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【期刊名称】 《河北法学》
论我国检察制度改革的走向
【英文标题】 Reform Trend of Prosecution System of our Country
【作者】 羊震【作者单位】 中南政法学院
【分类】 检察院【中文关键词】 中国 检察制度 改革走向
【期刊年份】 2000年【期号】 2
【页码】 54
【摘要】

本文从增强检察机关的独立性、扩大检察机关的职权范围和加强对检察权行使的监督制约等几方面论述了我国检察制度改革的走向。

【全文】法宝引证码CLI.A.171355    
  
  

江泽民总书记在党的十五大报告中,提出了依法治国,建设社会主义法治国家的基本治国方略,这必将有力地推进我国社会主义民主与法制建设。实现依法治国,就必须不断地完善我国的司法体制,改革其与社会发展不相适应的部分。为此,一方面要立足国情,总结经验;另一方面,也要研究其他国家和地区的司法体制,把握其发展规律,这对推进我国司法体制改革无疑也具有极其重要的意义。本文拟结合世界各国检察制度的发展趋势,对我国检察制度改革的走向作一初步探讨。

走向之一:增强检察机关独立性

检察机关独立性的增强是当今世界各国检察制度的发展趋势。审检合署的国家越来越重视检察机关与法院相互独立,不受法院影响。例如在德国,尽管检察院和法院在刑事案件的审理过程中是相互依赖的,但是“检察院对法院是完全独立的。”[1]又如在法国,为了保证检察官在行使职务时的相对独立性,法律赋予其在承办案件时享有独立的公开指示权、表明个人态度权和拒绝停止追究指令权,[2]国家还特别组织了检察院纪律委员会,用以制约对检察官的不慎重的制裁。[3]审检分署的国家则强调检察机关自成一体,在执行职务时不受任何外来势力的干涉。依据《俄罗斯联邦宪法》(1993)和经过系统修订的《俄罗斯联邦检察院法》(1995)检察机关仍是“统一的,下级检察长服从上级检察长和俄罗斯联邦总检察长的集中体系”。联邦检察院依法独立行使职权,不受国家权力机关、管理机关、社会团体和政治组织的干涉。英国议会于1985年5月通过了《犯罪起诉法》,设立了独立统一的检察机构,它以中央总检察长为首长,实行全国一体化且分层管理的原则,上下级之间有明确的监管和被监管的关系。[4]为了确保这种独立性得以实现,英国检察系统实行财政独立,检察机关经费独立预算。这样就使检察机构完全摆脱了地方当局的控制和影响,也不受警方干涉。[5]在瑞典,检察机关的工作要向司法部负责,但在具体的案件中,司法部不能对总检察长或其他检察官下达任何指示。[6]芬兰的司法部对检察官的业务也无权干涉。[7]在香港,律政司具有检察机关的地位与性质,香港特别行政区基本法63条规定:“香港特别行政区律政司主管刑事检察工作,不受任何干涉。”[8]按照1991年8月29日公布的《澳门司法组织纲要法》的规定:“检察院有本身通则,享有自治,具有独立性且不受任何干涉担任被赋予之职务”,澳门地区检察院享有独立检察的权力,不受任何行政机关与其它司法机关的干涉,单独行使法律赋予的检察权,自主地履行检察职务。[9]

从对其他国家和地区检察制度的比较中,笔者还注意到这样一种情况,即审检合署的国家往往采用双重领导体制,如法国、德国。而审检分署的国家一般实行垂直领导体制,如英国、俄罗斯。这恐怕不是巧合,而是表明了某种规律,即检察机关的领导体制必须与其设置类型相协调,才有助于其作用的充分发挥。客观地说,两种领导体制各有利弊,但对于具体国家而言,却有采取哪一种体制更有利于增强检察机关独立性的问题,对这一问题的研究将有利于引发我们对我国现行的检察机关领导体制的深入思考。

我国《宪法》和《人民检察院组织法》都明确规定检察权是一项独立的权力,刑事诉讼法也把检察机关独立行使检察权作为一项基本原则规定下来,党的十五大更是力倡要“推进司法改革,从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”。这些都为增强检察机关独立性提供了一个契机,创造了良好的条件,也顺应了世界检察制度的发展潮流。

