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【期刊名称】 《预防青少年犯罪研究》
中国特色青少年保护第一法
【副标题】 《上海市青少年保护条例》忆往开来【作者】 徐建
【作者单位】 华东政法大学功勋{教授}【分类】 刑法学
【期刊年份】 2017年【期号】 3
【页码】 4
【全文】法宝引证码CLI.A.1229456    
  
  30年前上海通过实施《上海市青少年保护条例》,成为我国少年法的起始之年。30年历史上弹指一挥间,从上海开中国社会主义特色青少年保护法制建设之先河始,九州大地迅及开花结果,一个新领域,新理念、新名词、新事物不断涌现,中国青少年保护与预防青少年犯罪进入跨越式发展的新时期。1991年9月4日第七届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过《中华人民共和国未成年人保护法》。1999年6月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》。2012年3月14日第十一届全国人民代表大会第五次会议《关于修改〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的决定》增加“未成年人刑事案件诉讼程序”专章。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部等还先后作出相关“决定”或发出有关“通知”。我国少年立法、司法取得高速度、跨越式的重大进步、发展和成就,已经形成自己显著的特点,数据显示预防、减少、控制青少年犯罪,保护未成年人健康成长的实效显著,成果丰硕,有目共睹,实实在在地为社会稳定、和谐、发展作出了贡献。
  历史是重要的财富,30年来,理论研讨、实践探索在持续进行,在司法改革向纵深发展、创新发展是时代要求的形势下,《上海市青少年保护条例》迎来制定实施30年的回顾,历史已经过去,有些经历和事件孕藏着值得铭记的精神,忆往开来,有助于承续创新,常学常新。
  一、面对社会关切求实扎根创新
  《上海市青少年保护条例》是急党和国家之所急,应社会公众关切之所需,开出的理论之花、实践之果。《条例》出在上海,孕育是社会的国家的,七年孕育、起创、准备首先是全国的,上海起特定作用,历史回忆证实也给我们有价值的新启示。
  当时时代背景是:十一届三中全会拨乱反正,民心振奋,中国社会主义建设事业重启征程,建设伟业需要稳定和谐秩序,安定团结人所共求,青少年违法犯罪首当其冲,成为社会、家庭、老百姓日常直接感受、最为关切的社会问题之一,成为党和国家从当前长远战略都必须解决的社会问题。中共中央1979年8月17日58号文转发中央宣传部、教育部、文化部、公安部、国家劳动总局、全国总工会、共青对团中央、全国妇联八单位“关于提请全党重视解决青少年违法犯罪问题的报告”。中央向全国指出:“青少年……不仅关系到安定团结政治局面的长期巩固,关系到社会主义现代化建设的加速发展,而且直接影响着新的一代人的成长,关系到我们党和国家的前途,关系到我们民族的兴衰。”中央要求“从现在起,各级党委都要把加强对青少年的培养教育,包括解决其中极少数人的违法犯罪问题,放到重要议事日程上来。……齐心协力,有计划有目的地进行调查研究,及时交流情况,总结经验,按照各自的职责范围,努力做好工作,切切实实抓出成效来。”站高望远,精湛绵密,非心系国家安危,胸怀战略远见的国策担当者,难有如此精全难忘的概括。这是中国少年法出台的社会需要和时代背景,不是那个人或组织能左右的。当然这也是《上海市青少年保护条例》出台的时代背景。中央正确果断决策开启了一个新领域新事业的新科学的探索之路。
