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【期刊名称】 《大连理工大学学报(社会科学版)》
我国核损害赔偿责任制度缺陷及立法建构
【英文标题】 Institutional Defects of Compensation Liability System for Nuclear Damage and Legislation Construction in China
【作者】 陈建【作者单位】 西南政法大学经济法学院{博士研究生}
【分类】 安全法学【中文关键词】 核损害;赔偿责任;风险社会;营运人
【英文关键词】 nuclear damage;compensation liability;risk society;operator
【文章编码】 1008-407X(2019)03-0062-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 3
【页码】 62
【摘要】

核风险的不确定性揭示了我国核损害赔偿责任制度的缺陷,存在立法阙如、单一性司法救济、重事后赔偿、赔偿限额低且缺乏动态性、风险分担机制狭窄、诉讼时效短等问题。有关核损害赔偿的国际公约和主要有核国家的立法规范与赔偿实践值得我国借鉴。结合我国国情,针对立法建构问题提出以下建议:核损害赔偿责任制度以分散至《核安全法》中为宜;建立效率优先、兼顾公平的损害赔偿模式;实行动态化的限额标准管理,适时提高责任限额;建立横向多元、纵向多级的财务保证制度;建立核损害赔偿应急制度;延长诉讼时效。

【英文摘要】

In risk society, scientific uncertainty has revealed the institutional defects of compensation liability system for nuclear damage in China,such as absence of legislation, relying on only judicial relief, emphasizing compensation afterwards,low and inflexible limitation amount for compensation,limited risk sharing mechanism and short time limit for action. The international convention on compensation for nuclear damage and the legislation and practice of compensation in the main nuclear states are instructive to China. In view of China’s national conditions,some suggestions are given to tackle the problems of legislation construction in China:putting the compensation liability system for nuclear damage into Nuclear Safety Law;building a damage compensation model that prioritizes efficiency while balancing fairness;implementing flexible limitation standards,and improving liability limitation amount appropriately; establishing a horizontally diversified and vertically multilevel financial guarantee system;establishing an emergency system for nuclear damage compensation;prolonging the time limit for action.

【全文】法宝引证码CLI.A.1269759    
  一、引言
核能利用体现了人类科学技术的发展,是绿色发展时代的产物。实践证明,核能是一种清洁能源,对核能的利用是解决当今能源危机的有效路径。随着全球能源的紧缺和环境保护呼声的加剧,人类利用核能的步伐开始加快。但是继1979年美国三哩岛核电站核事故和1986年苏联切尔诺贝利核电站核事故后,2011年又发生日本福岛第一核电站核泄漏事故。日本福岛核泄漏事故的发生,促使有些国家如德国一度叫停了核电项目。我国也因此而放缓了核电项目的进程。核事故属于小概率事件,但是一旦发生,则后果惨重。为此,打通核能利用这条渠道,首当其冲就应当解决好核安全问题。核安全问题包括两个部分:一是核事故预防;二是核损害救济。前者解决的是如何遏制和减少核事故的发生,后者解决的是如何对核损害进行救济。如果这两个方面不能同时得到解决,任何国家的核能利用活动都无法顺利开展。对于核事故的预防,更多在于对核能利用技术的高要求,体现很强的技术性。而对核损害的救济,更多的在于如何从法律上提供可行的法律损害救济产品—法律规范。

核损害与一般侵权损害最大的不同就在于,核损害具有或然性、潜伏性、持续性和后果的严重性等特征,而一般侵权损害则相反,呈现出确定性、可预期性、可控制性和后果的有限性特征。核损害的这些特征造成了核损害赔偿责任制度与一般侵权损害赔偿责任制度存在天然的差异。首先,核损害的或然性。核损害缘于核事故的发生,然而核事故的发生又是多因素的结果,其受核能科技、自然灾害和其他因素的交叉影响。其次,核损害的潜伏性和持续性。由于核辐射通过射线造成周围环境的损害,无色无味,不易察觉,加之受害人个体的差异和受核辐射程度的不同,在核事故发生后,一部分核损害会即刻显现出来,另一部分核损害则呈现出潜伏性,在未来的某个时间点则会显现出来。对于后一种情况,其受害人一直处于加害人的侵害状态。尽管在形式上核事故发生后核损害行为已经停止,但实质上作为核侵权的核辐射行为并未就此停止,而是呈现出持续性的特征。再次,核损害后果的严重性。尽管核事故发生的概率很小,据专家估计,一个常年运转的核反应堆的年事故率为十万分之一到十亿分之一之间{1},但是一旦发生则损失巨大。例如日本福岛核泄漏事故,截至2016年年底,日本政府估计此次核事故造成的损失约为22万亿日元(约合1986亿美元),接近此前估计的2倍{2}。然而东京电力公司的总资产仅为1. 23万亿日元(截至2016年底){3},造成东京电力公司入不敷出濒临破产。核风险的不确定性已然渗透到核事故预防和损害救济中。因此,就完善损害救济制度而言,需要以承认核风险的不确定性为前提来查找我国核损害赔偿责任制度的缺陷,并进行重新建构。

二、我国核损害赔偿责任制度问题根源分析

1.原子能基本法、核责任法的阙如与立法的紧迫性之间的矛盾

从解释论视角看,核损害赔偿系属民事侵权损害赔偿,其制度内容散见于不同层级的文本中,主要有《民法通则》《侵权责任法》《放射性污染防治法》《产品质量法》。但从立法论视角看,这些文本均非针对核能领域而制定的法律,因此不能体现核损害赔偿责任制度的特殊性,如唯一责任、责任限定、国家干预等。尽管1986年《国务院关于处理第三方核责任问题给核工业部、国家核安全局、国务院核电领导小组的批复》(以下简称《1986年批复》)和2007年《国务院关于核事故损害赔偿责任问题的批复》(以下简称《2007年批复》)的规定针对性较强,但国务院的“批复”不是法律,不能在司法中予以适用。作为引领核能领域的《原子能基本法》仍未出台,使得核损害赔偿责任制度缺乏引领。因此,我国核损害赔偿责任体系还仅是雏形。我国是成文法国家,纵观《国家核电发展专题规划(2005-2020年)》、《核电中长期发展规划(2011-2020年)》及《能源发展战略行动计划(2014-2020年)》政策和核电发展现状,《原子能基本法》的制定迫在眉睫。

2.单一性司法救济与多元化救济要求之间的矛盾

核损害通常以环境为介质,通过核辐射形式造成损害。在突如其来的核损害面前,如果不对受害人进行及时的救济,很可能会造成更大的灾难。但从现行的立法和政策来看,将核损害赔偿定性为纯粹的一般民事侵权损害,从而在规范指引上,更倾向于将受害人引向司法救济的途径,缺乏多元化的救济机制。尤其是国务院的两个批复,其行文结构完全是在铺设一种司法救济程序。然而司法救济的被动性、滞后性在应对核损害的隐蔽性、快速性和灾难性时收效甚微。

3.重事后赔偿与赔偿的阶段化特征之间的矛盾

现有的核损害赔偿救济途径具有单一性司法救济特征,重事后赔偿而轻事中赔偿。我国目前已经建立了与国际接轨的核应急组织体系,然而整个核应急组织体系偏重于核安全层面的核应急{4}101,忽略了核损害赔偿具有阶段化的特征(包括事故预警阶段、事故阶段和事故后阶段)。我国《突发事件应对法》《突发环境事件应急管理办法》《核电厂核事故应急管理条例》也均未涉及事中核损害赔偿。

4.赔偿限额过低且固定与充分合理赔偿目标追求之间的矛盾

核损害赔偿适用责任限制的原因,可归结为行业保护。核能开发具有正外部性,社会应当给予相应的容忍。从逆向来思考,规制核风险的最极端方法就是停止开发使用,但这也可能引发其他风险。如大量的煤炭发电导致大气污染,水电开发影响生态平衡和生物多样性等。这也证实了弗兰克·克罗斯(Frank B.Cross)的观点,在面对风险问题时是没有免费的午餐的,减少任何特定的风险的努力都会带来新的风险{5}。在核风险不确定性的背景下,如果适用无限责任,会给核营运人带来“企业责任忧虑”,最终导致核工业萎缩。也有学者认为,责任限制是对无过错规则的平衡或对冲{6}365,{7}159。国务院《2007年批复》规定核电站的营运者和乏燃料贮存、运输、后处理的营运者,对一次核事故所造成的核事故损害的最高赔偿额为3亿元人民币;其他营运者对一次核事故所造成的核事故损害的最高赔偿额为1亿元人民币。从该限额可以发现:(1)限额过低。与《巴黎公约》体系规定的7亿欧元,《维也纳公约》体系规定的3亿特别提款权,以及《核损害补充赔偿公约》体系规定的3亿特别提款权相比,我国规定的限额过低。(2)限额缺乏动态管理。从2007年至今约10年间仍保留固定的限额,明显不能符合当今的经济发展状况。

5.风险分担机制单一与风险责任的多样化之间的矛盾

核风险的不确定性导致风险发生和结果的不确定,这使得具有矫正功能的风险分担机制具有合理性和必要性。该机制体现了风险群体(也就是共同接触或者面临风险的人)内成员的互助性{8}。首先,从国务院两个批复可知,我国的风险分担主体有核营运人、保险人和国家。由于实行责任限制原则,其实受害人还承受了相当大的风险后果。这种主体分担机制的问题在于:一是实行唯一责任必将豁免供应商的责任,这造成供应商与营运人权利义务的失衡,有违公平公正{9}。二是核能开发正外部性的受益人(如核电用户)没有参与分担核风险。三是我国至今未加入任一核损害赔偿的国际公约,导致风险分担局限于国内主体,日本福岛核泄漏就是一个警钟。其次,我国风险分担方式仅仅表现为商业保险和国家财政补偿。从营运人角度看,缺乏核营运人之间的自保和互保机制,尤其是在重大自然灾害条件下,我国商业保险是免责的,这一定程度上将给营运人带来经济负担。从国家角度看,还未建立核损害赔偿基金,以“出事就财政拨款”的办法未免有失偏颇。

6.短期诉讼时效与核损害高潜伏性之间的矛盾

核辐射通过射线造成周围环境的损害,无色无味,不易察觉,具有非常高的潜伏性。如切尔诺贝利核事故还涉及代际影响,受害者的孩子、孩子的孩子都会受到核辐射的伤害,至今仍给乌克兰及周边国家的民众带来精神恐慌在内的各种影响{10}。消除切尔诺贝利核事故后的影响成为俄罗斯、乌克兰和白俄罗斯政府每年的巨大财政负担,而这种负担将是这些国家永远无法还清的债务{7}237。据专家估计,完全消除这场浩劫的影响最少需要800年{11}。基于核损害的高潜伏性和保护受害人的角度,较长的诉讼时效具有正当性。我国国务院《1986年批复》规定,受害人提起诉讼的主观时效为3年,客观时效为10年。如果从解释论角度,将核损害定性为环境污染侵权,那么其主观诉讼时效为3年,客观时效为20年。在核风险不确定性的背景下,时效决定了受害人通过司法途径获取救济的可能性。3年的主观诉讼时效从受害人已知或者应知核事故所造成的核损害之日起算,具有一定的合理性,但10年、20年的客观时效完全与核损害的高潜伏性和长期性的实际不相符合。

