查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《北大国际法与比较法评论》
污染者负担原则及其在国家管辖范围外海洋保护区的适用
【英文标题】 Polluter Pays Principle and Its Application in MPAs in ABNJ
【作者】 何志鹏姜晨曦
【作者单位】 吉林大学法学院、公共外交学院{教授}吉林大学法学院{博士研究生}
【分类】 国际环境保护法
【中文关键词】 污染者负担原则;海洋保护区;国家管辖范围外海域
【英文关键词】 Polluter Pays Principle; Marine Protected Areas; Areas beyond National Jurisdiction
【期刊年份】 2017年【期号】 1(第14卷)
【总期号】 总第17期【页码】 3
【摘要】

作为国际环境法的核心原则之一,污染者负担原则从汉语的称呼上就存在需要研讨的细节,因为它包含了对该原则的不同理解。进而,通过国际文件和国内规则了解其产生和发展的历程、透过立法和规则认识其在适用过程中的策略,特别是关于适用领域和具体负担形式的做法,有助于明确认识其内涵。这一原则在理论上非常正当,然而在实践中存在主体难于确定、因果关系证成困难、负担范围不清晰、价值定位不妥善等一系列问题,有待于进一步完善。在国家管辖外海域这一原则如何妥善适用仍在讨论之中,为此,中国应当根据自身的目标定位和实践经验提出自己鲜明的立场。本文特别针对该原则的内涵、与其他原则的关系、适用方式、国内法与国际法之间的关系、负担的方式、国际合作、监督机制等方面,提供有益、有效的建议。

【英文摘要】

As one of the core principles of international environmental law, the polluter pays principle ( PPP ) needs to be reviewed from the Chinese terminology since it reflects different understandings concerning its meaning. Furthermore, to understand its origins and development through international documents and domestic rules, its strategy in the application process through the adoption of legislation and rules, particularly in the area of application and the specific forms of pay, will help to clarify its meaning. This principle is just and fair in theory, however, in practice there is a series of problems, such as difficult to determine the main body,difficult to prove the cause and effect relationship, the scope of the payment is not clear, the value orientation is not proper and so on,to be further improved. It is still under discussion as to how this principle should be properly applied when the areas beyond national jurisdiction (ABNJ) are concerned. To this end, China should put forward its own position on the basis of its own objectives and practical experiences, especially with regard to its connotation, the relationship between the domestic law and international law, the method and means of payment, international cooperation and the supervision mechanism.

【全文】法宝引证码CLI.A.1252109    
  
  污染者负担原则(Polluter Pays Principle,PPP),是与环境保护有关的基本原则之一,在估值环境损害追责方面发挥着日益重要的作用。然而,其具体内涵和演进仍有待深化认识。当前,鉴于国家管辖范围外的区域(Areas Beyond National Jurisdiction, ABNJ)所蕴含的巨大资源潜力,为了在保护环境与资源合理开发和利用之间实现合理的平衡和人类的可持续发展,国际社会已经开始并正在继续在ABNJ内建立海洋保护区。为此,有必要对污染者负担原则进行规则层面与实践层面的分析,探讨在国家管辖范围外的海洋保护区内适用此规则的可行性以及确立相关制度的必要性。
  本文首先对PPP的概念进行辨析,对污染者负担原则的适用进行了实证分析,以此总结出该原则在实践中的适用难题,最终用于辅助ABNJ内建立海洋保护区应当或可能采取、借鉴的措施。着重从中国的立场和角度,对于中国应当对在ABNJ内建立海洋保护区采取何种态度和措施提出相关建议,旨在推动污染者负担原则在这一领域得以适用并发挥其应有之义。
  一、污染者负担原则的内涵
  PPP基本存在污染者付费原则、污染者支付原则、污染者自负原则、污染者负责原则和污染者负担原则五种译法。研究PPP这一制度首先需要明确其概念的内涵和外延,即需要逐一分析以上几种译法的准确性。
  污染者付费原则体现的是将环境退化的代价课加于引起环境问题的一方,将其作为一种经济刺激,以起到治理环境损害的作用。而随着实践的发展,可以看出即使历史上存在将PPP与付费等同的观点,现今也绝不应将PPP局限于付费,因为PPP要求污染者承担的绝不仅仅是损害赔偿责任,而是一种包含了预防、控制、减少污染在内的综合责任。[1]污染者需将被污染的环境恢复原状,有时甚至需要承担刑事和行政责任。
  而污染者支付原则与付费原则是相关的,两者并无并实质性的区别。基于上述原因可知,将PPP局限于付费或是支付是不合理的。
  污染者自负原则,则是侧重于污染者必须自行承担已经或者可能造成的环境污染或损害全部的治理和赔偿的责任。而在实践中这种观点在具体应用时,要求污染者自行承担全部责任,在很多情况下是不可行的。[2]基于环境损害的特征,首先要提及的是,环境损害具有复杂性、多样性。也就是说,环境损害往往是由多种因素综合作用的结果,特别是在跨界环境损害中这种特征更加明显,这就使得环境污染行为与损害结果之间的因果关系难以确定,进而导致污染者确定和损害程度量化的困难。具体界定和划分责任范围现今往往是难以实现的,而环境责任的承担应当是适当比例的责任。其次,环境损害具有时间长、范围广、影响大的特点。单一的环境事故所造成的损害可能在很大的范围内延续相当长的时间,甚至波及整个生态系统。在这种情况下,客观上单个污染者是无法承担这种责任的。因此,为了使受害者得到救济,在国内环境保护领域,存在环境税、环境保险等制度,在国际环境保护领域,也有专门用于特定领域的环境损害基金和发达国家提供给发展中国家用于环境治理的国际援助基金。由此可见,将PPP译为污染者自负原则也是不准确的。
  而污染者负担原则涵盖了包括承担污染治理费用在内的诸多法定义务,更符合PPP这一原则的宗旨和本意。污染者不仅有治理污染的责任,而且还应承担防治区域环境污染的责任以及参与区域污染控制并承担相应费用的责任。污染者负担原则涵盖了包括承担费用在内的诸多法定义务,其具体责任内容包括了污染防治责任、损害赔偿责任、损害补偿责任,[3]更符合环境保护法的宗旨和本意,因而将PPP译为污染者负担或是污染者偿付原则似乎更为贴切。因此,尽管世界银行认为对PPP可以采取两种不同的方法来解释:一是“标准的污染者付费的原则”,即要求排污者只负担控制污染和消除污染的费用;二是“扩展的污染者负担原则”,要求除前述费用以外,应给予遭受环境污染的居民一定的补偿,[4]而本文仍然选择“负担”这种解释。这种狭义和广义的解释似乎更能对PPP的不同理解之间的冲突起到缓和作用。可以明确的是,污染者并不应仅仅负担治理费用这一项法律义务而忽略其他应尽之责。
  综上所述,本文支持将PPP译为污染者负担原则。虽然有观点认为对于此原则含义的解释以及在实践中的具体适用情形有待进一步明确,[5]但综合上述观点,可以概括确定的是PPP主要是指污染者对于造成的环境污染或公害,无论其有无过错,都应承担责任和相应的费用,治理污染、恢复生态。PPP使造成环境损害的污染者有责任支付赔偿并承担弥补损害的费用。
  PPP这一原则的核心是造成污染的主体应对污染的移除负责。这一原则能够与其他环境法基本原则:预防措施的原则(Principle of Preventive Action)、合作原则(Cooperation)、可持续发展(Sustainable Development)、预防原则(Precautionary Principle)等起到互补的作用。简而言之,该原则包含了污染者预防、治理、补偿、赔偿几个方面的要求。
  二、污染者负担原则的具体适用
  (一)污染者负担原则的具体适用领域和制度安排
  OECD于1972年提出的PPP是适用于欧洲经济环境发展方面的政策,起初PPP是作为经济政策方面的一项原则,是为了要求污染者对其经济行为所造成的污染进行防治或采取控制措施而产生的。根据1975年OECD理事会颁布的《关于环境事项成本分摊和公共机构的建议》,落实污染者负担原则的最适当手段就是建立环境税(费)制度,使污染者为环境预防、控制和治理等方面公共政策的实施提供资金保障。[6]1997年OECD颁布的《关于单一市场税收、费用和环境收费方面的通信》提出,有关课税应当通过在货物和服务的价格中包括环境成本的方法,确保污染者负担原则充分实施。[7]欧盟在2002年发布的《环境责任白皮书》中指出,建立环境成本的市场机制,既能够鼓励企业采取更多、更有效的环境预防措施,促进环保技术的发展,又能通过市场鼓励消费者减少对环境污染较大的产品的消费,从而减少污染,[8]采取PPP的目标即是将环境成本内部化。随着环境问题的不断演变,此原则已经转变为规定污染者义务的基本原则,不仅适用于污染预防和控制,也适用于其他与环境费用或管理相关的问题,如支付能力、绿色能源税收和关于不遵守许可证制度等方面。一些西方国家和区域性国际组织,已经在制定一些新的环境税、延伸的生产者责任、消费者的环境责任等方面的环境法律和政策,用以应对气候变化等方面的问题。[9]
  随着实践的发展,PPP这一原则适用的主体、责任范围和适用领域都在不断扩大。[10]对于承担责任的主体范围的扩大,原因即在于污染者并不能涵盖所有的环境影响者,而是可能包括生产者、消费者等原因者或受益者,实际应负担费用的主体贯穿于从原材料的加工、生产到流通、消费、废弃以及再生等各个环节。[11]在OECD的一些建议和决定中,则使用了“使用者负担原则”(User-Pays Principle),如1989年《关于保护水产资源管理的建议:整合、需求管理和地下水的保护》[12],1991年《关于环境政策的经济手段的建议》[13]、1992年《海岸带综合管理的建议》[14],尽管该原则更多的是侧重于资源领域与资源使用者。
  PPP在产生之初作为经济原则,污染者所要承担的责任范围为恢复环境所需的费用,随后的发展将民事等法律责任涵盖在内,即对环境私益的赔偿。OECD理事会1991年《关于环境政策中经济手段的使用的建议》中提出,可持续发展和经济有效的环境资源管理,不仅需要对治理和控制污染措施的成本予以内部化,而且要求将因污染造成的损害内部化。[15]也就是说,污染者所要承担的成本除污染的预防和治理之外,还包括民事赔偿责任。2002年OECD发布的《污染者负担原则与国际贸易关系的报告》则指出,污染者的责任要延伸到其他成本上,不仅包括污染防治和控制费用,还包括环境税收、清除和恢复成本以及损害赔偿费用。[16]
  时至今日,PPP已经发展为明确包括两方面的主要内容:一是污染者向作为公共环境资源看护人和管理人的国家缴纳一定税费,作为对利用公共环境资源的所致损害的补偿,即对环境公益的补偿,以及作为国家治理和控制环境污染的费用,即对环境公益的恢复;二是对因环境污染遭受人身、财产损失的公民、法人和其他组织,污染者承担赔偿的民事法律责任,即对环境私益的赔偿。该原则作为对环境损害赔偿的重要指导原则而存在,[17] PPP包含民事赔偿责任已经成为国际和国内社会普遍承认的做法。
  而在适用的领域上,PPP由与贸易有关的工业生产而造成的环境损害发展为涉及农业[18]、水污染[19]、土壤[20]、大气污染、海洋资源保护,意外污染、残余污染、跨界污染等环境污染[21]等环境保护管理的各个方面。PPP适用于成本回收和负担分配问题的解决:此原则作为基础性原则,污染者承担治理污染的费用是一国国内治理污染以及国际社会各国间协调合作的基础。尤其是PPP和环境成本回收同样对水资源治理、海洋环境保护起到越来越大的作用,这一原则作为责任分担的工具,用于确定污染来源和进行分配的责任。该原则也对跨界污染案件的解决和巩固各级政府之间的合作产生了积极作用。国际社会的实践中存在费用在相关国家之间按比例分别承担的情形。在具体的实践过程中存在环境损害赔偿多方赔付的问题。两个或两个以上的环境危害行为人共同就所造成的损害承担连带或按份责任,可能涉及环境共同侵权行为、共同危险环境行为或无过错联系的多数人环境致害行为的责任承担问题。[22]
  PPP在国内实施的过程中产生了多种创造性的方式:用于支付建立和营运废物处理服务的用户费、对用完即弃的商品收税、对企业和机构收取关于许可超过国家和地方排放标准排放污染物的费用和对污染物科以消除和控制污染责任、排放污染物的数量而对企业征税或对某些有害环境的行为收取许可证费或者对污染者收取因预防或减轻污染而支付的费用,以及使用生态标志项目。[23]
  (二)污染者负担原则于重要适用领域的解读
  前文已述,PPP在国际油污损害赔偿中得到了很好的诠释。1973年《防治船舶污染的国际公约》制定,在国际海事组织的资助下,一套有关确认责任和赔付的体制得以建立,专门用于环境破坏或船只事故而造成的海洋污染。1969年《油污损害民事责任国际公约》(The Civil Liability Convention)只适用于油轮漏油的情形,规定油轮主必须对可能需要负担的责任担保,这就意味着一旦邮轮失事,油轮主承担的责任最多就是保险公司所能赔付的上限,也就是说该公约不能解决所有情况下的赔偿事宜。因此1971年《建立石油污染损害赔偿国际基金的国际公约》(The International Convention on the Establishment of an International Fund for Compensation for Oil Pollution Damage, the Fund Convention)增加了赔偿石油泄漏损失的有效资金,通过设立事后征收制度让石油行业承担责任的第二层责任关系来增加资金来源。此后两公约于1992年被修改,修改后的两公约均增加了赔偿力度并完全替代了最初的1969年民事责任/1971年基金公约体制。1996年《与危险及有害物质海上运输有关的损害赔偿与责任国际公约》(The International Convention on Liability and Compensation for Damage in Connection with the Carriage of Hazardous and Noxious Substance by Sea)将之前两公约的赔偿机制纳入一个公约中,第一层要求船舶所有人对承运有害有毒物质的船舶进行强制保险;第二层要求有毒有害物质的进口商/收货人分摊基金,设立国际有害有毒物质基金。当船舶所有人对产生的损失免除赔偿责任或因财务原因无力满足受损方的赔偿要求或损害超出船舶所有人的责任限额时,基金对受损方予以补偿。2001年《油轮泄油造成的环境损害的民事责任的国际公约》(The International Convention on Civil Liability for Bunker Oil Pollution Damage)负责有关油轮燃油泄漏导致污染的责任确认和赔偿事宜,其资金来源于轮船主所必须购买的保险,该公约已于2009年对中国生效。对于石油污染事故,欧洲委员会建立的“COPE基金”用以对发生在欧洲任何地方的石油污染事故提供除1992年公约以外的赔偿,额外的赔偿将由石油输入国负担,但是只有欧洲的石油输入国遵守这一约定。 IOPC基金大会成立的工作小组在之后的会议中,决定建立一个辅助基金,这就意味着除1992年机制下的赔偿,这一辅助基金为石油泄漏而造成的海洋环境污染提供了第三层赔偿机制,尽管这一辅助基金采取自愿加入的方式,但对于使海洋污染能够得到及时有效充分的赔偿仍具有一定意义。
  (三)污染者负担原则于中国的具体适用
  环境侵权是由于人为活动导致环境污染、生态破坏,从而造成他人的财产或身体健康方面的损害的一种特殊侵权行为。环境的保护不仅关涉个体的利益、维护个体的权利,更重要的是维护生存环境,实现代际平衡。责任范围的扩展、阶段的延长必然意味着主体范围的扩大,环境责任主体不限于污染排放者,还包括污染物产生者,污染治理的责任范围不局限于主体自身,还扩展至区域的环境保护。PPP以法律的强制性和规范性,明确规定污染者和破坏环境者的责任,要求环境保护与人们的经济利益和其他利益相结合,以保证环境保护的顺利进行。强调污染环境造成的损失及防止污染的费用应当由排污者承担,而不应转嫁给国家和社会,明确表明了和规定了污染者不仅承担治理污染的责任,而且具有防止区域污染的责任,有参与区域污染控制并承担相应费用的责任,[24]有在国家、社会中采取各种预防措施,以防止开发和建设活动中产生的新的环境污染和破坏,环境保护工作应包括积极自觉参与并且承担相关费用的责任。
  PPP在中国主要指以下几方面的责任:
  1.污染防治责任
  污染者是治理污染的重要责任主体,有学者认为在国际社会气候保护方面适用该原则时,应考虑到此领域难以定义传统意义上的污染者,故而应将“污染者”改称为“受益者”,更加全面和科学。另一方面,消费者应当承担相应的环境成本而非仅由生产者承担。[25]更有学者研究了近年来污染者负担原则在实践中的适用情况而总结出国家和地方政府承担连带责任的情况,甚至是这一原则完全相反的适用(Polluter-dose-not-pay )[26]。
  “污染者负担”不同于“谁污染,谁治理”和“污染者治理”之处,就在于前者可以不依靠自己的力量来解决环境问题或是造成的环境损害。将污染治理的行为主体和责任主体分离已不鲜见,例如污染者将相关费用和资料交由主管机关或是专业的污染治理机构来解决环境损害问题,污染者可以由此解决自身可能存在的处理污染的技术或专业难题,在解决环境问题的同时促进环保产业的发展,并使行政机关的管理得以落实。对于PPP另一方面则在于防患于未然,这也不同于我国法律之前所确定的两个原则,采取的以事后治理为主的思想。“污染者负担”意味着污染者需要着眼于全程的控制,并从源头上预防,而非仅仅是事后的治疗。
  2.损害补偿责任
  (1)污染者向作为公共环境资源代表者和管理者的国家缴纳一定的税费作为环境资源利用和所致损害的补偿,即对公益权的补偿,如排污费的缴纳;[27](2)污染者向受污染侵害而受损的受害者个体提供损害救济和补偿。私益补救可以通过基金的形式进行补救或由政府进行协调处理。关于环境受害的行政补救,各国大多数通过对所有排放污染物者收取污染费或排污税的方法筹集补偿基金,[28]而后用此基金向受到损害的个体进行补偿。
  3.损害赔偿责任
  污染者在对受到环境损害的公共利益和私人利益进行补偿的同时,还必须对因其行为造成的损害进行赔偿。中国《民法通则》第124条将环境侵权损害作为特殊的侵权行为之一。[29]
  4.刑事责任:环境犯罪
  中国刑法规定了破坏环境资源保护罪。
  也有学者将PPP归纳为预防、治理、补偿和赔偿四个方面。所谓生态补偿是指国家为了调节和平衡环境生态利益,综合运用行政管理和市场经济手段,对有重大生态价值的区域进行开发限制,对生态破坏严重的区域进行财政转移支付,对发展循环经济、资源节约和环境友好型的企业进行鼓励等一系列措施的统称,[30]中国较为普遍的生态补偿方式是由污染者向国家缴纳排污费。
  中国PPP适用的演进过程存在中于“污染者付费、开发者养护、利用者补偿、破坏者恢复”这一时期。也随着立法产生了如“三同时”制度、许可证、限期治理、环境监测等环境保护措施。正如前文所述,罚金和民事责任也可被视为实施污染者偿付原则的方式,其目的都是为了使行为者更加注意自己的行为而避免支付作为罚金的费用。根据经济分析,在完美的市场环境下,当预防更能避免污染时,行为者应更倾向于在预防方面投资,因为恢复成本更大。而市场是不完美的,恢复的成本存在低于预防所要承担的费用。PPP的适用在统一的环境法存在的地域更易适用,例如在一国之内或是如欧盟一样的区域。
  目前在中国,PPP这一原则的核心是征收排污费制度,即国家环境管理机关依照法律规定对排污者征收一定费用的管理措施。征收对象是超过国家和地方规定的污染物排放标准的企事业单位,排污费的征收并不免除其应承担的治理污染、赔偿损失和其他法定责任。[31]
  针对一些污染者在缴纳了一定的排污费/税后,继续排污损害环境的行为,一些国家采取了惩罚性赔偿制度,作为污染者负担适用的新制度。这种制度是指对于违反环境法规的行为者,对其造成的环境污染,不仅要求其赔偿损失,并同时责令其支付惩罚性的赔偿金。这种费用往往高于其污染所造成的损失,目的即在于惩戒行为者并起到警示的作用。如美国《加州海岸带法》第30822条规定:加州海岸带委员会可以对故意违反该法规定者提起惩罚性赔偿之诉,该赔偿费额由法院决定,法院在决定此数额时,应考虑使其足以威胁后来的违法者。[32]有学者建议中国应当取消排污收费制度,而实行绿色环保税制度,在生产——分配——交换——消费四个环节征收绿色环境保护税。[33]而中国现行环境保护法第43条规定污染物排放者应当按照规定缴纳排污费,而对于依法已经征收环境保护税的,不再征收排污费,并未以环保税取代排污收费制度。
  而欧洲法院在对PPP的适用过程中反映出以下特点:污染者仅对由其引起的环境污染负责,也就是说污染者仅对其污染行为所造成的费用承担责任,[34]对非自身行为所产生的环境污染没有消除或防止的义务;多源头污染的判例中,所有的污染者都必须对消除污染负有责任并且所有污染者必须承担他们对多源污染问题的比例责任;环境行为和环境损害之间的因果关系的推断是允许的;污染者不同程度的赔偿责任分担是允许的,对污染者按不同程度的比例承担污染费用是允许的,除非涉及的成本相对于污染的能力明显不相称。[35]对环境污染都不具有责任或对环境损害的风险没有作用的各方,均不是PPP的适用范围。从欧洲法院的判例中可以看出其在具体的适用中,尤其强调辅助性原则(Principle of Subsidiarity )和比例原则(Principle of Proportionality)的应用,尽管对于比例原则的适用并不是精准而确定的。
  三、污染者负担原则的实践难题
  尽管PPP适用的领域和范围都在不断扩大,接受和认可此原则的国家和国际公约都在不断增多,但在实践中PPP究竟能够在何种程度上得到适用仍是不确定的,是否所有清除污染的费用全部由污染者承担,如果不是,那么污染者应当承担多少费用,诸如此类问题自该原则产生时至今日一直未能得出确切答案。PPP的适用产生了很多现实问题,具体分析主要可以概括为:
  (一)适用性及与其他原则的冲突
  即使1992年后许多国际条约将PPP纳入,但在实践中确定由谁来承担环境污染损害费用时,这一原则却未被时时遵守。[36]实践中PPP的具体适用情况并不尽如人意。《莱茵氰化物公约》(Rhine Convention on Chlorides)明确规定荷兰作为污染的接受国应承担污染预防的费用,在仲裁案中根本没有运用PPP[37]切尔诺贝利核电站案中,没有一个辐射泄漏影响的国家向苏联提出了赔偿请求,苏联也拒绝承担任何责任,其认为受影响国家采取的措施是过于谨慎的行为。[38]国际法委员会起草的《关于预防源于危险活动的跨界损害的草案》(Draft Articles on Prevention of Transboundary Harm from Hazardous Activities)还指出污染方和受影响一方之间的公平利益分配因素,委员会不禁止考虑污染国和接受国之间的利益平衡问题,其认为可能受到影响的国家应对环境保护采取预防措施方面做出贡献。[39]以上这些主张和现实案例与PPP的要求并不相符。
  与此同时,学者对于此项原则是国际环境法上的原则还是自由贸易的经济目标缺乏肯定的意见,且对这项原则是否构成对国际贸易的扭曲、是否与向发展中国家提供经济援助以帮助他们控制污染的规则构成冲突表示怀疑。[40]在国际贸易中,没有对污染控制有效立法的国家的生产者将具有竞争优势,而对污染控制进行严格立法将会延缓国家的经济增长。其实实际情况并不完全如此。经济增长不等于经济发展,长远看来,对环境控制较严的国家在经济发展中往往不易受环境问题的制约。批评者还认为向发展中国家提供经济援助以帮助他们控制污染本身,也可以被认为是与这条原则相悖的。
  (二)污染者难以确定的责任主体难题
  由于环境侵权的间接性以及环境损害的长期性、累积性、潜伏性等特点,形成了造成环境损害的污染者难以确定的问题。在无法确定污染者的时候,往往需要一国政府使用公共资金来采取应对措施。这种情况也可能会发生在污染者没有能力治理污染或是政府为保证企业继续运营的情形下。现今也存在将污染者的范围扩大的观点,德国、日本直接将PPP改为“原因者负担原则”“受益者负担原则”。“行为者”不仅包括污染行为人,还包括污染项目的决策者;“受益者”不仅包括造成环境污染的生产者,还包括产品的消费者[41]。实际支付费用的主体从材料的加工、生产到流通、消费、废弃以及再生等各个环节都存在着分担费用的现象,污染者难免难以涵盖应当承担责任的主体。因此,有学者认为,从生态保护的立场看,将污染者负担原则改为原因这负担原则更为合适。[42]
  亦有观点认为,这一原则将会扭曲国际贸易。污染者在多数情况下,不会将成本内化,而是将污染控制的成本转移到产品价格中而由消费者承担。而事实上,这正是环境损害费用由污染者负担的一种形式。但是悖论之处在于,究竟应将此概念定义为污染者付费还是获利者付费才更为恰当,因为消费者可以作为获利者但却并非直接的环境污染者。
  又有学者认为,在气候变暖的语境下使用PPP是有缺陷的,不加思考的直接适用,会威胁应对气候变暖的国际合作和气候资源的公平分配。因为这一原则无法辨析谁才是真正的污染者,除国家外,各种非国有组织和企业、个人甚至是大自然本身都可能是污染者,而且这种集体主义辩护很难站得住脚;其次,先前的污染者已经不复存在,要求其后代承担祖先的责任会让这一原则变成“得利者付费”,也会遭遇“非同一性问题”的挑战,并且污染者还会处于“可原谅的无知”的状态;最后,该原则有一定的适用条件,需要确定时间点等要求。基于此种观点,有学者提出了“有能力者负责原则”作为对“污染者付费原则”的补充,[43]尽管可行性尚待讨论,但足以说明承担环境损害的主体仍是存在争议的。
  (三)因果关系证明难题
  环境侵权存在间接性、潜伏性、延长性、广属性和累积性的特点,环境损害往往循序渐进,证明困难。同样的污染物质导致的损害结果可能会有所不同。另一方面,环境损害通常不直接作用于受害人,而是首先作用于周围的环境然后再通过环境这一中介物,对生存于其中的自然人及其财产等造成损害。加害人的活动往往具有继续性、反复性。而由于环境侵权的这些属性可能会使损害的呈现具有滞后性,连带使得损害的评估、因果关系的分析难以得出确定的结论,也就使责任人的确定、责任赔偿范围的确定变得困难。不能把污染归咎于一个具体明确的原因时,也就不能有效地提出赔偿请求。也就是说,损害鉴定难、损害赔偿周期长等问题可能会使得环境损害不能得到及时救济。
  (四)外部不经济性和私人成本社会化
  PPP最初产生的原因即是将环境成本内部化,而在实践的过程中却不能完全实现预设的目标,甚至存在背道而驰的情况,例如OECD无法将其完全内部化,美国能源外部费用在很大程度上不能实现内部化。[44]1972年OECD的建议本身即不要求减少污染以达到最佳环境状态,并且随后成员国的实践也是将部分而非完全内在化作为基本原则。[45]企业本身就不愿自觉将环境成本纳入生产成本,尤其是在地方保护主义盛行的地区,追求经济利益的企业利用法律漏洞规避污染防治责任的现象仍然存在。[46]再加之政府监管的不到位,增加了环境成本内在化的实现难度。
  (五)负担的范围与补贴问题
  可以确定的是,污染者偿付的费用应当包含公共机关为预防和控制污染而需采取的必要的措施,而消除污染、清洁和恢复原样的费用是否应包含在内仍然存在争议。一些国家实践不支持所有的费用均由污染者承担,尤其是国家管辖范围内的争议。[47]OECD认为该原则不仅针对污染,也包括“鼓励合理利用稀缺环境资源的管理措施”,但其“不是污染损害的赔偿原则”。[48]而PPP的适用多是要求环境恢复到一个可以接受的状态,而何为可接受的状态是由主管机关自由裁量的,因此国家在适用此原则时,可能会考虑到经济、社会影响政策导向等其他方面的内容,而影响到最终标准的确定因素,这也就影响到了污染者负担这一原则适用范围的大小。此外,欧洲法院采取的比例原则还并不具有普适性。
  PPP在实践中还存在被排除适用的情形。例如,在给予补贴时,分析确定PPP对于补贴规则的影响,不可忽视WTO的潜在作用。[49]实践中已产生了适用PPP时与补贴有关的案例。而实践中是否能产生一致的做法仍有待观察以确定。
  (六)功能和价值追求难以实现
  概括而言,PPP具有以下几个功能:(1)再分配功能。PPP要求污染者将污染行为的成本内在化,只要污染者支付了合适的价格,可以在一定限度内继续污染。(2)预防功能。通过鼓励减少排放、采取其他保护环境的措施来缓解污染,而不仅仅是要求污染者支付环境损害造成后的治理、恢复费用。(3)救济功能。即使是污染者遵守了环境保护有关的规定,也并不能免除其在环境损害产生时应当承担的责任,污染者仍然需要对污染的受害人给予补偿。然而对于上述功能,由于PPP自身一些概念界定的模糊性以及在实践中具体适用时所受到的重重阻力,该原则的价值被大打折扣,PPP应当发挥的作用、所追求的价值内涵也不能很好的实现。
  而对于中国,PPP的适用还存在其自身的特殊性,中国企业的环境成本内在化从市场运行到政府监督都存在问题。首先,中国市场内普遍存在着企业不愿自觉地将环境成本纳入生产成本中的情形,企业偷排污染物的情况屡见不鲜。为了追求经济利益,一些企业甚至会利用法律漏洞规避环境污染防治责任。其次,国内市场的消费者有关绿色消费的观念比较淡薄。消费者普遍对于环境保护、可持续发展等与人类生存和命运相关的认识较少,且相关教育的普及面狭窄,使得与环境污染防治和环境损害责任承担相关的制度的适用在实践中并不能得到广泛民众的支持。再次,由于政府监管不到位、机构设置不健全等原因,在污染治理方面,中国国内常常出现公共环境污染无人治理,或者是由政府代替污染者治理的情况。前文已经指出,PPP的出现就是为了防止政府使用公共资金用于环境污染防治,而使公众承担不应由其承担的环境污染的不利后果,同时又要承担环境修复和治理的财政负担。然而在实践中,在无法确定污染者或是污染者没有能力治理污染的情况下,政府作为公共环境的管理者,自然要承担环境修复和治理的责任。尤其需要强调的是,即便在污染者能够确定的情形下,地方政府也可能会为了平息事端、保障企业正常生产、追求经济增长等方面的考量,而自愿代替企业承担治理环境损害的责任。同时,由于中国的生态补偿法律制度尚不完善,补偿机制也尚未建立,在损害赔偿方面,索赔主体的缺失,维权意识的淡薄,相关追责制度和规则的缺失,使中国现有的环境保护法律制度并不能为环境损害赔偿提供一个良好的依托,进而较为全面地弥补实际造成的环境生态损害。由PPP在中国国内的适用过程中产生的困难和障碍可以看出,PPP在应用到某一国家或区域的专门领域时,可能会产生普遍规则、原则难以解决的特殊问题,这就需要在实践中探索和研究合理且有效的具体适用方法来完善这一制度,PPP于国家管家范围外的海洋保护区亦如此。
  四、污染者负担原则在ABNJ海洋保护区的适用
  (一)污染者负担原则在海洋保护区的可适用性
  前文已经指出,污染者负担环境损害后果这一原则在国际法领域上呈不断延伸的趋势,某具体适用范围也在不断扩大。而对于国家管辖范围外区域,其同样涉及水、土壤、大气、海洋等环境开发和保护的各个方面,由此联合国大会决议已将污染者负担原则作为ABNJ的指导原则之一。[50]众所周知,公海是ABNJ的重要组成部分,海洋保护区(Marine Protected Areas,MPAs)的建立是对于公海环境资源的开发和保护的重要形式。因此创建一个能够在ABNJ建立的MPAs内进行适用的,能够对MPAs内的环境损害进行有效治理和追责的制度体系是十分重要的。也就是说,探讨PPP在MPAs的适用性是十分必要的。
  在海洋环境保护的国际规则层面,《联合国海洋法公约》(United Nations Convention on the Law of the Sea,UNCLOS,于1982年12月通过,1994年11月16日生效,以下简称公约)具有十分重要的地位,公约旨在较为全面地规定有关海洋法各个方面的规则和制度。公约序言中载明:“认识到有需要通过本公约,在妥为顾及所有国家主权的情形下,为海洋建立一种法律秩序,以便利国际交通和促进海洋的和平用途,海洋资源的公平而有效的利用,海洋生物资源的养护以及研究、保护和保全海洋环境。”公约共有320条以及9个附件,涵盖了包括环境控制、与海洋有关的争端解决等用于管制海洋空间、追究环境损害责任方面的内容。公约被作为习惯国际法而具有法律约束力,并为海洋环境的管理和保护提供了基本原则和义务框架。也就是说,公约已经对环境损害责任承担问题作出了一些规定。
  公约规定的国家保护海洋环境的义务,主要有以下三种主要形式:(1)政府有明确保护海洋环境的义务。政府有义务不污染海洋环境以及绝不豁免其国民此类行为。(2)政府有义务在全球和区域基础上合作。这包括对于制定支持保护海洋环境的规则、条例和标准的基础性的认同。(3)政府有义务在国家

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
扫码阅读
本篇【法宝引证码CLI.A.1252109      关注法宝动态:  

法宝联想
【相似文献】
【作者其他文献】

热门视频更多