查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《人民司法(案例)》
合同权利在行政协议中的适用
【作者】 郭一君宣建新
【作者单位】 南开大学河北省高级人民法院南开大学河北省高级人民法院
【期刊年份】 2019年【期号】 14(14)
【总期号】 853【页码】 97
【摘要】 [裁判要旨]在行政协议的订立、履行过程中,不仅行政机关应当恪守法定权限,不违背法律、法规的强制性规定,履行协议约定的各项义务,行政协议的相对方也应严格遵守相关法律、法规的规定和协议的约定;否则行政机关有权依照合同法的相关规定以及协议的约定,行使解除协议的权利。
□案号 一审:(2015)鄂荆州中行初字第00056号 二审:(2016)鄂行终684号 再审:(2017)最高法行申3504号
【全文】法宝引证码CLI.A.1258300    
  [案情]
  原告:湖北草本工房饮料有限公司(以下简称草本工房公司)。
  被告:湖北省荆州经济开发区管理委员会(以下简称荆州开发区管委会)、荆州市人民政府。
  2009年8月31日,荆州开发区管委会与草本工房公司签订招商项目投资合同和补充合同,对草本工房公司投资项目及产品等基本情况,草本工房公司以出让方式获取项目投资所需土地(使用权)的坐落范围、面积和价格,双方的承诺、奖罚和违约责任(双方必须认真履行本合同的各项承诺。如一方违约或未实现承诺,给对方造成经济损失应负赔偿责任;如因违约或不适当履行承诺可能给对方造成重大损失,或者致合同无法继续履行时,对方有权解除合同,并追究赔偿责任)予以约定。2010年7月4日,草本工房公司与华神建设集团有限公司(以下简称华神公司)签订了建设工程施工合同,约定由华神公司承建草本工房公司一期(厂房、宿舍)桩基础、土建、钢结构、给排水、电气、厂区道路及排水。2011年1月25日,由于草本工房公司一期基建工程存在质量问题,荆州市建设工程质量监督站对华神公司下达建筑工程停工通知书。此后该建设工程项目一直处于停工状态,草本工房公司也再无后续资金投入。2015年9月23日,荆州开发区管委会向草本工房公司作出合同自行终止通知书并予以送达。草本工房公司不服,提起行政诉讼,请求依法撤销荆州开发区管委会作出的合同自行终止通知书,判令荆州开发区管委会、荆州市政府继续履行招商项目合同和补充合同约定的义务,交付土地105.88亩,为草本工房公司开工创设条件。
  [审判]
  荆州市中级人民法院认为,荆州开发区管委会与草本工房公司签订的招商项目投资合同及补充合同为行政合同,其特征之一就是必须贯彻行政优益性原则,即行政合同当事人的地位不完全平等,行政主体享有合同履行的指挥权、监督权,可以根据国家管理和社会共同利益的需要单方行使合同变更权和解除权。根据本案查明的事实,草本工房公司在前期投入一部分资金后无后续资金投入,使得已经取得的约194.11亩土地长期处于闲置状态,投资项目也一直未予启动,已构成对合同的违约。荆州开发区管委会为了更好地实现投资开发目的以及社会公共利益的需要,作出合同自行终止通知书,单方终止与草本工房公司所签订的招商项目投资合同及补充合同,是行使行政优益权的行为,合法有效,合同至此依法予以解除。荆州中院判决驳回草本工房公司的诉讼请求。
  草本工房公司不服,提起上诉。
  湖北省高级人民法院二审认为,荆州开发区管委会与草本工房公司签订的招商项目投资合同及补充合同,为荆州开发区管委会出于行使行政管理职能、完成行政管理目标而签订,属于行政协议。在行政协议的履行过程中,行政机关享有优益权,可以基于行政管理和公共利益的需要变更或解除协议,不必征得合同相对方的同意。一审判决认定事实清楚,适用法律正确,审判程序合法。湖北高院判决驳回上诉,维持原判。
  草本工房公司不服二审判决,向最高人民法院申请再审。
  最高人民法院经再审认为,行政协议既保留了行政行为的属性,又采用了合同的方式,由这种双重混合特征所决定,一方面,行政机关应当与协议相对方平等协商订立协议;协议一旦订立,双方都要依照协议的约定履行各自的义务;当出现纠纷时,也要首先根据协议的约定在合同法的框架内主张权利。另一方面,协商订立不代表行政相对人与行政机关是一种完全平等的法律关系。法律虽然允许行政机关与行政相对人缔结协议,但仍应坚持依法行政,不能借由行政协议扩大法定的活动空间。法律也允许行政机关享有一定的行政优益权,当继续履行协议会影响公共利益或者行政管理目标实现时,行政机关可以单方变更、解除行政协议,不必经过双方的意思合致。在行政协议的订立、履行过程中,不仅行政机关应当恪守法定权限,不违背法律、法规的强制性规定,履行协议约定的各项义务,行政协议的相对方也应严格遵守相关法律、法规的规定和协议的约定,否则行政机关有权依照合同法的相关规定以及合同的约定,行使解除合同的权利。
