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【期刊名称】 《人民司法(案例)》
基层组织人员职务犯罪的认定
【作者】 廖丽红方晓泽【作者单位】 广东省高级人民法院广东省高级人民法院
【期刊年份】 2019年【期号】 14(14)
【总期号】 853【页码】 25
【摘要】 [裁判要旨]社区工作站的工作人员可以认定为基层组织人员。基层组织人员是否协助人民政府从事行政管理工作,应当从实质上判断行为是否体现政府的管理意志,注意从行为人所从事的公务性质、内容、来源进行区分。虽然基层组织人员协助非政府部门完成某一实施阶段的工作,但整体上该项目属于政府管理,并非属于村民(居民)自治范围的内部事务,也应当认定基层组织人员协助人民政府从事行政管理工作。
□案号一审:(2014)深中法刑二初字第19号 二审:(2018)粤刑终396号
【全文】法宝引证码CLI.A.1258303    
  [案情]
  公诉机关:广东省深圳市人民检察院。
  被告人:周伟思、范胜命。
  2003年底至2004年初,广东省深圳市龙岗区南联村委会(南联社区居委会)欲自行进行南联小学片区旧城改造项目,项目面积为20100平方米。南联社区居委会决定交由被告人范胜命任法定代表人的泰德建实业公司进行拆迁开发,并由泰德建实业公司负责引进沃尔玛以收取租金。2004年2月,龙岗街道办计划将南联小学片区约17万平米土地向龙岗区政府申报旧城改造,南联社区居委会不能再自行处置该地块。此时,范胜命引进沃尔玛失败,且其资金实力已不足以承担扩大以后的改造项目,范胜命推荐了法定代表人为叶某的叶氏电气公司作为南联小学片区旧城改造项目的开发商。2004年5月,龙岗区政府把南联小学片区纳入城市更新年内计划;6月,龙岗街道办发函确认叶氏电气公司具有该项目的开发权;7月,龙岗区城市推进办同意对该项目立项;8月,叶氏电气公司与龙岗街道办签订拆迁补偿协议,作为开发商对南联小学片区旧城改造项目进行拆迁。
  起初,由龙岗街道办设立南基公司专门进行拆迁谈判,但收效甚微。自2006年起,天基公司(叶氏电气公司2005年变更后名称)开始直接和被拆迁户进行拆迁谈判。在旧城改造项目拆迁期间,被告人周伟思先后担任南联社区居委会主任、南联社区工作站副站长、常务副站长,其旧城改造工作的职责之一是协助政府推动城市更新及市政工程拆迁谈判。周伟思和被告人范胜命采取多种方式对天基公司的拆迁谈判进行大力协助,为天基公司节省了大量的拆迁补偿款。其中,周伟思帮助天基公司于2011年6月在深惠路段70-120米拆迁范围内拆迁四栋物业,于2011年9月用诉讼方式清走租户谢某。天基公司法定代表人叶某为感谢周伟思在此两次拆迁中的帮助,分两次送给周伟思400万元。周伟思将该款存至本人在农村商业银行南联支行的账户中。
  2011年9月,天基公司将南联小学片区旧城改造项目转让给远洋地产有限公司,天基公司获利20多亿元。天基公司转让旧城改造项目后,范胜命向周伟思提出由自己出面向叶某索要钱款。范胜命找到叶某后,叶某表示为感谢范胜命多年的帮助,愿意给其500万元。范胜命嫌少不同意,提出要2500万元。叶某考虑到后续的旧城改造项目自己仍有少部分股权,还需要周伟思和范胜命的帮助,同意支付范胜命2500万元。范胜命又提出还需要感谢周伟思,叶某即找到周伟思,经商谈后,叶某通过地下钱庄等方式共向周伟思支付2000万元。
  广东省深圳市人民检察院认为,在该起犯罪中,被告人周伟思构成受贿罪,被告人范胜命系受贿罪的共犯,亦构成受贿罪,向深圳市中级人民法院提起公诉。
  被告人周伟思及其辩护人辩称:公诉机关指控周伟思在该起犯罪中收受叶某2400万元构成受贿罪不当,周伟思应构成非国家工作人员受贿罪。理由:周伟思不是国家工作人员,在本案中也不属于其他依照法律从事公务人员,客观上也无利用职务之便;本案南联小学片区改造拆迁、安置补偿及谈判工作是被拆迁户与天基公司之间的民商事行为,与政府行政职能无关。
  [审判]
  深圳中院经审理认为,被告人周伟思系南联社区工作站副站长,后任常务副站长,而社区工作站属于深圳市龙岗区龙岗街道办的派出机构。在职责方面,社区工作站具有协助拆迁谈判的义务,且该旧城改造项目整体上属于政府管理的项目,故周伟思可以视为依法从事公务的人员。被告人周伟思身为依法从事公务的人员,利用协助政府进行拆迁工作的职务便利,为叶某及其公司提供拆迁谈判等帮助,收受叶某给予的2400万元,其行为已构成受贿罪。被告人周伟思归案后如实供述犯罪,是坦白,依法可从轻处罚;被告人周伟思积极退缴赃款,具有悔罪表现,依法可酌情从轻处罚。深圳中院一审对周伟思该起犯罪事实以受贿罪判处有期徒刑11年,并处罚金200万元。
  一审宣判后,被告人周伟思、范胜命未提出上诉,深圳市人民检察院提起抗诉。
  二审审理过程中,广东省人民检察院认为抗诉不当,向广东省高级人民法院撤回抗诉。
  2018年8月22日,广东高院作出裁定,准许广东省检察院撤回抗诉。
  [评析]
  2000年,全国人民代表大会常务委员会根据实务界和理论界反映比较突出的、亟待解决的村民委员会等村基层组织人员的身份认定问题作出立法解释,即《关于刑法第九十三条第二款的解释》(以下简称《立法解释》)。该解释列举式规定,村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列七项行政管理工作时,属于刑法第九十三条第二款规定的其他依照法律从事公务的人员。这七项工作分别是:(一)救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理;(二)社会捐助公益事业款物的管理;(三)国有土地的经营和管理;(四)土地征用补偿费用的管理;(五)代征、代缴税款;(六)有关计划生育、户籍、征兵工作;(七)协助人民政府从事的其他行政管理工作。2003年最高人民法院印发的《全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要》(以下简称《会议纪要》)又进一步规定:其他依照法律从事公务的人员应当具有两个特征:一是在特定条件下行使国家管理职能。二是必须依照法律规定从事公务。具体包括:……(3)协助乡镇人民政府、街道办事处从事行政管理工作的村民委员会、居民委员会等农村和城市基层组织人员;(4)其他由法律授权从事公务的人员。《会议纪要》明确了农村村民委员会、城市居民委员会等基层群众性自治组织中从事集体事务管理的人员,以及协助人民政府从事行政管理的人员,可以成为贪贿受贿类的犯罪主体。随着城乡一体化建设步伐的加快,基层组织内职务犯罪现象愈加突出。由于基层组织工作人员身份的特殊性及从事事务的复杂性,司法实践中对基层组织人员职务犯罪的主体认定和犯罪对象的适用范围等方面存在较大分歧,影响了案件的及时、准确处理。
  本案中,争议的焦点在于:《立法解释》是否适用于城市社区工作站工作人员;如何认定基层组织人员的职务行为是否属于协助人民政府从事行政管理工作。
  一、城市社区工作站工作人员是否属于其他依照法律从事公务的人员
  目前我国部分省市地区,如广东深圳、福建厦门等地,创新城市社区管理模式,在社区居委会之外独立设置社区工作站,以社区为单位,以工作站的形式治理基层。案件处理过程中,控辩双方,一审、二审对周伟思作为社区工作站的工作人员是否属于刑法意义上的基层组织人员,存在不同理解。
  一种观点认为,宪法第一百一十一条规定,“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”,因此,居民委员会与村民委员会的性质是同一的。社区工作站承接了居民委员会一部分工作职能,但社区工作站不同于居民委员会。虽然《深圳市社区工作站管理试行办法》对社区工作站的成立、经费来源、工作内容、人员管理作了明确规定,却未明确社区工作站的法律定位、性质及身份,因此不宜将社区工作站的工作人员认定为《立法解释》规定的具有刑法意义上的基层组织人员。
  另一种观点认为,深圳的社区工作站模式推行的是工作站与居委会并行的管理模式。《深圳市社区工作站管理试行办法》规定,社区工作站在街道党工委和街道办事处的领导下开展工作,主要职责是承办政府职能部门在社区开展的治安、卫生、人口、计生、文化、法律、科教、民政、就业、维稳综治和离退休人员管理等工作,以及其他由各区政府确定需要进人社区的工作事项。可见,社区工作站与居民委员会均属于街道办事处在社区的工作平台。《会议纪要》规定,协助街道办事处从事行政管理工作的居民委员会等城市基层组织人员,属于刑法第九十三条第二款规定的其他依照法律从事公务的人员。因此,社区工作站的工作人员在协助人民政府从事行政管理工作时,可以认定为《立法解释》及《会议纪要》规定的刑法意义上的基层组织人员。
  笔者认可第二种观点。村民委员会与居民委员会是群众自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,不属于政府机关,其工作人员没有国家编制,不享受国家工作人员待遇,所从事的事务也不完全是国家公务,还包括依法从事村自治事务、村经营事务等。因此,对上述人员不能简单地以国家工作人员论。但是实践中,基层组织工作人员除了管理自治事务外,还要协助上级人民政府完成国家各项行政事务,又具有一定的行政管理职能,实际上承担着大量政府行政工作。对这些人员来说,他们往往能够利用协助政府行使行政管理职能的机会进行权力寻租。这些问题如果不能正确地处理,就会影响基层组织中的反腐败工作。因此,对基层组织所从事的各类事务必须区别对待和处理。随着城市管理中心的下移,作为区政府派出机关的城市

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