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【期刊名称】 《河北法学》
行政公诉(兼论:行政诉讼受案范围)
【作者】 蓝邓骏【作者单位】 上海恒泰律师事务所
【分类】 行政诉讼法
【中文关键词】 行政公诉 人民检察院 支持弱者原则 公共利益 诉前程序
【期刊年份】 2000年【期号】 3
【摘要】

本文从保护弱者原则的重要性、行政法的理论基础、国外立法和司法实践。以及实现依法行政等四个方面,来论述建立行政公诉的必要性,并指出行政公诉法律关系的主体。行政公诉作为一种特殊的法律救济形式,应该有独自的受案范围和特殊的程序性规定。

【全文】法宝引证码CLI.A.171294    
  
  

我国现行的《行政诉讼法》在受案范围和原告资格上,弱化了作为行政相对人的公民、法人和其他组织的寻求法律救济的可能性。其次,由于政府处于管理者,发号人的地位,行政行为的受害者往往威慑于政府的权力而出现不愿诉、不敢诉的情形。违背了设立行政诉讼的初衷。另外,以公共利益为代价,而作出的有利于行政相对人的行为,在目前的司法体制下,仍得不到有效的遏制。因此,必须改革原有的诉讼制度和法律监督机制,以适应人权保护呼声的日益强大。而能实现这一目标的一个重要手段,就是扩大人民检察院的法律监督职能,即对政府的部分行政行为向法院提起诉讼。这种行政诉讼的提起形式即所谓的“行政公诉”。

一、行政公诉释义

行政公诉是相对于行政行为受害者相对人为维护自身利益,而以个人名义提起的行政诉讼而言的。在现行的体制下,自诉案件的原告只能是利益受到行政行为侵害的被管理一方。笔者认为这里的侵害应该包括:直接损失和间接损失,也就是说与行政行为有直接或间接的利害关系人均能提起行政诉讼。在特殊情况下,有必要允许非利害关系人充当原告,即由检察机关代表国家提起行政诉讼。有学者认为:行政公诉的提起方除了人民检察院之外,还应包括特定的公益性社会团体,部分自治组织等。[1]我认为,这种说法值得商榷。 首先,行政公诉与刑事案件的公诉,行政自诉案件与刑事自诉案件应该是相对称的一组概念,而“公诉”则专指:“代表国家之检察官为原告,对于特定人之特定犯罪事实请求法院确定其刑罚权之诉”。[2]因此,为实现法律用语的统一性,便于人们的理解,行政公诉也应特指检察机关作为原告提起的诉讼形式。

其次,特定的公益性社会团体和部分自治组织与行政行为有利害关系。因为根据团体、组织自身成立的宗旨和章程,有维护其成员合法权益的职责。虽可能没有直接的利害关系,但也有间接的利害冲突。如前面所述,应该把行政诉讼的原告资格进一步放宽,即把《行政诉讼法》第2条规定的“合法权益”进行扩张性解释。因而为保护其成员的合法利益而提起行政诉讼的社会团体和组织,应当作自诉案件的自诉人。当然,如果行政行为直接损害了其自身的利益,则毋容置疑,理应作为自诉案件的原告。

二、行政公诉确立的依据

行政诉讼法以保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使行政职权为目标和任务。建立行政公诉制度基于以下几点理由:

第一,是支持弱者原则所必需的。

自1980年《行政诉讼法

我能说我还比较喜欢洗碗吗

》颁布实施以来,行政案件的数量有所上升,但绝对数却很少。1996年全国审结的行政案件只有7952l件,而全国行政法庭有3200多个,按每个庭4名工作人员计算,平均每人每两个月才审理一件行政案件,[3]没有出现行诉法颁布时所期望的情形。究其原因,行政相对人不愿、不能、不敢起诉或起诉后迫于压力和害怕“穿小鞋”而不得不撤诉的现象,已成为行政案件下降的最主要的根源。为彻底改变现状,实现行政诉讼的目标,必须建立“支持弱者原则”。支持弱者不仅要求从道义上、法律上、物质上给予受害人以一定的支持,还应确认特定的机关、团体和单位的代位起诉权。而在各类支持方式中,人民检察院的帮助是最为有力的。因为它是国家公共利益的代表,享有宪法赋予的法律监督权,与行政机关具有平等的法律地位。虽然我国《行政诉讼法》规定了在诉讼地位上,行政机关与其管理相对人一律平等,但我认为这只是形式上的平等。实质上,无论是从权力(权利)或是从资力上看,相对人均无法跟政府抗衡。这必然导致了在行政诉讼中诉讼双方的地位失衡。因此,必须形成强大的社会力量,给弱者加点“筹码”,使原本失衡的正义天平恢复到初始状态,以真正促进依法行政。其中的首选方式,我认为当然是建立行政公诉制度。

