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【期刊名称】 《人民司法(应用)》
人民法院组织法修改的解读
【作者】 姜启波郭锋袁春湘
【作者单位】 最高人民法院最高人民法院最高人民法院
【分类】 法院【期刊年份】 2019年
【期号】 1【页码】 26
【全文】法宝引证码CLI.A.1253930    
人民法院组织法是规定人民法院机构设置和组织、职权,保障人民法院依法履行职责的重要法律,是我国社会主义司法制度的支柱性法律,被誉为人民法院的“总章程”,在中国特色社会主义司法制度中具有基础性地位。
  2018年10月26日,十三届全国人大常委会第六次会议通过了人民法院组织法(修订草案),新修订的人民法院组织法于2019年1月1日正式实施。人民法院组织法的修改是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的一件大事。人民法院组织法的修改深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,贯彻落实党中央关于全面依法治国和深化司法体制改革的总体部署要求,将党的十八大以来取得的司法改革重大成果法律化,确保人民法院设置更规范、审判组织更健全、审判权运行机制更科学、行使职权更有保障,将有利于推动人民法院审判体系和审判能力现代化,有利于推动完善公正高效权威的社会主义司法制度。
  一、人民法院组织法修改的主要背景
  美国大法官卡多佐认为,“法律须固定,但亦不可呆滞”,其意是指:“时代演进,问题发生,法律修正,则司法制度也应随之而变”。[1]人民法院组织法自1979年颁布施行以来,经过1983年、1986年和2006年三次修订,对规范审判工作、促进法院建设、保障法院依法行使审判职能,发挥了重要作用。40年来,人民法院工作发生了很多积极变化,及时修改法院组织法,有利于人民法院适应新形势新要求,更好地履行人民法院职能,维护国家安全和社会秩序,维护社会公平正义。近年来,随着经济社会发展、公民法治意识增强,司法审判实践不断发展,司法环境发生深刻变化,尤其是随着全面依法治国的推进和司法体制改革的深化,法院组织法的部分内容和条款已不适应司法工作实践,也需要通过法律修改巩固司法改革成果。
  2012年11月,党的十八大明确提出“进一步深化司法体制改革,完善社会主义司法制度”。党的十八届三中、四中全会分别通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,确定了9大改革领域、129项改革任务,对司法体制改革进行了系统规划和周密部署,其中由最高人民法院牵头抓总的18项改革任务全部完成。2014年至2017年9月,习近平总书记主持召开38次中央全面深化改革领导小组会议,审议通过48个司法改革文件,其中涉及司法责任制改革、立案登记制改革、设立最高人民法院巡回法庭、推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革、认罪认罚从宽制度改革等法院领域的重要改革方案31个,为人民法院推进司法改革提供了根本遵循。同时,根据中央提出的“重大改革于法有据”的精神,全国人大常委会大力支持司法改革,授权人民陪审员制度、刑事案件速裁制度、认罪认罚从宽制度、公益诉讼制度等重大改革开展试点,作出设立知识产权法院的决定,推进与改革配套的相关法律修订完善,为司法改革提供了坚实有力的法律保障。此外,包括司法责任制、司法人员分类管理、司法人员职业保障制度和推进省以下地方法院人财物省级统一管理这4项基础性改革试点,都涉及司法权力运行、管理体制、人员配置的重大革新。总体来看,随着司法体制改革的深化,司法理念、司法目标、工作原则、组织机构、人员管理等各个方面都得到进一步明确和完善,有必要通过法院组织法等法律制度完善司法管理体制和审判权运行机制,确保司法改革行稳致远,进一步提高司法公信力。
  二、人民法院组织法修改的进展情况
  2013年,经中央批准,全国人大常委会将人民法院组织法(修改)列入“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”的第一类立法规划项目之中,确定由全国人大内务司法委员会牵头修改。最高人民法院党组和周强院长高度重视,成立了人民法院组织法修改研究小组,部署研究起草人民法院组织法(修改建议稿)并明确了分工,相关部门紧锣密鼓地开展调查研究,多位院领导指导和参与人民法院组织法修改工作。
  由于司法改革的力度、广度、深度前所未有,重大改革举措和试点方案不断出台,最高人民法院及时总结改革试点经验,聚焦实践中需要解决的重大问题,在全国人大内司委指导下,经广泛征求意见、反复研究论证,于2016年9月正式向全国人大内司委提交了人民法院组织法(修改建议稿)。随后,全国人大内司委进一步深入开展调研论证,广泛凝聚各方共识,形成人民法院组织法(修订草案),并于2017年8月28日提交第十二届全国人大常委会第二十九次会议进行第一次审议。一审稿共6章66条,增加的主要内容,一是全国人大及其常委会有关人民法院组织设置的新规定;二是深化司法体制改革的有关成果。具体包括增设跨行政区划法院、知识产权法院和巡回法庭,落实司法责任制,修改内设机构和审判委员会条款,规定法院组成人员的职责及专业资格、完善司法人员分类管理制度和落实法官员额制,并对保障人民法院独立公正行使审判权作出专章规定。
  2018年6月19日,人民法院组织法(修订草案)提请十三届全国人大常委会第三次会议进行第二次审议。二审稿相较于一审稿的变动主要有:一是第三条规定人民法院依照宪法、法律和全国人大常委会的决定设置;二是第十八条第二款新增规定指导性案例的具体性质;三是删除了跨行政区划法院设置的条款;四是第四十二条、第四十三条对法院审判人员的任免机关及程序的规定进一步细化;五是第五十二条规定不得要求法官从事超出法定职责的事务,不得干预司法活动、插手具体案件;六是综合考虑关于法官职业保障的内容与法官法有所重复,对此不再规定。
  2018年6月29日,全国人大常委会发布公告,对人民法院组织法(修订草案)征求意见。征求截止时间为2018年7月28日,截止期限内收到正式意见1028条。
  2018年10月22日,第十三届人大常委会第六次会议对人民法院组织法(修订草案)第三次审议。三审稿共计6章、59条,相较于二审稿的变动主要有:一是新增人民法院接受人民群众监督的内容,第十一条规定公民对人民法院工作依法享有知情权、参与权和监督权;二是完善人民法院审理案件范围;三是对副院长、审判委员会委员的产生范围进行适当放宽;四是对审判委员会和专业委员会的关系作出规定;五是删除了关于指导性案例具体性质的规定,但保留关于发布指导性案例职权的表述;六是删除了行政和司法警务工作的管理规定。

开弓没有回头箭


  三、人民法院组织法修改的指导思想和原则
  一是深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想。认真贯彻落实党中央和习近平总书记对深化司法改革、推进公正司法提出的新理念新思想新战略,贯彻落实党中央深化司法体制改革总体部署,及时通过法定程序、以法律形式将司法改革成果固定下来。比如总则第六条规定人民法院坚持司法公正,尊重和保障人权;第八条规定人民法院实行司法责任制,建立健全权责统一的司法权力运行机制;第四十六条规定法官实行员额制;第五十二条规定任何单位或者个人不得要求法官从事超出法定职责范围的事务,对领导干部干预司法活动或者插手具体案件处理要全面如实记录并追究责任等。
  二是贯彻以人民为中心的发展思想。党的十八届四中全会的决定提出“保障人民群众参与司法”,坚持人民司法为人民,依靠人民推进公正司法,通过公正司法维护人民权益,在司法调解、司法听证、涉诉信访等活动中保障人民群众参与,完善人民陪审员制度,构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制,推进审判公开等。第六条规定了人民法院坚持司法公正,依法保护个人和组织的诉讼权利和其他合法权益,尊重和保障人权。第十一条增加了人民法院应当接受人民群众监督的规定。现代社会,陪审制作为公民直接参与司法活动的民主形式和保障公民权利的制度,受到众多国家的青睐。[2]第三十四条对人民陪审员依法参与案件审理作了规定。第二十六条规定了人民法庭设置,体现了人民法院组织体系的便民性。
  三是落实宪法确定的制度、原则和精神,符合宪法的规定。宪法是我国的根本法,全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则。习近平总书记指出:“依法治国,首先是依宪治国;依法执政,关键是依宪执政。”人民法院组织法修改工作深入贯彻宪法精神,严格在现行宪法框架下进行,切实维护宪法权威。1.突出了宪法法律权威。新修订的人民法院组织法新增第一条立法目的,其中强调“根据宪法,制定本法”。2.规定人民法院依照宪法、法律和全国人大常委会的决定设置。实践中,近年来人民法院的设置尤其是一些专门法院设置多是根据全国人大常委会的决定设立。因此,本次修改规定除了根据宪法和法律规定设置以外,还可以根据全国人大常委会决定来设置。3.为贯彻落实宪法监督制度,新增第九条第二款规定,各级人民代表大会及其常务委员会对本级人民法院的工作实施监督等。4.第五条规定人民法院审判案件在适用法律上一律平等,不允许任何组织和个人有超越法律的特权。
  四是保持法院组织体系和基本原则的稳定性。本次修改坚持现行组织法的基本原则和制度,例如四级两审终审制度和公开、平等司法原则等许多规定都得到了保留。本次修改坚持巩固司法改革最新成果,但对正在试点或者试点成效尚不明显、未能达成广泛共识的问题,在修订时仅作出原则性规定或暂不规定,为深化司法改革预留探索空间。比如完善了最高人民法院巡回法庭审理案件的范围,但对跨行政区划法院暂未明确规定,待条件成熟时再作规定。
  五是处理好人民法院组织法与诉讼法、法官法等相关法律的关系。例如由于1979年人民法院组织法规定的有关公民用本民族语言进行诉讼的权利、被告人辩护权、两审终审制、再审、检察院监督、回避等,这些内容已经在我国的诉讼法中有详细规定,所以本次修改删除了这些内容;有关法官履职保障等具体内容,在法官法中予以规定,本次修改删除了与此相关的内容;关于合议庭的有关规定内容与诉讼法基本保持了一致等。
  四、人民法院组织法修改的主要内容
  (一)调整框架结构
  1979年人民法院组织法分为3章:总则、人民法院的组织和职权、人民法院的法官和其他人员。随着法治发展,现在的法律框架暴露出3个主要问题:一是内容不完整,未能将组织制度应当包含的内容完全囊括进去;二是章节划分不科学,有些属于总则的内容分散在其他章节中;三是整部法律各章节、各条款的系统性与连贯性不强。因此,本次修改对法院组织法的框架结构进行重新设计,分为6章。第一章为总则,规定了立法的宗旨和依据,人民法院的性质、任务和设置,依法独立行使审判权、适用法律一律平等、司法公正、司法公开、司法责任制等基本原则,以及人民法院与人大的关系、最高人民法院的地位、上下级人民法院的关系和人民法院接受人民群众监督等内容。第二章为人民法院的设置与职权,规定四级法院的层级设置及其职权范围,其中包括兵团法院和专门法院的专门规定。第三章为人民法院的审判组织制度,对独任制、合议制、主审法官负责制、审判委员会制度作出规定。第四章为人民法院的人员组成,明确了法院系统内部的审判机构和非审判机构的设置,规定法官及司法辅助人员的地位和职权,着重规定人员分类管理制度、法官员额制度等。第五章为人民法院行使职权的保障,对人民法院独立公正行使审判权的保障作了专章规定。第六章为附则。
  (二)健全人民法院的组织体系
  一是确定新疆生产建设兵团人民法院的法律地位。新修订的人民法院组织法第十四条规定:“在新疆生产建设兵团设立的人民法院的组织、案件管辖范围和法官任免,依照全国人民代表大会常务委员会的有关规定。”1998年12月29日,第九届全国人大常务委员会第六次会议通过《关于在新疆生产建设兵团设置人民法院、人民检察院的决定》,确定了兵团法院的法律地位,兵团法院正式纳入全国普通人民法院序列。2005年6月6日,最高人民法院公布实施的《关于新疆生产建设兵团人民法院案件管辖权问题的若干规定》,正式确定了兵团分院作为高级法院的审级地位。
  二是对专门人民法院作出规定。1979年人民法院组织法第二条第(二)项规定了“军事法院等专门人民法院”,新修订的人民法院组织法新增第十五条规定,专门法院包括军事法院和海事法院、知识产权法院、金融法院等,并规定专门法院的设置、组织、职权和法官任免,由全国人民代表大会常务委员会规定,专门法院的设置逐步规范。目前,军事法院共34个,分三级设置,其中解放军军事法院1个,总直属和战区军事法院7个(中级法院),军事法院26个(基层法院)。专门法院的修改亮点是增加了海事法院、知识产权法院和金融法院的种类。根据1984年全国人大常委会《关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》和最高人民法院《关于设立海事法院几个问题的决定》等的规定,我国先后在上海、天津等10个城市设立10个海事法院,逐步建立专门化的海事审判格局。
