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【期刊名称】 《人民司法(应用)》
刑事申诉案件分流机制的建构
【作者】 肖萍李文艺【作者单位】 北京师范大学贵州省贵阳市人民检察院
【分类】 刑事诉讼法【期刊年份】 2019年
【期号】 1【页码】 75
【摘要】

申诉案件多头管辖、申诉期限不明等规范层面的问题,以及司法实务中刑事申诉案件积压、立案复查困难重重,均限制了刑事申诉制度的错案救济功能。当事人行使申诉权的高频与启动再审的低效形成鲜明对比,在通过司法解释改善申诉困境成效不彰的现状下,为更好地配合律师代理申诉制度的有效推进,可转向申诉机制的整体性改良,将申诉案件的管辖主体重新分工。为解决申诉立案难、申诉滥等问题,可以将刑事申诉案件的事由划分为实体与非实体,法院审查非实体事由,检察院审查实体事由,并对数量较多的实体事由申诉案件推行强制律师代理,以筛选大量无理申诉案件。在此基础上,监狱内充分发挥监狱管理人员与驻监检察官筛选申诉案件的职能;监狱外强化驻点法院、检察院的值班律师以中立第三方身份辅助审查申诉案件。多措并举分流申诉案件,加之律师的高度参与,让刑事申诉活动迈向有序化。

【全文】法宝引证码CLI.A.1253934    
  一、问题的引出:刑事申诉制度的现状与焦点
  2017年2月27日,最高人民法院发布《中国法院的司法改革(2013—2016)》白皮书,显示2013年至2016年全国各级法院纠正重大冤假错案44件54人,其中2016年纠正11件17人,数量创历史新高。[1]与传统错案依靠亡者归来、真凶伏法的纠错方式不同,近年来以事实不清、证据不足为由改判的疑罪案件数量增多。即使错案纠正理念逐渐转向有疑则纠,陈满案、陈夏影等案、钱仁凤案等的纠正,依然经历了漫长申诉历程。十几年甚至二十几年才改判无罪,折射出刑事申诉制度的种种弊病。审视成功改判的刑事申诉案件,需要汇聚当事人坚持不懈的申诉及信访、代理律师团队的帮助、专家学者不断呼吁、社会媒体广泛关注、司法改革的时代背景等有利因素,否则启动再审及案件改判极其艰难。刑事申诉的症结是多因素综合作用的结果,司法环境、案件积压、证据难题、人为阻碍等主客观原因共同造成申诉困境。据学者研究及媒体报道,申诉权的落实状况确实不容乐观,刑事申诉缺乏常规性机制,寄望于正常法律程序成功申诉希望渺茫。[2]
  刑事申诉有广义、狭义的区别。广义的刑事申诉包括侦查决定申诉、检察决定申诉和生效裁判申诉。狭义的刑事申诉仅指当事人针对生效裁判向检察院、法院提出申诉。本文以狭义的刑事申诉制度为研究对象,文中所指申诉均为狭义的刑事申诉。刑事申诉制度一直是理论界、实务界的关注焦点,相关研究围绕申诉权的来源、价值内涵、性质争议等基础理论,同时聚焦错案救济功能检视制度本身,建言修改申诉主体、理由、期限、管辖机关和审查方式,提出重构审判监督程序、明确刑事申诉异地审查规则等对策性的论文不胜枚举。毋庸讳言,健全规则是改善任何制度的基础,但对策构想单从某一角度考虑且忽视实务现状,实难达成研究目的。2001年至今,最高人民法院、最高人民检察院陆续出台了《关于规范人民法院再审立案若干意见(试行)》《人民检察院刑事申诉案件公开审查程序规定》等系列司法解释以解决申诉难题,却收效甚微。有鉴于此,刑事申诉存在的问题不仅是法律规定不合理,还有深层次的机制设计问题。目前,律师代理申诉制度正逐步推行,笔者以规范分析为切入点,剖析刑事申诉制度的现状,通过建构刑事申诉案件分流机制,更大程度发挥律师在刑事申诉案件中的作用。
  二、现实与困境:当事人行使申诉权的层层阻碍
  我国法律及司法解释关于刑事申诉活动的规定散乱,分而治之、未成体系。司法机关以规制申诉活动的有序性、减少无效申诉为立足点;监狱监管压力大,管教服刑人员服从改造成为首要任务;人大、政法委等机构以疏导信访为主要目的。权力运作为核心的制度设计易忽视对申诉人及其代理律师的权益保障。仅从法律文本分析,当事人行使申诉权的阻碍存在于每一个环节,监狱、检察院、法院等都可能架空申诉权。监狱法尚未有效协调申诉权与认罪悔罪之间的矛盾,导致部分服刑人员不敢申诉;我国刑事申诉制度长期饱受争议,存在申诉权不受限制、案件多头管辖、申诉期限模糊等缺陷;申诉案件代理律师的积极作用有目共睹,但全面推进强制律师代理任重道远。
  (一)申诉权与减刑、假释之间的悖论
  认罪服法是我国服刑人员减刑、假释的基本条件,但判断主观心理状态需要结合一些具体情形。2012年最高人民法院《关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》第2条第2款指出:“对罪犯在刑罚执行期间提出申诉的,要依法保护其申诉权利,对罪犯申诉不应不加分析地认为是不认罪悔罪。”此款规定一方面指出申诉与认罪悔罪不具有必然关系,另一方面也说明具体分析的自由裁量权无论在法官或狱警,都潜藏了认定存在申诉行为不得减刑、假释的可能性。申诉行为与服刑人员申请减刑、假释利害相关,那么申诉权作为一种救济权利,行使效果必定大打折扣。西方主要法治国家都认可申诉行为不对服刑人员改造产生任何消极影响,[3]而我国刑法、监狱法却规定减刑、假释必须有悔改表现、认罪服法,司法解释也未厘清二者的逻辑矛盾。实际上,剥离申诉与减刑、假释的关系,能为服刑人员留足改造空间,一定程度上也能缓解监狱的监管压力。
  (二)饱受非议的刑事申诉制度
  刑事司法传统理念方面,强调实事求是基本原则,凡当事人申诉,原则上检察院、法院理应审查,无形中增加了司法机关的工作量。制度构建方面,虽然刑事诉讼整体制度设计已有巨大进步,纠错机制却不断倒退。[4]刑事申诉制度的法律地位颇显尴尬,作为刑事司法体制的一部分,申诉行为无法定程序可以遵循,也无诉讼上的约束力。司法实践中,审查期限及标准随意,内部审查、书面审查等问题难以根治。受制于权利救济的混乱方式、错案纠正的重重障碍,申诉立案难、申诉滥是对刑事申诉制度的普遍评价。申诉立案难若是难在将申诉案件立案后决定启动再审程序并得以改判,实则是刑事审判的应有之态。为维护生效判决的既判力、确保国家刑罚权的正当性,刑事案件申诉及审判监督程序理应处于克减状态。而申诉立案难若是难在当事人申诉之案件石沉大海、毫无回复,则是刑事申诉制度应该检视、改造之处。申诉滥即多次申诉、反复申诉,既与申诉权的性质有关,也是申诉立案难病症的延续。
  1.反复申诉。2012年最高人民检察院《关于办理不服人民法院生效刑事裁判申诉案件若干问题的规定》,确定了经两级人民检察院办理且省级人民检察院已经复查的,如果没有新的事实和理由,人民检察院不再立案复查。检察机关虽然设置了刑事申诉终结机制,但也强调原审被告人可能宣告无罪的除外。司法解释中主观性较强的例外情形实际上难以真正确立申诉案件终结机制。在我国,反复申诉是常态,司法实务中更是出现申诉多达233次的李锦莲案。按照我国法律规定,刑事申诉权是宪法性权利、民主权利、诉讼权利。从国家刑罚的层面,刑事申诉是审判监督程序的材料来源,保障实体正义;从申诉人个体的角度,申诉人行使救济型诉讼权利,并不必然启动再审程序,自然不能从规范层面完全限制行使申诉权的次数。基于申诉权作为诉讼权利的定性,为保障刑罚公正性、保护公民的诉讼权利,不能限制反复申诉,而应转为引导及规范申诉行为。律师参与审查或代理申诉案件,既能保障申诉人的诉讼权利,也能减少反复申诉、无理申诉。
  2.申诉案件多头管辖。法院、检察院并行启动再审,存有侥幸心理或确实蒙冤,当事人都会同时向各级检察院、法院以及党政机关投寄申诉材料,直至最高级别的权力机关、司法机关。最高人民法院的司法解释规定由终审法院审查申诉,最高人民检察院的司法解释规定由作出生效裁决的人民法院的同级检察院刑事申诉检察部门依法办理,而依据刑事诉讼法当事人可以向上级法院、检察院提出申诉,法律规定为申诉案件多头管辖、重复立案埋下隐患。不可否认,案件受到较高级别司法机关重视,启动再审的可能性更大。但是,上级机关不了解案件具体情况,同样会将申诉书转至承办案件的司法机关,申诉流程又倒回起点,加重了司法机关审查案件的工作量,也可能造成司法机关相互推诿,搁置对申诉案件的审查。
  3.法院刑事申诉期限规定不全。刑事诉讼法对申诉案件的受理、审查和处理程序无具体规定,2014年最高人民检察院修改了《人民检察院复查刑事申诉案件规定》,明确了检察院办理刑事申诉案件的受理、复查及执行期限,使检察院的申诉流程有章可循。最高人民法院《关于各级人民法院处理刑事案件申诉的暂行规定》(以下简称《暂行规定》)规定了向法院申诉的主要流程,但该规定从1987年沿用至今未曾修订,法院刑事申诉流程中存在的最大问题即缺乏期限限制。《暂行规定》第6条要求人民法院收到申诉,均应登记,因此法院接受申诉材料后立卷登记,甚至让诸多律师误以为已经立案,然后开始了无音讯的漫长等待。由于司法解释没有规定接受材料立卷登记和立案审查之间的期限,为保证多数申诉案件能在法定期限内审查完毕,迟迟不立案成为法院的常规对策。即使进入立案审查程序,最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》(以下简称《解释》)第375条规定的6个月审查期限依然可以突破,依据《解释》第173条延长审理期限的规定,仍可以多次延期。以延长审理期限的法条为依据,申请延长申诉案件审查期限,也反映了法院申诉期限规定不全。
  4.信访削减刑事申诉制度的公信力。长久以来,信访文化对民众维权模式影响较大,信访不信法的观念深入人心,信访这一非规范救济方式备受青睐。根据法律规定,即使申诉被驳回,还可以继续申诉,由检察院、法院登记,按照普通民众的来信、来访处理。普通民众极少区分刑事申诉与信访,加之信

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