  《上海市青少年保护条例》立法七年准备也从这里开始,本文只罗列特别重要的六件。虽然不是全部,我认为没有这六件就没有《上海市青少年保护条例》,不研究它就无法理解《上海市青少年保护条例》,也不能全面知道我国少年司法制度发展历史。
  (一)“全国青少年保护法座谈会”
  共青团是“关于提请全党重视解决青少年违法犯罪问题的报告”的八单位之一,报告经中共中央批转全国,团中央就积极准备,在1980年8月20日,在北京召开“全国青少年保护法座谈会”。这是中国少年法起始的历史性会议,是我国历史上第一次向国人明确提出“青少年保护法”项目的大会。当时国内在这个领域处于空白,不仅是没有专业队伍,可以说连专业人才也没有。上海应邀出席三(四)位代表为团市委宣传部长钱关麟、《青年一代》杂志编辑陈惠玉、我(当时是华政刑侦教研室的青年教师),还有一位复旦大学社会学老师(不久过世了,时间长记不准确)。会议通过学习交流讨论,历时六天,受益匪浅,至今难忘。会上尖锐研讨,有人直截了当地说,解决青少年犯罪只要给我“开杀戒”就能解决,引起许多人反对,认为这是根本没有调查研究青少年犯罪原因。通过实证材料分析论证、经验介绍、国内外有关理论借鉴等,会议最后大家一致认同要综合治理,消除诱发青少年犯罪原因,制定青少年保护法,才是治本之道。会议不仅热议我国青少年保护法的性质、特点、指导思想、立法原则等方向性问题,还具体到保护对象年龄、机构建立、保护与禁止的内容、起草队伍、起草步骤等许多非常实在的问题。与会是次难得的学习机会,我从方向、认知、视野、动力、人脉等得到多方面扩展和提升。现在回过头来体会,这次会也是落实中共中央58号文件精神走向法治的起萌、导向会,是一次首创先行的青少年保护法学习、交流、组织、动员的准备大会。会后,还组织起草了我国历史上第一个八章十二条约5000字的《中华人民共和国青少年保护法》讨论稿,至今仍珍藏。这次会议影响深远,值得永远铭记。
  还要铭记历时6天的会议组织筹办的先行者们的贡献。他们工作之难、工作量之大是现在难以想得到的,工作人员小唐找到我时说了一件事,至今印象深刻。他说,开会要有人,请有关部门比较容易办,找专业人员就没有方向,连开介绍信都不知道“抬头”写什么部门或单位。小唐到上海是“找”代表,好几天就是打听谁在关心、研究青少年犯罪问题,有什么文章、成果?最先在团市委访谈钱关麟同志、后来找到《青年一代》陈惠玉等,再经过法学会、社会科学院转个圈,最后是上海大学法学院一位领导、老干部王文升同志(是我参加工作第一位直接领导)介绍推荐到华政约请我谈话的,其中重要线索是我在期刊上发表过一篇受到关注的有关青少年犯罪的论文,才有幸参加这次难得的会议。后来才得知,这次会议代表主要来自中央有关部门和在京名校,外地只有上海、天津的极少数几个代表,确实机遇难得。确实为我进入这个圈子,打开了学习、工作、进入这个领域的厅堂。
  (二)青少年犯罪问题调查
  立法是国家权力机关制定以强制力保证其实施的规矩(行为规范),必须科学,符合实际,有针对性,全面准确了解有关情况是基础和前提条件。中央58号文件要求“齐心协力……有计划有目的地进行调查研究”。此后,青少年犯罪调查研究倍受重视,慰然成风。1980年暑假,华东政法学院组织师生进行青少年犯罪问题和防范等调查研究启动最早最快,领导有方,即出成果。这些调查是在中央58号文件精神指引下,目标明确、有计划地进行的。学校领导、资历传奇的革命先辈曹漫之同志在调研动员会上说:“调查研究是基本功”“青少年问题要成为一门科学来搞,青少年犯罪要成为国家法制的一个专门问题,摆到国家的议事日程上来。华东政法学院……要形成调查研究传统,与公安局一起搞理论探讨,为实际服务,获得更大的科学价值”,华政“要成为全国青少年犯罪问题研究中心,成立研究所,接受中央任务。”这种认识和设计在当时是绝少有人能说得出来的。
  能说敢做就是曹漫之同志的风格,经过校领导集体研究决定,华东政法学院(即今华东政法大学)在1980年暑假就率先组织师生200余人,到全市各区县的最基层公安派出所、里弄居委调查研究青少年犯罪现状、原因、教育、预防等问题,掌握第一手材料,为实际部门教育、预防青少年犯罪和理论研究服务。1981年初,师生再次在寒假进行了有组织有计划的调查研究,增加广度和提高深度,有力推动了上海的青少年犯罪问题研究和以后的青少年立法实践。1981年4月23日,华政正式成立全国第一个专门研究青少年犯罪问题的研究机构—青少年犯罪研究室,在上海组建一支专业队伍,培养专门人才,在国内形成实体的中心,青少年保护法就是新成立的研究室的重要课题。此后多年持续调查研究,了解情况、动向,联系实际总结经验,收集国内外资料,开展理论研究,引起社会关注。《解放日报》当时公开报道了研究室成立及活动情况。(照片)不接我们电话 也不给拒接原因
  华政持续多年在上海开展青少年犯罪问题调查研究,形成积累系列调查报告和研究成果,出版书和文章,在国内基本没有实证资料的情况下,出版发行国内第一本青少年犯罪问题杂志,作为国内沟通交流平台,出版发行国内第一部《青少年犯罪学》,最早在本科开设专门课程,与公检法、政府部门、社会团体、大中小学、科研机构建立了友好常态的合作交往联系,填补了这方面许多空白,制定上海《条例》准备了条件,形成一定优势。(照片)
  (三)成立全国青少年犯罪研究学会与制定全国规划
  经中共中央宣传部批准,1982年6月中国青少年犯罪研究会在广西南宁召开成立大会,中国社会科学院青少年研究所所长张黎群、华东政法学院副院长曹漫之两位经历丰富的革命老前辈,众望所归,当选为正副会长。这是关心、支持、热心从事青少年犯罪问题理论研究和实际工作者的一次组织起来的盛大聚会,从此一支包括理论和实践方面的年轻队伍,形成并积极展开有影响的工作。成立大会同时举行学术研讨,对我国青少年犯罪原因的探讨是集中、热烈并具有突破性,上海多位代表在大会发言中对加强研究、制定青少年保护法提出意见和建议,得到与会代表的肯定和鼓励,会议还讨论综合治理、预防犯罪以及学会工作。这次大会推动全国也激励上海,增加上海的信心,促进上海同仁在立法司法上创新。
  在全国学会成立前,中国社会科学院青少年研究所组织领导了一项对我国青少年犯罪研究、青少年保护法研究有重要影响的工作,就是制定历史上从未有过的全国青少年犯罪研究规划。这一规划由华东政法学院徐建负责起草,经1981年3月杭州会议到8月青岛会议,请北政、人大法学院、北大法学院、华政部分同志参加讨论修改定稿。《全国青少年犯罪问题研究规划》第四部分提出四个方面着重研究的内容,青少年立法就是其中之一。后来应许多同志的要求、建议,徐建又撰写了100个研究课题,后来由中国社会科学院青少年研究所作为附件与全国规划一起公开发表,把四个方面内容更加具体化,让更多人在制定青少年保护法方面贡献了智慧和力量。1981年12月编辑发行的四册140万字的青少年犯罪研究资料汇集,也是规划定的,是由中国社会科学院青少年研究所、北政、华政、北大、人大等集中筛选提供的,经过华政、北政等有关同志按规划会议和全国规划计划编辑整理发行的。在当时学科刚起步、资料奇缺的情况下,对青少年犯罪研究、青少年保护法的理论和实践工作者都有很大帮助和推进作用。(照片)
  (四)《上海市青少年教育保护条例》起草预习
