查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《人民司法(应用)》
管制性征收理论在行政审判中的引入与运用
【副标题】 以“中国天眼”建设中的管制性征收为例【作者】 耿宝建黄瑶
【作者单位】 最高人民法院贵州省高级人民法院【分类】 行政诉讼法
【期刊年份】 2019年【期号】 1
【页码】 54
【全文】法宝引证码CLI.A.1253942    
  一、问题的提出
  一般认为,征收是指国家基于公共利益需要,以行政权取得公民所有的动产或者不动产所有权并给予公平合理补偿的制度。征收的重要特点是物的所有权的转移,即国家因征收取得了原来他人所有的动产或者不动产。征收具有发动国家公权力取得私人财产的强制性,历来为各国立法所严格规制。我国宪法第十三条即规定,公民的合法的私有财产不受侵犯……国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。同时,物权法第四十二条、土地管理法第二条也有类似具体规定。此外,行政管理实践中还存在着另一种国家不以取得财产所有权为目的,但基于公共利益的需要,对公民财产权予以适当限制影响财产权利的非典型性征收或者说管制性征收。比如,为环境治理需要,通过调整规划的方式将原本批准建设住宅的土地调整为绿地;为生态建设需要退田还渔、退田还林;为国家宏观调控需要,对工矿企业开采予以产能限制;为房地产市场稳定需要,在一定范围、期限内实施限售等。此类管制性措施,在增进社会公共利益的同时,如果超过必要限度,将可能对私人产权造成较大的不利影响;如果这些管制行为已经超出人们的合理预期和一般的商业风险时,那么国家虽然未直接征收财产,但由于在事实上极大地限制了权利人对物的有效利用,就仍有给予公平合理补偿的必要。即在规制走的“太远”时,它将被视为一种必须给予补偿的征收。[1]因此,在传统的物理性占有的征收之外,对属于非物理性占有的管制性征收的合法性、必要性、适当性进行研究,并对管制性征收的具体措施和补偿范围进行规范,确立司法对管制性征收的审查原则,就显得十分必要。
  二、域外管制性征收理论发展与相关司法判例
  管制性征收概念源自美国,是一个在判例中发育出来的概念。[2]在1922年宾夕法尼亚煤炭公司案中,联邦最高法院认为政府过分的管制行为可以被认定为征收。即因公共利益的需要,对私人财产权予以适度限制、施加特别义务,对正常使用附加条件的管制性行为,构成应予公平补偿的准征收行为。与传统征收相比,管制性征收并不实际占有财产所有权,也不对私有财产造成实际物理侵害,只是通过管制限制私有财产的部分用途或者附加一定条件,使所有权人的财产价值减损或被剥夺财产收益性用途,侵害了财产所有权人对财产利益的预期,实质上产生征收的效果。[3]因此,不妨认为,所谓管制性征收,实质不在于征收而在于管制,表现形式也不是征收而是管制,目的亦不是征收,而是通过管制达到类似于征收的效果,且通过适当方式评估因管制给财产权造成的损失,并予以公平合理的补偿。
  美国有关管制性征收判例的发展,经由法官基于宪法的规定,对行政征收权以及其他行政强制权的相互关系进行各种不同的解释而产生。[4]有人总结认为,1885年以来美国联邦最高法院通过审理32个准征收案件所形成的4类标准及相关考量因素,为准征收判定标准的体系构建提供了可能。在1922年的宾夕法尼亚煤炭公司诉马汉案中,霍姆斯大法官认为,当行政机关管制行为过度减损了土地所有者的权利的时候,土地利用管制就视同为征收。同时,判决也认为管制并不必然需要补偿,财产所有人也可能要自行承担部分损失。他提出,“如果政府必须为它作出的所有减少土地附带价值的行为支付补偿,那么它将难以继续运转。”也就是说,通过禁止某些特殊的与其土地利用来促进健康、安全、道德和公共福利是合法的政府管制,如果限制所有者土地用途的管制令,能使他们因其他人也受到类似限制而获益,那么它就是正当的。在米勒诉舍尼案中,法院认为,当国家面临不可避免的损失时,如果损失的起因是另一种财产,国家作出幸免选择,以及优先保护对公共利益有重大意义的财产类型,并没有超越其宪法权力。[5]霍姆斯大法官在其为多数派撰写的意见中提出,将系争管制造成的财产价值减损与其所欲促进的公共利益进行比较,若造成极大的价值减损却促进了微小的公共利益,应当认定此项管制构成征收。