但是,我国人民检察院的现行领导体制却不利于检察机关独立性的发挥。大家知道,人民检察院的领导体制经历过一个曲折反复的发展过程。[10]现行人民检察院的领导体制,有人称为“一重领导,一重监督”,实质上仍属于双重领导体制之范畴。这种双重领导体制不适合我国检察机关的设置情况,从广义上讲,我国实行的是审检分署,正如前文所分析的,检察机关的领导体制必须与其设置类型相协调,才有利于其独立性的增强,尽管我国检察机关的性质与其他国家与地区有所不同,但在这一点上却可以借鉴。因此,我国检察机关采用垂直领导体制将有助于增强其独立性。再从理论上说,社会主义检察机关是国家法律监督机关,它的最根本的任务是维护国家法制的统一,为了保证检察机关独立行使检察权,实行垂直领导是最理想的符合其职权性质的领导体制。列宁在创建社会主义检察制度时,曾极力主张检察机关必须实行垂直领导。[11]双重领导体制使检察机关隶属于地方政权,其人事安排、办案经费、物质装备、人员的来源及司法人员的福利待遇均受制于地方行政机关,检察机关对地方行政的依赖性使其无法抵制各种干预和制约。这样势必导致党政干预司法活动,使司法难以实现独立和公正,同时也产生了司法腐败和地方保护主义,严重影响了法制的统一与权威。

有的学者也认识到现行的检察机关的领导体制所存在的严重缺陷,指出要改进这种领导体制,并建议要实行“以上级检察院领导为主,地方国家权力机关的监督为辅的主辅结合的领导体制”。这可以在一定程度上减少和解决目前存在的一些弊端。[12]但笔者认为,这种主辅结合的领导体制最终还是不能解决双重领导体制的弊端,只要给地方干预留下一点点空隙,检察机关就仍然不能真正独立地行使检察权。要增强检察机关的独立性,就必须建立垂直领导体制。实行垂直领导体制是检察制度改革的重要一环,是推进司法改革,保证检察机关依法独立公正地行使检察权最终要走出的一步。而且,改革开放的成功已为司法改革奠定了雄厚的物质基础,因此建立检察机关的垂直领导体制不仅是必要的,也是可行的。

要建立垂直领导体制,增强检察机关的独立性,必须从以下几个方面着手:

第一,加强和改善党对检察工作的领导。坚持党对各项工作的领导,是我们革命和建设取得胜利的根本保证,也是实现依法治国,建设社会主义法治国家的有力保障。目前,主要是改善党对政法工作的领导,改革旧的领导方式和体制以确保检察权独立这一宪法原则的实现,这也是在新形势下加强和改善党对政法工作领导的重要方略。

要增强检察机关的独立性,就必须彻底改变目前检察机关由相应地方党组织领导的传统模式。具体思路是,可以实行由中共中央对最高人民检察院直接领导。在最高人民检察院内部设立中共中央党组,最高人民检察院根据党组授权代表中央负责全国检察工作,将党对检察工作的领导权交由中共中央统一行使,地方各级人民检察院党组接受上级检察院党组的领导,地方各级党委对同级人民检察院党组实行监督。

第二,改变现行的组织人事、管理制度和检察官的产生方式,使检察官的任免、晋级、奖惩与行政部门、地方政府脱钩。要尽快修订《检察官法》,提高检察官的任职条件,并且实行全国统一的检察官考试录用与选拔制度,设立与各级地方行政部门相分离。的专门的检察官考试与选拔中心,由其通过考试为各省市输送检察官,而高级检察官则一律由中央司法考试与选拔中心任命,这样做的目的,是通过检察机关自身的垂直领导,从人事管理体制上确保检察权的独立行使。

第三,检察机关的经费必须得到可靠保障。目前,司法体制在财力和物力方面的最大弊端,是无视检察机关的特点,将其与行政机关一样采用地方经费包干,导致检察院在财政上过多依赖地方,滋生了地方保护主义。对此,要增加各地上缴中央的财税,由中央财政作为专项支出,对司法部门的经费实行单列,由中央财政统一预算,逐级专项下达,用于各级检察机关。这必将使检察机关真正获得经济上的独立,从而有力地保障检察机关的独立性。

第四,改革检察机关的设置,实行司法管辖区与行管辖区分开。[13]要重新划分司法管辖区,不与行政辖区重合或一致,通过司法管辖区域的独立使检察机关的职务活动不受地方干预,从而有效地保障检察权的独立。

走向之二:扩大检察机关的职权范围

在增强我国检察机关独立性的同时,还必须不断地扩大检察机关的职权范围,强化其干预社会生活的职能,这不仅有助于将社会生活纳入法制轨道,最终也有利于促进我国依法治国方略的早日实现。

纵观世界各国,检察机关的职权范围都呈现出扩大的趋势,其功能作用也不断增强。突出表现为:

其一,检察机关的职权范围已从刑事诉讼领域扩大到民事和行政诉讼领域。检察机关有权干预民事诉讼的国家很多。例如在英国,总检察长和副总检察长在涉及政府重大利益的民事诉讼中代表政府进行追诉。美国总检察长对“涉及合众国利益”的案件追究民事责任,州检察长在所有涉及全州居民利益的法任事务方面,代表该州。日本检察官有权作为公益代表人参与民事诉讼。德国检察官也有权对特定的民事案件进行干预。法国等其它国家也同样如此。[14]在行政诉讼方面,英国的做法较具有代表性。英国法律规定,应有检察长参与的行政案件,总检察长应当参与诉讼。英国检察长

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