  上海一直是一个有国内外复杂联系的大城市,人口众多,经济繁荣,社会问题反应敏感,往往成为某些现象和社会问题的晴雨表、温度计。遭受“文化大革命”劫难之后,经济受到严重破坏,大批待业青年、上山下乡回城知青无法安排,闲散苦闷,生活无着,青少年犯罪问题就很突出,1979年全市25岁以下青少年犯罪为1965年的22倍,创历史新高。团伙犯罪、学生犯罪情况严重,9月份控江路事件、淮海路事件震惊全国,引起刚复校的华政老师的极大关注。校领导也敏锐看到这是一个必须关注支持研究的问题,中央79年58号文件下发后,我们能够迅速作出回应,开展很大力度的调查研究。“全国青少年保护法座谈会”促使我们得到启示,加大关注、收集、研究少年法有关问题的力度。1980年8月2日曹漫之在组织调查研究的会上说,“这是上海这门科学的开始,要深入到实际中去,通过调查研究”,“请你们讨论讨论,搞一个青少年保护条例”,“预审、侦查要考虑一点青少年特点,法院要搞青少年法庭,法院(现在)未重视,得有点水平,准备一个方案”,“中国外国的材料也要(收集)……”。上海市人大也有代表提出建议。
  据此,上海开始一次制定“青是少年保护条例”的尝试,也是一次实实在在的实战演练。华政联络一些部门经历调查研究、收集资料、与实际部门沟通协作、听取各方面意见、确定指导思想、基本原则、框架结构,到每个条款的拟写、草成初稿等全过程。名称开始就是《上海市青少年保护条例》,后改为《上海市青少年教育保护条例》。打印成稿后,1980年9月10日召开会议,邀请公检法司、教育、有关科研单位、大专院校有关同志征求意见。修改后《条例》经曹漫之院长(上海市政协常委兼法制委员会副主任)送给时任市政协副主席(曾任副市长12年)兼法制委员会主任宋日昌审阅,他肯定并支持,建议改为《上海市青少年教育保护倡议书》,联系文汇报登载听取意见和反映,后因有不同意见没有做到。1983年改为《上海市青少年教育保护暂行条例》,送人大最后也没有结果。在这个过程中,有关人专业成长,获得的经验、成果,都变成的宝贵的储备,是迎接正式任务的全面综合准备。
  (五)审理未成年人刑事案件合议法庭
  犯罪对一个人的人生发展、对他人和社会的危害都是最严重的、负面的、否定的,国家有最严厉手段给予惩罚。我个人逐渐认识到,从人性、人权、公平、公正任何方面考量,未成年人犯罪审判是未成年人保护无地再退避的最后一关,非常重要,少年司法在其诞生期争论焦点、突破点也一直集中在少年犯罪审判科学性、合理性、正义性上。探讨制定青少年保护法同时要在实践中创新少年审判,1980年8月曹漫之同志就提出“法院要搞青少年法庭”在当时绝对是一般人想不到、不敢说的。1984年初我带领一个调研组在上海长宁区人民法院合作调研,经批准阅研了该院所有未成年人犯罪案材料,实证未成年人犯罪特殊审判的必要性,形成书面材料(汇报并通过内部送中央),得到时任副院长李成仁赞同,多次讨论能否在长宁法院试试,最后在法律规定权限内,内部成立、对外保密、人员相对稳定、专门审理未成年人犯罪案件的“合议庭”,经过二年多试验,审判效果和社会效果十分显著,再犯率从6.6%下降到2.2%,家长反映也特别好。对试点进行全面总结后先在《青少年犯罪问题》杂志发表,接着又在《法制日报》登出简要信息,最高人民法院院长郑天翔发现并经过详细了解,充分肯定并加以推广,后在最高人民法院分管副院长林准的推广中正式定名中国的“少年法庭”。为青少年保护法提供权威认可的实践可行的组织机构形式和制度等。
  (六)国内理论和实践在扩展和深化中的其他成果
  其中最重要的最丰富的是综合治理的理论和实践。综合治理这个词的历史较久长,作为中国社会治安的决策和方针,是从上世纪70年代末,在预防治理青少年犯罪的实践探索中提炼形成的。“文化大革命”后的1978、1979年,我国青少年犯罪出现特大幅度增长的态势,成为社会治安的最大的热点问题,公安首当其冲压力山大,全力以赴。最早见于1978年陕西宝鸡公安的一篇调查报导(后来有同志告诉我浙江最早提出),接着河南、江西等地同志也明确提出青少年犯罪是综合性的社会“病症”,要动员全社会各方面力量“综合治理”,实践中受到社会肯定,影响扩展开来。79年58文件虽然还没有“综合治理”的文字,但“综合治理”的思路已经十分具体全面体现,1980年中共中央书记处对北京工作的指示中出现“综合治理”,指示第一条是“要根本上解决治安问题,需要全党和社会各个方面共同努力。综合治理,才能做好。”此后“综合治理”在全国普遍到认同和重视,中共中央、全国人大先后作出决定,各地在落实中采取各种手段措施,不断创新,成效显著。青少年保护和预防青少年犯罪在综合治理实践中也创造许多成功经验,为青少年保护法提供立法的丰富资源。
  此外,1984年5月联合国在北京讨论审定、1985年联合国第七届预防犯罪和犯罪处遇大会上通过的《联合国少年司法最低限度标准准则》(北京规则),在北京修改审定时,东道主中国有二名正式代表十名观察员出席(上海有一名正式代表为华政教授时任联合国预防犯罪和犯罪处遇委员会委员武汉,一名观察员为华政副教授徐建),北京规则对我国制定《青少年保护法》和推进少年司法实践工作也有很大的影响。
  全国各省市的理论研究、实践探索、翻译国外资料等等,尤其是北京、上海、四川、吉林的贡献,不一一细述。
  七年准备,历史是丰富多彩、充满争论和研讨,也有许多感人的事和人,人们不会忘记,个人的一篇文字有限的文章不可能都遍及,挂一漏万,有待补正,但精神和惦记永在心中。
  二、权衡利弊民为本上下求索追精准
  从1980年团中央召开“全国青少年保护法座谈会”开始,制定青少年保护法的呼声和活动在北京、在国内许多省市都在不同程度的进行,但没有一个能提上立法议程。中共中央1985(20)号文件明确要求“加强制定保护青少年的有关法律。用法律手段来保障青少年的合法权益不受侵犯,防止资本主义、封建主义腐朽思想对青少年的引诱和腐蚀,保护青少年健康成长。”中央有令,社会需要,立马激发上海制定青少年保护地方法的积极性,12月24日,上海市人大法制委员会召集十五个单位研究起草制定上海市青少年保护法规的问题,这天离1987年元旦只有一个星期。不到一个月《上海市青少年教育保护条例》办公室就正式成立,办公室正副主任同时确定。雷厉风行,可见一般。
  《上海市青少年保护条例》是一部地方法,必须符合上海地方实际、具有地方特点、遵行地方立法权限,上海先行先试中的一些做法是成功首创的。
  (一)起草办组建的突破和创新
  上海组建起草班子是很特殊的,团市委副书记任主任,副主任来自市人大法制办、团市委、华东政法学院,成员除人来自大、团市委、华政外,还有市委宣传部、市府教卫办、大学、工读学校、社会科学院、剧团、杂志社、法院、检察院、公安、律师、少管所等十五个部门或单位,共22人。人员都是与群众存在自然联系、熟悉实际情况、有专业特长和一定文化理论基础的一线工作者,为了一个共同的目标会聚在团市委专辟的办公室(著名的陕西南路30号原马勒公寓),基本上不脱离本职工作分散进行,日常少数人值守,需要时随时集中。市人大法制办主持日常工作的副主任陆明是实际领导并直接参加起草,在关键时节出主意作决策的,一年多时间自始至终同大家在一起。这样一个起草班子不代表政府的那一个部门或那一个团体或机关,也不会被某个与所立新法律法规有利益关系、影响其今后权力大小的部门左右,也不会出现法院、检察院、公安等执法机关“自己立法、自己执法、自己解释”的违背宪法原则的问题,显然具有广泛的代表性、客观性、公正性,能得到公众信赖和认可。