第二,是行政法的理论基础所决定的。

行政行为是在法律上代表公共利益的行政主体为谋求公共利益而作出的行为。公共利益在各利益关系中的支配地位,决定了行政行为具有公定力、确定力、拘束力和执行力。因此,我认为公共利益论是行政法的理论基础。行政诉讼是审查行政行为是否真正体现公共利益的法律机制。行政诉讼法也不是控权法、平衡法,而是审查行政行为是否真正体现公共利益的法。个人利益的谋求始终受到行政行为的限制,甚至可以说个人利益直接来源于行政行为的分配,那种以当事人具有实体上的权利为前提,以保护个人利益为目标的传统意义上的诉权,是“个人利益中心论”的体现,在行政诉讼或司法审查领域已受到挑战。

行政行为旨在建立一种法律确定的社会公共秩序,都与社会公共利益密切相关,即具有社会公益性。因此不论是否侵害了相对人独立的合法权益,只要不符合公共利益,就应使它无效或予以纠正。而在现行的诉讼体制下,法院采用“不告不理”的态度,案件的来源甚微,一些损公利私的行为很难被发现并予以改正。这必然要求有一个代表公共利益的专门机关实施专门的监督职能,阻止各种以损害公共利益为代价的行为。

第三,是制衡行政权、促使依法行政所必要的。

纵观世界各国,行政权极度膨胀,几乎涉及了国家的政治、经济、文化等各个领域,呈现出了复杂性、广泛性和多层次性。而相比这下,作为制约行政权的外部力量却比较弱,特别是作为法律监督机关的检察院和作为审判机关的法院不能有效地规范扩张中的行政权。孟德斯鸠曾说过:“任何权力都容易导致腐败,绝对的权力产生绝对的腐败。”[4]因此,有必要重新构建权力分配体制。即坚持行政机关对社会主义事业的集中领导下,强化对它的监督机能。

行政诉讼法》第10条规定了人民检察院有权对行政诉讼实施法律监督。但此条款过于原则,在司法实践中很难被操作。基于本法的基本精神,我认为人民检察院对行政诉讼的监督应当是全过程的、多层次的,包括事前监督、事中监督和事后监督。而目前,人民检察院的抗诉权仅仅是对行政诉讼活动的事后监督。这必然会导致检察机关的法律监督职能得不到正常的和完整的发挥。也使得政府会毫无顾忌的任意行事。这种违法行政的成本低于制裁成本的不平衡状态,容易使行政主体及其工作人员忘乎所以,大行集权之道,肆意践踏民意和公益。从事物的性质来讲,要防止权力(权利)滥用,就必须以权力(权利)约束权力(权利)。[5]因此,为制衡行政权,促使其依法行政,必须赋予人民检察院有提前介入诉讼活动的权利,即提起和参与行政诉讼的权利。当然,不能视其为检察权干涉行政权,因为检察机关没有最终的决定资格。只是主观上认为行政行为有违法的嫌疑而提交给审判机关要求作出公正的裁决。

第四,从外国的立法和司法来看是可行的。

从世界各国的行政法制化的进程赤看,行政诉讼原告的资格问题有了进一步发展。特别是英、美、法等国家出现了两个引人注目的变化:(1)相对人以外的当事人越来越广泛地获得了行政诉讼的原告资格;(2)公共利益的作用逐渐为人们所认识,并从法律上赋予社会团体和国家专门机关提起行政诉讼的权利,极大地维护了公共利益和个人的合法权益。

前南斯拉夫《行政诉讼法》第二条第4款规定:“如果行政机关制定的行政文件有害于个人、联合劳动组织、其他组织或公同体,具有管辖权的检察员或法律授权的其他机关可以提起行政诉讼。”[6]而英国的行政法则规定:检察总长代表国王,有权阻止一切违法行为,可以代表公共利益主动请求对行政行为实施司法审查,还可以在私人没有起诉资格时,帮助他申请司法审查。[7

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