  2018年3月28日,中央全面深化改革委员会第一次会议审议通过了《关于设立上海金融法院的方案》;同年4月27日,十三届全国人大常委会第二次会议通过了《关于设立上海金融法院的决定》。上海金融法院的成立,有利于配合国家金融政策实施,推进金融审判体制机制改革,着力提高金融审判质效和司法公信力,提升国际金融交易规则话语权;同时借鉴发达国家和新兴市场国家金融司法的有益经验,结合我国经济社会发展状况以及审判工作实际,探索完善中国特色的金融司法体系。
  1979年人民法院组织法列举了军事、铁路、水上运输、森林等专门法院,随着司法改革的深入,森林法院、农垦法院、铁路法院等将逐渐退出历史舞台。例如,2014年最高人民法院《关于全面深化人民法院改革的意见》,即第四个五年改革纲要中提出,根据中央司法改革精神,铁路法院将被改造为跨行政区划法院。2014年12月,北京铁路运输中级法院加挂牌子成立北京市第四中级人民法院,上海铁路运输中级法院加挂牌子成立上海市第三中级人民法院,铁路运输法院正式开始跨行政区划改革试点。现在已经有30家铁路运输法院成为跨行政区划法院,铁路运输法院已经有70-80%的案件是跨行政区划的案件。这些跨行政区划法院的设立,对海事和涉外商事、跨行政区划金融保险、行政诉讼、企业破产、食品药品、环境公益诉讼等案件的公正高效审理发挥着重要作用。由此可见,近年来国家设立专门法院已经不再具有行业和部门色彩,更多的是配合国家重大战略和全面深化改革需要。
  (三)规定人民法院内设机构的科学设置
  2016年8月18日,中央编制办、最高人民法院联合印发《省以下人民法院内设机构改革试点方案》,要求科学设置审判业务机构,合理整合非审判业务机构,严格控制机构规模。推进人民法院内设机构改革,是党中央从党和国家机构改革战略全局出发作出的重大决策,是全面推进依法治国、深化司法体制改革的重要部署,是司法责任制改革的重要配套措施,对于推动审判业务骨干回归办案一线、简化办案层级、落实司法责任制具有重要意义。法院内设机构设置应坚持精简效能、服务审判工作原则,既要满足工作需要,也要符合司法权运行机制,提高司法效率。
  一是明确了专业审判庭、综合业务机构、审判辅助机构和司法行政管理机构的设置。新修订的人民法院组织法第二十七条第一款规定了专业审判庭设置,即“人民法院根据审判工作需要,可以设必要的专业审判庭。法官员额较少的中级人民法院和基层人民法院,可以设综合审判庭或者不设审判庭。”第二款规定了综合业务机构,即“人民法院根据审判工作需要,可以设综合业务机构。法官员额较少的中级人民法院和基层人民法院,可以不设综合业务机构。”第二十八条规定了审判辅助机构和行政管理机构。目前,按照中央统一部署,2019年3月将完成基层法院内设机构改革,各试点法院按照“机构精简是基础、职能优化是关键”的思路,严格控制机构规模,科学设置审判机构,整合职能交叉、业务相近的非审判业务机构,内设机构改革试点取得初步成效,管理层级得到简化,审判职能进一步优化。
  二是明确规定人民法院可以设立综合业务机构。新修订的人民法院组织法第二十七条第二款规定的综合业务机构,是指人民法院研究室、审判管理办公室(审管办)等机构。这类机构在总结审判经验、研究司法政策、制定司法解释、提升审判工作管理质效等方面有重要作用,在职能定位上应属于综合性审判业务部门,此条赋予人民法院设立相应机构的权限。在我国各级党组织和国家机关中,普遍设有专门的调查研究和决策咨询机构,这些机构为中国特色社会主义建设事业发挥了重要作用。与党政机关政研部门相比,人民法院研究室、审管办等部门职能所具有的法律专业性、司法实践性和业务指导性等特点更为突出,在促进司法公正、统一法律适用方面发挥着不可替代的重要作用,是中国特色社会主义司法制度不可或缺的有机组成部分。根据中央编办和最高人民法院多个文件规定,如法(研)发〔1991〕45号、法函〔1995〕62号、法发〔2000〕1号、法发〔2006〕21号、法发〔2010〕21号等,“研究室是综合性审判业务部门,其人员属于审判业务人员”。多年来,各级法院实践中一直都将研究室作为人民法院重要的综合性审判业务部门。党的十八以来,中央已经明确优化司法职权配置,改革四级法院职能定位,加强上级法院对下级法院的审判业务指导。就人民法院审判业务的指导而言,除了个案的审判监督,还需要制定司法政策宏观指导,加强制定司法解释的类案指导,同时还需要加强发布指导性案例的指导,而且随着司法责任制改革的深化、新型审判团队等新的审判权运行机制的实行,越需要科学设置综合业务机

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