  组建起草班子当然是经过研究和统筹协调的,我想可能也有当时历史因素和机遇、偶然条件的影响,现在回顾,似乎有一些当时还未自觉认识却有特殊值得借鉴的新意。例如,我国诸多法律法规立法时往往直接委托给直接有关的部门或单位,认为他们主管这方面工作,熟悉情况、有经验、组织人员方便、落实任务快、出成果好等等,事实上也确实就这样制定出许多好的法律法规。但是严格的说这是不符合科学的立法理论原则的,甚至于会有滋生腐败,引起社会不满的危险。现在已经发现,委托有关部门负责或直接操作立法,实际上就给予其机会,有可能利用其“专长”为自己或特定部门、单位、人员谋取利益、扩大自己权限、图方便省事、推脱某些应当承担的责任和风险等等,而避开立法部门和不具有专门知识的广大人员的审查、监督。法律一经通过,就成为强制力保证其为人人必须遵守的行为规范,由此带来矛盾、不便或缺陷、不当,必将引发其他部门单位或群众不满,认为法律不是体现人民意志、意愿,而是为某些部门或政府官员服务的工具,大大损害法的公信度和权威。
  有客观公正立场的起草机构或团队,《上海市青少年保护条例》立法起草就体现客观、民主,处处为保护青少年权益着想,不可能产生上述机制性问题。《条例》总则规定国家机关责任,人民团体、企事业单位、学校、家庭以及公民的共同责任。规定市、区、县、乡、镇人民政府设立青少年保护委员会,等等。在当时条件下这些规定都是尽了最大努力的开创性突破,得到代表和广大群众拥护、赞赏,确实增加了政府责任和压力,改善和增加未成年人安全感,保护家庭和社会稳定和谐,让青少年实实在在得益。
  (二)全市人民共同的智慧和心血
  这是陆明和黄跃金同志在《立法纪实》一书序中的话,真实反映全市各方面和广大群众参与《条例》制定的程度。尽管前面写到七年准备的基础,但是要保证起草的《条例》有针对性、符合上海实际、有上海特点、能解决上海问题,那是是绝对不够的,从一定意义上调查研究全要从头做起。一年多时间里遍及全市各区县、各系统、各部门,分层次组织的和自主进行的调查座谈,不计其数,经过汇报汇总次数确实难以统计,涉及青少年的各个方面,许多问题是我们过去根本想不到的。一个“社会各界要求立法时需要考虑和解决的103个问题”资料,就有60个单位承担课题,起草办人员直接走访十余位知名人士,专题座谈会开了14次;“全市万户(实有9961户,其中市区5769户)家庭结构和家庭教育方法”调查是市妇联、起草办、市家庭教育研究会在各区、县妇联的支持配合下完成的,调查访谈遍及全市;看法分岐又受到社会、家长关注的“中学生早恋调查”就选了8所不同类型中学进行;“小学生学习负担情况”调查了19所不同类型小学……,如此等等形成文字、打印成稿参考阅研究的就有几十篇,确实集中了全市人民群众的意志和智慧。
  值得专门提到的还有未成年人中学生座谈会,他们是《条例》制定中没有争议被列入保护对象的未成年人,不因为他(她)们年龄小,有的还是不具有完全民事责任年龄的人,起草办郑重地邀请他(她)们开座谈会,认真听取他(她)们的意见和建议。这是根据全国人大批准加入的联合国《儿童权利公约》规定的儿童拥有的基本权利—参与权组织的。联合国《儿童权利公约》规定未成年人“应按照其年龄和成熟程度”,有“对影响到其本人的一切事项自由发表自己的意见”的权利。这在我国立法起草中是首次组织进行的,尊重和保护他(她)们的参与权。他(她)们积极认真态度和提出的意见是我们预先想不到的,如家长未经同意看他(她)们的书信、日记是侵犯隐私权,老师未经同意发表他(她)们的创新成果侵犯知识产权等等,非常实在又有创意,对我们也是学习和受到一次教育。
  法学界人士都会深刻铭记,我国制定第一部《宪法》全民讨论的传统。上海制定《上海市青少年保护条例》是牢记、承续优良传统,结合实际身体力行的。制定的过程就是集中上海人民意志的过程,也是全民动员、学习、交流的过程,也为以后的贯彻执行打下群众基础。是否可以认为树立法律的权威实际上从立法就开始了。
  (三)十易其稿力求科学、合法、精准
  《条例》七年准备,起草为时一年三个月。“十易其稿”不是一个简单的数字,体现出为人民立法、集中人民意志、求新求实求好求精的精神。我们在总结说“十易

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