  1982年诺兰诉加州海岸委员会案中,联邦最高法院认为,加州要求诺兰夫妇永久出让穿越其临海区域的通行权,目的为增加到达海滨的公众通道,无疑构成征收,那么如果想要获得穿越诺兰夫妇土地的通行权,就必须为此征收行为支付补偿。[6]1992年联邦最高法院在卢卡斯诉南卡罗来纳海岸委员会案中,卢卡斯也承认,南卡罗来纳州海滨区域是极有价值的公共资源,建造新建筑会对这种公共资源造成侵蚀和破坏,禁止在靠近海滩的区域建造新建筑,对于防止出现严重公共损害来说是必要手段。[7]可见美国的法官在司法实践中需要回答的问题是:管制行为,是否仅为一种必要且适当的管理举措(警察权或者说治安权的正常行使),还是已经管制过度应当视为征收?而两者的界限,并不总是十分清晰。
  进入21世纪后,在涉及保护自然环境的管制行为方面,如美国联邦最高法院在判断管制性征收时并不存在机械公式一样,法院对待管制性征收问题的态度也并非一成不变。美国联邦最高法院逐渐发展形成判断管制性征收的动态审查标准。虽然现在乃至将来都不可能得出一个固定公式,但这似乎已变得无关紧要。只要对现有各种规划驾驭得当,在将来出现新问题时避免墨守成规,重视审查具体案件的特定事实,则不必拘泥于固定公式。[8]
  显然,美国最高法院所确立的管制性征收的判断标准与补偿,是将对私人财产权的影响区分为警察权行使与管制征收两类。行政机关的管制行为既可能构成警察权(行政管理权)的行使,也可能构成管制性征收,而只有基于公共利益的管制,才构成管制性征收;非公共利益的管制,则构成警察权的行使。但引入警察权(治安权)概念,并不总能自圆其说,因为这一概念本身也仅仅是通过学者的疆域拓展行为与解读及联邦最高法院在判例中的应用形成的。宪法赋予政府维持和平与良好秩序的权力与职能,警察权作为践行此种权力和职能的必要途径,得到宪法的首肯方能圆满自足。[9]一般认为,财产所有人在行使财产权时,对他人财产权形成妨碍,政府可以通过一定方式对私人财产进行剥夺或实施其他方面的限制,属于警察权的正常行使,不构成征收,亦无须补偿。因为任何权利都是相对的、有边界的,法律禁止财产所有人毫无节制地行使权利,侵害他人权利。容许无限财产权利的存在是危险的,因为报应原则的警告是,若任何人的财产权都有可能遭受来自他人的侵害,社会将会陷入一片混乱,警察权的介入对扼制非法妨害、维持和平与良好秩序是必要的。警察权的行使或许会对私人财产权造成剥夺或限制,但诉诸征收条款有失公允。[10]
  同时,美国联邦最高法院对管制性征收的理解仍然坚持宪法第五修正案所确立的公共利益标准,或者说无公益不征收、无公益不管制。美国联邦最高法院共在14个判决中主要采用了是否符合公共利益标准。联邦最高法院对这一标准的适用,经历了从单纯判断管制行为是否符合公共利益、是否构成对公共或他人的妨碍,到管制行为是否与公共利益有密切联系,再到将公共利益与财产权人私益损失进行价值衡量的发展历程。美国联邦最高法院的如是区隔,主要是遵循普通法上的法律适用传统以及美国宪法第五修正案“不给予公平赔偿,私有财产不得充作公用”具备的直接司法性。谨防骗子
  显然,管制性征收的理论与实践,并不会仅限于美国,《欧州人权公约第一议定书》第1条规定了对财产权的保护。“每个自然人或法人都有权和平地享有其财产。没有人可以被剥夺其财产,除非为公共利益并符合法律和国际法普遍原则所规定的条件”,[11]欧州人权法院对此也有着丰富的实践。在人权公约体系下,管制性征收可以区分为对财产的剥夺(比如对私人财产权的损毁或国有化等)、对财产使用的限制(比如建筑许可、对淫秽出版物的扣押、租金管制、规划限制、刑事程序中的财产临时扣押与查封、撤销执照、溯及既往的税收立法以及拒绝对会计师进行注册等)和其他干预措施等3种形式,[12]并且认为:管制性征收界定标准是要求在社会一般利益和保护个人基本权利两种需要之间达到一种公正的平衡,包括政府在达成公共管理目标的路径中是否还有不侵犯当事人权利的其他合理措施可供选择,以及当事人是否过分承担了全社会应负担的容忍义务等;管制性征收的客体包括动产、不动产甚至是权益,但对于保护投资预期仍然有严格的限制,不仅要考虑政府对投资者预期利益的照顾,还要考虑投资者自身对其从事的行业受到管制的风险所应有的预测,等等。
  三、“中国天眼”案的探索与实践
  中国法上没有管制性征收的概念,但这并不意味着中国法上的管制性征收概念无法构建。[13]事实上,行政管理实践中大量存在着管制性征收或者说行政管制措施,而法院在司法审查中也会越来越多地自觉或不自觉地运用管制性征收理论,并参考现行征收的立法与实践,对管制性征收与补偿问题的合法性进行评判。
  2007年7月10日,国家发展和改革委员会作出发改高技(2007)1538号《国家发展改革委关于500米口径球面射电天文望远镜国家重大科技基础设施项目建议书的批复》,同意该项目(也称“中国天眼”,又简称FAST)正式立项。2013年10月1日,经贵州省人民政府2013年第7次常务会议审议通过的《贵州省500米口径球面射电望远镜电磁波宁静区保护办法》正式施行;该省级政府规章规定前述项目5公里核心区不能有电磁波产生。为实施该项目,平塘县政府于2015年11月3日发布《平塘县FAST核心区房屋征收决定公告》,决定由平塘县国土局对平塘县FAST核心区范围内的房屋予以征收。2016年7月27日,平塘县国土局(甲方)与刘某某(乙方)签订了《平塘县FAST核心区房屋征收补偿安置协议》,主要内容为:1.甲方对乙方位于平塘县克度镇金科村绿水组集体土地的自建木瓦结构二层房屋一幢(建筑面积265.64平方米)予以征收,同时乙方自愿选择划地统一建房安置方式,安置地点位于马鞍山安置区内建筑面积288平方米三层框混结构;2.甲方应支付乙方装饰装修补偿费、附属物补偿费、搬迁费、土地补偿费、过渡费、奖励费共计223050.14元,其中奖励费25501.44元需乙方按照甲方时限要求完成搬迁后兑现;3.乙方选择安置房屋面积大于原正房折算面积的相应部分向甲方补差,计77578元;4.甲方应支付乙方145472.14元;5.乙方应在签订协议后20天内搬迁完毕,交房给甲方组织拆除。否则,甲方依法进行强制拆除。后刘某某以被征收房屋坐落的土地系集体所有,平塘县政府、平塘县国土局实施的征收行为未经省级人民政府征地批复,违反法定程序,双方签订的安置补偿协议缺乏依据为由起诉,请求法院判决确认平塘县国土局与刘某某签订的《平塘县FAST核心区房屋征收补偿安置协议》无效。
  人民法院认为,涉案补偿协议虽然名为对涉案房屋进行征收,但并不涉及房屋所占土地,其实质是基于公共利益需要对公民房屋进行用途管制,并不涉及将集体土地征收为国有土地的问题。房屋被征收拆除后,房屋所占土地仍然为原村民集体所有。因此,无需按照土地管理法规定办理征地手续,也无需省级人民政府批准征收。由于平塘县政府的行为并不涉及集体土地征收,刘某某主张平塘县政府未依照《土地管理法实施条例》第二十五条的规定和程序与其签订补偿安置协议违法的主张,无法律依据。为妥善解决因用途限制给所有权人造成的损失,双方通过签订协议对刘某某予以房屋安置和合理补偿,故其主张涉案房屋征收补偿协议无效的理由不能成立。因此,判决驳回刘某某要求确认《平塘县FAST核心区房屋征收补偿安置协议》无效的诉讼请求。
  从美国行政法视角来看,“中国天眼”案可以视为一起较典型的管制性征收案件。征收是为了公共利益,确保以“中国天眼”台址为圆心的半径5公里的核心区内严禁设置、使用无线电台(站),严禁建设产生辐射电磁波的设施的立法目的能够实现。平塘县政府作出《平塘县FAST核心区房屋征收决定公告》,决定由平塘县国土局对平塘县FAST核心区内范围内的房屋予以征收,其目的并非意图取得该房屋的所有权归自己使用,也非如传统农村集体土地征收意在取得房屋所占的宅基地使用权。事实上,本案征收后,在原房屋所有权人搬迁后(有的房屋并不拆除,只是不允许居住,能确保不会使用手机、微波炉等设备),房屋所占土地性质仍然为集体性质,仍然属于村集体所有。因此,“中国天眼案”的征收既不同于国有土地上房屋征收,不能适用《

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
打遮阳伞就显得很娘
【注释】                                                                                                     
©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
扫码阅读
本篇【法宝引证码CLI.A.1253942      关注法宝动态: