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【期刊名称】 《现代法学》
国有独资公司的运行与国有资产所有权行使方式的变革
【英文标题】 The Operation of Solely State—Owned Companies and the Alteration of the Excising Models for the Ownership of State Assets
【作者】 徐晓松【作者单位】 中国政法大学
【分类】 公司法【期刊年份】 1995年
【期号】 6【页码】 22
【全文】法宝引证码CLI.A.172419    
  一、国有独资公司——国家所有权主体经营国有资产的崭新形式
  新中国第一部公司法的诞生,标志着公司这一现代企业组织形式登上了国有企业体制改革的舞台。其中,融国有、独资、股东有限责任于一体的国有独资;公司以其崭新的姿态为各界人士所瞩目。
  传统公司法理论认为,公司是单个资本的联合。长期以来,很多国家的公司法将一定数量的股东为公司存在的必要条件,规定当股东减至一人时,公司即自动解散,同时不允许设立一人公司。但随着经济的发展,事情发生了变化。首先,本世纪以来,随着大资本实力的增强。在一些国家的现实经济生活中出现了公司股东减至一人的现象。而解散这类公司对社会利益的影响极为重大。其次,19世纪末20世纪初,为了缓和日益尖锐的社会矛盾,西欧及美国等发达资本主义国家开始建立国有企业。以加强对经济的干预。其间。两次世界大战的爆发。在世界范围内促进了国有化的发展。如在英国,邮政和电讯业在19世纪就已实行国有,1945年至1950年工党执政期间实施的国有化。在短短两年里使国有化部门的比重达到了整个国民经济的20%:而在法国,1945年政府对能源、保险、银行以及其他部门的公司实行的国有化,也使国有企业在全国工业总产值的比例达到五分之一。国有化政策的实施及国有财产的增长。促进了资本主义国家经济职能的扩张,国家所有为国家经济职能的行使提供了新的强有力手段。大大增强了国家干预经济的能力。但与此同时,也产生了国家如何经营管理国有资产的问题。从西欧各国情况看。正是在探索和解决这一问题的过程中,逐渐形成了下列三种不同的国有资产经营管理形式:一是由政府部门按行政方式设立的具有不同独立程度的分支机构。这类国有企业分布于公益性行业,一般不具有独立的法律人格;二是依据特别法律条款建立和经营的公法人企业,这类企业大多从事公用事业及特殊行业(如电讯、航空、军工、电力等)。具有独立法律人格:三是国家作为唯一股东、控股股东、参股股东的商业公司。这类国有企业为竞争性行业和一小部分垄断性行业,按公司法设立及活动是这类国有企业的主要特点。二战双后,随着经济的发展,商业公司在各国国有企业中的比重在不断加大。
  社会经济及与之相适应的经济关系的发展,使传统的公司法理论开始被突破。一些公司制度较发达的国家,如奥地利、比利时、法国、丹麦、意大利、荷兰、西班牙、前联邦德国、瑞典、瑞士等国,其公司法均认可了一人公司。从具体立法看,前联邦德国、瑞典等国规定。当某一股东拥有公司的全部股份时。并不导致公司的自动解散。也不导致股东的个人责任:前联邦德国和加拿大的公司法不仅赋予一人公司以有限责任公司同等的法律地位,而且还规定国家可采取变通办法设立一人公司,即“有意地安排足够人数的文职人员或其他公共官员作为名义上的股东,这些股东在公司正式成立后,立即将其股份转让给政府或其他公共当局。”[1]在有的国家(如西班牙)。立法规定国家设立公司可以不受有限公司需有三个以上成员的一般原则的限制。
  我国公司法对国有独资公司的规定,源于利用公司制对国有企业进行制度创新过程中对国外一人公司的借鉴。我国公司制度与国有企业体制改革之间极为密切的联系,从根本上决定了国有企业实施公司制的最终目的不在于集资,而在于利用公司特有的产权结构形式和由此产生的运行机制。通过新企业制度的建立达到国有企业经营机制的转换,从而提高国有资产的经营效益。对大多数国有企业而言,股权多元化和分散化仅仅是实现改革目标的一种手段。而对国民经济中必须由国家独资经营的企业而言,股权多元化不可能成为制度创新的途径。因此融国有、独资及股东有限责任于一身的国有独资公司就为其改革提供了一种新的形式。与此同时,国有独资公司本身的特性也使学术界对其运行机制及相关问题的研究变得异常迫切。
  二、关于国有独资公司的运行
  (一)国有独资公司的运行机理
  纵观企业制度发展的历史,一人公司的问世表明企业资本的存在形式经历了从单个资本到资本集中,又回到个别资本的过程,但这并非历史的简单复归。一人公司制度中单个投资者与公司法人在法律地位上的相互独立。就是社会经济实践对公司制度的修正和发展。作为社会化大生产及社会主义市场经济条件下国家对国有资产经营形式的选择。国有独资公司首先以其特有的产权结构形式区别于以往的国有独资企业。
  以公司形式经营国有资产,是国家所有权实现方式的重大变革,国家所有权向国家股权及公司法人材产权的转换是这一变革的核心。[2]因此,尽管国有独资公司的资本来源仍与以往的国有独资企业相同,但其产权关系却发生了重大变化:国有资产所有权已通过独资公司转换为国家股权和公司法人对产权。作为公司的投资者。国有资产所有权主体只能在公司法规定的范图内享有股权。同时也只能按公司法规定的方式行使股权,去维护并最终实现自己的投资利益;作为国家投资的产物。尽管国有独资公司同其他国有企业一样。只是国家行使所有权以实现其财产增值的工具,但由于公司企业所具有的特点。国家一旦投资建立独资公司。企业就以公司法人的资格。按公司法规定的组织机构和活动方式、对国家投资的叶产享有其作为企业法人应享有的全部权利。因此,在国有独资公司的产权结构中。国家与公司是各自独立的法律主体。相互间不存在行政隶属关系。尽管是唯一股东。国家亦不得违背公司法和公司章程将其意志施加于公司。而公司的经营管理只能依靠其“法人治理结构”。法宝
  如果说。在现代社会中。由所有权主体以有限责任式公司为其财产的运用方式而导致的所有权向股权和公司法人财产权的转换是公司运行的基础。那么。在这一新的产权制度中所包含的由所有权主体对投资效益的追求而产生的股权与公司法人财产权的相互制衡。则是公司运行机制形成的根源。由这种制衡所维系的股东与公司行为的合理化。不仅使所有权的转换在理论上得以论证。而且在实践中使所有权主体对其财产的有效运用成为现实。[3]作为本世纪市场经济条件下出现的一种特殊有限公司。国有独资公司的形成当然包含着对股份有限公司和有限责任公司的模拟。其运行毫无疑问要遵循股权与公司法人权利制衡的规律。但作为一种特殊的有限责任公司。国有独资公司对制衡规律的贯彻又必然具有其自身的特点。从各国法律规定看。国有独资公司主要分布在垄断性、公益性行业和一小部分竞争性行业。我国公司法规定的国有独资公司适用范围也主要是国务院确定的生产特殊产品的企业或属特定行业的企业。这种分布特点使国有投资主体对独资公司出资的转让只能依较于国家在不同时期、阶段对这部分国有资产存量的结构调整。在现实中。包括我国在内的许多国家法律都规定。国家对国有独资公司出资的转让只能依特别法规定进行。由此可见。股份处分权的行使不可能成为国家控制独资公司的途径。在这种情况下。共益权对国家股东而言至关重要,按已有的公司法理论。共益权是股东通过股东会参加公司经营管理的权利。同其他有限责任式公司一样。国有独资公司的全部权利也分为重大决策权、经营管理权以及监督权。由于只有一名股东,相应的权利行使机构——股东会和监事会在公司中失去了存在意义。与此同时,股东身份的国有性质又使得对已有公司法人治理结构的简单模拟有可能导致国家对国有独资公司的直接干预。事实上,所有利用一人公司经营国有资产的国家在立法及实践中所面临的共同难题之一,就是如何通过对独资公司法人治理结构的科学设计,最大限度地避免国家对国有独资公司的直接干预或行政干预,使国家作为唯一股东的独资公司能保持与一般有限责任公司相同的运行机制,从而提高国有资产的经营效益。从这个意义上讲。股东的唯一性和国有性所引发的对已有公司法人治理结构的变革,更体现了国有独资公司对现代公司制度的丰富和发展。
  (二)国有独资公司的法人治理结构
  在不存在股东会的条件下,是否由国有投资主体直接行使股东会的全部权利?这是构建国有独资公司法人治理结构的关键。从世界各国情况看,国有独资公司的投资主体不外乎政府机构、部门或政府授权的不同层次的控股公司、资产经营公司。已有的经验和教训表明,在现代市场经济条件下,由国有投资主体直接行使独资公司股东会的全部权利,不符合现代公司科学管理的要求,不利于国有独资公司经营效益的提高。因此,尽管解决这一问题的方式在不同的国家因国情不同而各异。但总的来讲。在保持国家最终控制的前提下。尽量减少投资主体对独资公司的直接干预是立法的趋势。国家对国有独资公司的管理主要通过公司董事会进行,国家的控制体现为决定公司最重大事务、任命董事会成员、指定董事长及对公司日常经营进行财务审计监督。如瑞典政府对国家全资的有限责任公司的管理[4]。主要是通过企业的董事会进行一般情况下,政府主管部门(投资主体)有权决定董事会人选。并对国有独资公司提供的年度工作报告和经过注册会计师接检的财务报表进行审查和监督。在公司因经营管理不善造成经营状况不佳或亏损的情况下。投资主体可以更换公司董事会成员。董事会是独资公月的决策机构。对投资主体负责;[5]在法国,国家控股100%的国有企业实行董事会领导下的经理负责制。董事会是公司决策机构。国家的财政经济和预算部作为国家股权的代表。其权利主要是任命董事会成员中的国家代表、专家、知名人士董事以及任命董本长。并向公司派驻国家缉查员、审计员代表和主管部门代表。监督企业的财务状况。[6]从我国公司法的规定看。立法者在现有条件下。尽可能地吸收了国外立法的成功经验。一是规定独资公司董事会经国有投资主体授权。可行使股东会的部分职权。决定公司重大事项;二是规定国有投资主体有权委派公司董事会成员,指定董事长,制定或批准公司章程,决定公司合并、分立、解散、增减资本。发行公司债券及资产转让等事项,并负责对公司资产实施监督。
  上述情况表明。尽管各国对国有独资公司组织机构的具体规定不尽相同,有的规定尚处于不断发展和完善之中。但以董事会作为公司的决策机构,并将其作为国家控制公司的途径。却是各国对独资公司法人治理结构模式的共同选择。由于独资公司董事会不仅行使一般公司董事会的职权。而且还可以依法行使股东会的部分职权。因此在国家与公司之间形成了较大的阻隔与缓冲。由此产生的分权结构在“国家作为唯一股东”的特殊条件下,从总体上维系了股东与公司之间的制衡关系。从而可以最大限度地避免国家以唯一股东身份,在行使股权的合法形式下对独资公司的直接干预,这无疑为国有独资公司作为独立企业法人正常运行开辟了道路。其次,国有投资主体通过董事会控制独资公司的做法。明显地突破了公司法人治理结构的传统模式。这种突破在理论和实践两方面丰富和发展了当代公司制度,使国家有可能以唯一股东的身份进入公司创办人的行列。进而为国家所有权主体经营管理国有资产提供了新的途径。第三,从各国的立法及实践看。国有独资公司的法人治理结构尚处于发展和完善之中。对国有独资公司管理体制的现有规定一方面极大地扩充了董事会权限。实际上将其法律地位定位为决策机构,另一方面确保国有投资主体对董事会的人事安排权及对公司资产运营的监督权和资产转移的决定权。在这种情况下,下列两方面的问题变得突出起来:一是如何贯彻益事的适任原则,保证董事会的素质;二是如何保证董事及高级管理人员能尽职尽责地为国家经营管理好公司。从国外情况看。提高董事会成员中专家数额的比例、将竞争机制引入对黄事的任免和评价、将董事及高级管理。人员的报酬与公司经营效益挂钩、强化董丰及高级管理人员在经营管理中的个人责任、重视发挥经理阶层在公司日常经营中的作用等。是立法的趋势。对此。在我国立法中尚缺乏相应的规定。第四,国有独资公司法人治理结构模式的设计。以国有投资主体对市场经济中投资者行为的成功模拟为必要条件。因此,该模式及运行对国家所有权主体的状况以及权利行使方式提出了特定要求。这一点,笔者将在下文详细论述。
  三、关于国有资产所有权行使方式的变革
  在股权与公司法人权利相互独立与制衡的基础上构建起来的国有独资公司法人治理结构,使各界人士对其寄予了厚望。但如果认为仅此便能改变国有企业的行为方式,则显然是将问题简单化了。正如笔者在前文所论述的那样,公司与股东之间相互独立与制衡关系的产生及存在的根源在于所有权主体对其投资效益的追

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