  一审和二审法院的裁判结果虽无不当,但其一方面认定草本工房有限公司的行为已符合合同约定解除条件,另一方面又以行政优益权肯认荆州开发区管委会作出的单方终止行为,既无必要,也一定程度上存在对于行政优益权的不当理解。通说认为,行政机关既然选择以缔结行政协议的方式替代单方行政行为,则应于缔结协议后,切实避免再以单方行政行为径令协议相对方无条件接受权利义务变动。如果出尔反尔,不仅显失公平,亦违背双方当初以行政协议而不是单方行政行为来形塑当事人之间法律关系的合意基础。行政优益权是行政机关在合同法的框架之外作出的单方处置,也就是说,行政协议本来能够依照约定继续履行,只是出于公共利益考虑才予以变更或解除。如果是因为相对方违约致使合同目的不能实现,行政机关完全可以依照合同法的规定或者合同的约定采取相应的措施,尚无行使行政优益权的必要。最高法院驳回草本工房公司的再审申请。
  [评析]
  本案的主要争点是荆州开发区管委会单方解除涉案协议之行为的法律属性,一、二审法院认为其属于行使行政优益权的行为,而再审法院则认为其属于合同法框架内的解除行为。再审法官围绕此问题进行的分析,体现了司法实践对于合同权利在行政协议中适用的态度。从行政协议制度理念的角度来看,其在一定程度上表达出司法实践对以行政为本位抑或以合同为本位的选择,该问题将影响着我国行政协议诉讼制度后续完善中的规则制定。
  一、法官裁判的学理分析
  (一)本案法官的裁判逻辑
  一、二审法官的裁判逻辑。大前提:在行政协议的履行过程中,行政机关享有优益权,可以基于行政管理和公共利益的需要单方解除协议。小前提1:本案中招商项目投资合同属于行政协议。小前提2:草本工房公司的违约行为致使公共利益受到损害。结论:荆州开发区管委会单方解除涉案协议是行使行政优益权的行为。
  再审法官的裁判逻辑。大前提:在行政协议履行过程中,行政机关既可以在合同法的框架内主张权利解除协议,也可以行使行政优益权解除协议。但两者具有不同的性质,前者属于在履行错误时,守约方自我救济的手段,后者是协议正常履行下为满足公益需求的特权行为,两者适用的事实基础不同。小前提1:招商项目投资合同属于行政协议。小前提2:涉案协议中明确约定一方违约导致协议无法继续履行时,对方有权解除协议。小前提3:草本工房公司的违约行为导致协议所附解除条件成就。结论:荆州开发区管委会单方解除涉案协议是在合同法框架内主张权利的行为。
  综上,对比一审、二审法官和再审法官的裁判逻辑可知,导致其作出差异化判断的主要原因是裁判逻辑中的大前提不同,即对合同权利在行政协议中的适用以及行政优益权的内涵等问题具有不同的认识。
  (二)一、二审法官的观点
  从一、二审法官的裁判逻辑来看,其关注的是行政协议的行政性特征。行政协议以实现行政管理、增进公共利益为直接目的,行政协议的内容主要围绕如何实现国家和社会公共事务展开,行政特权在行政协议的履行过程中起着主导作用。[1]因此,一、二审法官对最高人民法院《关于适用行政诉讼法若干问题的解释》(以下简称《行政诉讼法解释》)第15条第3款中因公共利益的需要作出了广义解释,不论是私法主体违约还是不可归责于当事人的情势变更,只要导致公共利益的积极减损或消极增长,即可满足行政机关行使行政优益权单方解除行政协议的事实基础。
  从比较法的视角来看,一、二审法官的观点符合法国行政合同制度中的相关规定。在法国法中,行政机关单方解除行政合同的行为均属特权行为。行政机关行使单方解除权包含两种情形:(1)在正常履约下的单方解除,即由于社会情况的变更,原来的协议内容不再符合公共利益的需要时,行政机关可以随时解除协议;(2)对履约错误的制裁,若私法主体违反协议约定(例如出现不履行、不完全履行、延迟履行等情形),行政机关可以行使制裁权,其中最为严厉的即为单方解除协议的权力。[2]另外,根据法国法的规定,行政机关违约时,私法主体不能主张民事合同中的权利,只能请求行政法院判决赔偿损失或解除合同。[3]据此可知,在法国行政合同制度中,虽然遵循多数合同普遍性规则,例如意思真实、意志自由等,但民事合同中的权利并非固然属于行政合同制度的权利构成,以行政为本位是法国行政合同制度的典型特征。
  综上,在相关立法缺失的状态下,一、二审法官的观点并非绝对错误,其亦非缺少理论基础的支撑。而值得思考的问题是,在我国行政法的法制环境中,以行政为本位的制度理念是否是我国行政协议制度构建的最佳选择。
  (三)再审法官的观点
  从裁判内容来看,再审法官在关注行政协议行政性特征的同时,亦考察了行政协议的契约性,在肯定单方解除行政协议之行政优益权的同时,提出了合同法

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
本篇【法宝引证码CLI.A.1258300      关注法宝动态: