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【期刊名称】 《河北法学》
借鉴国外税法改革的经验,完善我国税法体系
【英文标题】 Consummating the System of the Taxation Law of our Country by Using for Reference the Experience of Foreign Reform
【作者】 张红【作者单位】 湖北省地方税务局
【分类】 税收法【中文关键词】 改革趋势 缺陷 完善思路
【期刊年份】 2000年【期号】 3
【页码】 34
【摘要】

本文预测各国税法改革的主要趋势是:降低税率,简化税制,扩大税基,加强稽征管理,提高效率。在世界经济一体化的今天,我国税制改革虽然取得了一定成功,但仍存在一些不完善之处,本文在对我国现行税法体系之缺陷进行分析的基础上,提出了适应国际税法改革趋势,进一步完善我国税法的思路。

【全文】法宝引证码CLI.A.171267    
  
  

1994年1月1日我国开始进行工商税制改革,到现在新税制已经运行四年多了,四年多的理论和实践证明,新税制改革同传统税收制度比较取得了很大的进步和成功,并逐步与国际惯例接轨。但1994年的税制改革并不尽善尽美,存在一些缺陷。在当今世界各国普遍进行税制改革之时,我们应该进一步吸取各国改革之成功经验,进一步完善中国税法。

一、各国税法改革的主要走向分析

税制改革是对税制的不断完善,不断进步。由于国际经济相互依存,在开放经济中,一国的税制改革会传递给其他国家,形成世界性的税制改革。分析各国税法改革的主要走向应建立在对20世纪尤其是80年代以来世界税制改革的实证分析上。

20世纪共经历了六次大的税制改革。第一次世界性税改起源于1789年英国创立所得税,开始还是一种临时税,德国首先引进所得税制度,美国、法国于1913年、1914年也先后采纳该制度,从此所得税演变成一种几乎所有国家、所有有收入者都要交纳的普及税种。第二次大的税制改革浪潮开始于20世纪30年代,许多国家普遍推行社会保障制度,开征社会保障税。第三次大的税制改革浪潮是大部分发达国家和许多发展中国家采用增值税。第四次税制改革是对公司来源的所得免除双重征税,或者推行公司所得税与个人所得税一体化的其他形式,以消除对再投资的不利影响。[1]20世纪第五次税改始于80年代中期,发达国家的税制改革扩大了所得税税基,降低了税率,提高了流转税在税收结构中的地位,增进了税收的横向公平和税收制度的弹性。发达国家的税制改革很快引起了发展中国家的强烈反响,发展中国家也相应进行了税制改毕。

进入90年代以来,各国又相继进行了不同程度的税制改革。归纳起来,当前世界性税制改革的主要潮流是:降低税率,扩大税基,调整税种结构,简化征税制度,加强稽征管理。具体来说,主要有:(1)降低税率,减轻税负。如美国在1997年的税制改革中,将长期资本利得适用的最高税率由改革前的28%降至20%;[2]泰国将最高一级所得税税率由65%降为55%;奥地利、德国、新加坡、日本等也都降低了公司所得税税率。(2)扩大税基。为保证税制改革的成功,保证原有财政收入水平,满足政府提供公共产品的需要,各国在降低税率、减轻税负的同时,取消部分税收优惠,减少逃税、避税,扩大税基,增加收入。[3]降低税率与扩大税基相依相伴,否则都将可能是失败的税制改革。比如韩国,自20世纪80年代后期以来一直在降低它的个人和公司所得税税率,但却未能有效扩大税基。由于降低了税率而没有扩大税基,韩国政府试图以改革税制的方式来促进公平分配的努力失败了。[4](3)调整税种结构,简化征税制度,加强稽征管理。发达国家从简化税制人手,减少个人所得税档次,取消一些不必要的税收减免优惠规定。如日本把12级累进税率减化为5级;发展中国家合并税种成为共同行动,中美洲国家对25种税种中的20项进行了合并,申报表由过去的125张减少为1张。同时,各国在税改中致力于建立严格的税收登记制度,在征管办法上推行征、管、查三分离,征管手段电脑化。为堵塞税收漏洞,各国把严格征税作为税收的组成部分,严格稽查,严厉惩罚。[5]

建立在上述对各国税法改革主要内容的实证分析基础上,可以预测本世纪末至下世纪初各国税法改革的主要趋势仍然是:降低税率、简化税制、拓宽税基、加强稽征管理、提高效率。其原因主要是:(1)国际经济一体化的大势所趋。在国际经济一体化的形势下,要实现资源在全球范围内的合理配置,就要消除国际资本流动的税收制度障碍,因而各国必然要进一步降低税率,简化税制,提高效率。(2)日趋激烈的国际竞争。在投资热点地区增加,美国、日本等主要资本输出国因国内因素而减少对外投资的情况下,各国为改善投资环境,提高竞争力,吸引外资,必然要降低税率,减轻税负,提高效率。(3)为保证政府财政收入,满足提供公共产品的需要,在降低税率、减轻税负、引进外资、促进经济发展的同时,需要拓宽税基,增加收入。

二、适应世界税法改革趋势,完善我国税法体系

20世纪90年代各国税法改革会不断延续、扩展,在世界经济日趋国际化、一体化的今天,中国经济势必不能脱离世界经济发展趋势而独处,而税法改革的趋势与发展,直接影响到国际资本的流动并进而影响一国经济的发展。我国1994年税改取得了一定成功,但存在一些不完善之处。如何进一步适应国际税法改革趋势,进一步完善我国税法?

(一)我国现行税法体系之缺陷分析。

我国现行税法体系亟待解决的问题有以下几方面:

1.分税制立法尚不彻底。

1994年财税体制改革虽然确立了分税制的基本框架,但几年来的实践表明我国分税制立法尚不完善。主要表现在:

(1)政府职能并未完全适应市场经济体制,各级政府事权不清,[6]各级政府普遍存在包揽过多的现象,并且事权范围比改革前扩大了许多,中央与地方政府之间的事权划分存在交叉重叠。与此相适应,地方政府过大的事权本应有相应的财权作保证,但实际如何呢?改水以来,从总体上来看,改革了过去高度集中、统收统支的分配方式,特别是分税制财政体制的建立,更给了地方政府较大的财权。但作为地方财权主体的现行地方税尚未能役盖应有的财源。其中营业税作为增值税改革后遗留下来的税种,虽然划归地方税系列,但又将铁道部门、各银行总行、各保险公司集中缴纳的营业税划归中央,其征税范围十分有限。这种状况与分税制财政体制的财权与事权相统一的原则是不符的。[7]

(2)在统一税法,集中税权时,忽视授予地方税收立法权。地方税管理体制的核心内容是地方税税权的划分,主要是立法权的划分问题。我国目前地方税体系中几乎所有税种的税法、条例及实施细则都是由中央制定和颁布的,地方在解释、开(停)征等方面的权力也很少。这种状况不符合我国分税制改革的取向,削弱了地方政府升辟税源、组织收入、调节经济的积极性。[8]

2.现行税法体系立法层次低,税外收费问题严重。

在现行税法体系中,除外商投资企业和外国企业所得税法个人所得税法、税收征管法属于国家法律外,其它工商税收制度都还停留在暂行条例、暂行规定的行政法规层次上。这些由国务院制订颁布的专门性税收法规,其效力低于税收法律,缺乏应有的权威性、规范性和稳定性,因此在实际执行中也往往受到来自各方面的冲击或干扰。[9]

与此同时,我国税外收费规模日益扩大,严重挤占了税收收入,导致基金、收费占政府收入的比重过高,而税收收入占政府收入的比重过低。以1998年中央预算为例:税收、基金、国债共计9186.5亿元,其中税收收入只占30%,收费等收入占11.6%;省以下地方政府非税收入比重过大的问题更加突出,非税收入甚至超过地方预算内的财政收入。过多、过滥的税外收入严重扰乱了正常的经济秩序,加重了纳税人的负担。

3.现行各税种法有待进一步完善,部分领域存在“税收缺位”现象。

我国现行各税种法同国际惯例相比尚有不完善之处,主要表现在:1994年税改中实行的增值税仍是生产型增值税,不能完全消除重复征税及其带来的消极影响;同时,现行的增值税仍是在有限的领域开征,没有扩展到生产、经营的各个领域。从消费税来看,1994年税改是把消费税作为增值税的一个补充而设置的,主要目的是调节部分产品的高额利润,是调节生产而非调节消费,并不是真正意义上的消费税。我国企业所得税内外不统一,不符合税收公平原则。现行《个人所得税法》仍然采用分类所得的税制,这虽然能够控制税源,节省稽征费用,但不能较好体现公平税负的原则,不利于进一步同有关国际惯例接轨;同时立法过粗,可操作性差。[10]地方税体系中从量计征的土地使用税、车船税等,由于近年来物价指数的不断攀升,从量税率有“税价贬值”的弊端。

另外,我国一些具有重要聚财功能和调节功能的税种尚未开征:现行税制中对财产、遗产与赠与、资本利得等的课税,有的尚处于空白;对证券交易征收印花税,缺乏独立的证券税;税制改革滞后于经济体制改革的进程,在一些新的经济领域,形成了税收的“真空”带。



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