点,为专

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