三、它山之石:国外核损害赔偿的立法和赔偿实践
法小宝
1.国外核损害赔偿立法分析与启示

(1)立法形式。在国际公约层面,从1960年开始,针对核损害赔偿责任制度的国际公约均自成体系,未与核安全公约体系等其他公约交织,包括《巴黎公约》体系、《维也纳公约》体系和《核损害补充赔偿公约》体系。在主要有核国家国内法层面,美国1954年颁布了原子能领域的基本法—《原子能法》,在此基础上1957年制定了针对核损害赔偿的单行法—《普莱斯一安德森法》。采用既有基本法又有单行法做法的国家有:日本依据《原子能基本法》制定了《核损害赔偿法》及其执行条例、《核损害赔偿的补偿协议法》单行法;英国既制定了《能源法》,又制定了《核设施法》;印度既制定了《原子能法》,又制定了《核损害民事责任法》。与此相反的则是只制定单行法:德国制定的《关于和平利用核能和防止核损害法》将核损害赔偿的内容直接纳入其中并予以细化;法国直接制定了《关于核能领域第三方责任法》;加拿大直接制定了《核责任法》。

综观国外立法情况,不论是在基本法外再制定单行法,还是只制定单行法,立法先行已经成为核能开发利用的普遍模式。我国是成文法国家,应当借鉴国外立法先行的做法,加快核能领域立法的步伐。

(2)救济途径。从受害人的角度来看,救济途径越多,越有利于权利的维护。但遗憾的是,除了印度和加拿大提出了新的救济途径外,不论是国际公约还是主要有核国家的国内法,均表现出对事后司法救济的青睐。国家干预原则更多地表现为国家履行补偿义务,并未实质性地体现国家干预的精髓。印度在司法救济之外设立了一套准司法意义上的行政裁决制度。其一般处理流程为{12}:原子能监管委员会在核事故发生之日起的15日内公告该核事故→中央政府任命的理赔专员采用其认为适当的方式进行宣传,并收集对核损害提出的索赔申请→受害人在知晓遭受核损害之日起3年内提出索赔申请→理赔专员通知营运人→理赔专员在收到索赔申请3个月内作出裁决。对于中央政府认为核事故涉及公众利益的,可以设立核损害理赔委员会来代替理赔专员处理。只是此种情形下,委员会可以对索赔进行听证,并以此作出裁决。这套具有准司法意义的行政裁决机制展现出行政主动性,弥补了司法被动性的弊端。加拿大依据核事故大小,分别制定了司法和行政两个系统来处理赔偿问题。对于未超出运营者责任限额的案件,由司法系统管辖;对于超出限额的案件,则启动行政系统予以处理{13}79。

(3)赔偿限额。《巴黎公约》体系规定的核营运人的责任额从1960年的500万~1500万欧洲货币单位,到2004年增至不低于7亿欧元,对风险较低的装置和核材料运输中的责任额从500万特别提款权(SDRs)提高到7000万欧元和8000万欧元{13}21-45。《维也纳公约》体系规定的核营运人的责任额从1963年的不得少于500万美元,到1997年增至3000万美元特别提款权{14}440-459。《核损害补充赔偿公约》体系规定的核营运人的赔偿限额为不低于3000万美元特别提款权{14}470。美国、加拿大未直接规定赔偿限额,而是在财务保证如强制保险中间接规定。其他国家:英国为14亿英镑;印度从原来的50亿卢比提高到了150亿卢比;法国规定的赔偿限额最高为6亿法郎,低风险装置和运输过程中的核装置、核材料的限额为1.5亿法郎{15}42-76。尽管各国赔偿限额有所差别,但都随经济增长和社会发展而不断提高,体现了动态化的发展趋势。

(4)风险分担。首先,国际公约建立了多级风险分担机制。《巴黎公约》体系形成了由设施营运人、设施所在国、缔约国组成的三阶梯风险分担机制{16}。第一级来自核营运人的保险或其他财务保证,数额为至少7亿欧元;第二级来自装置国的公共基金,数额为第一级数额到12亿欧元之间的差额;第三级来自缔约国的公共基金,数额为3亿欧元{13}47。《核损害补充赔偿公约》体系从国家层面规定了两级风险分担机制。第一级为装置国应确保可提供3亿提款权,第二级为缔约国按照该公约

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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