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【期刊名称】 《江西社会科学》
我国“非京都规则”森林碳汇项目的法律规制
【作者】 颜士鹏
【作者单位】 复旦大学法学院{博士后研究人员},东北林业大学文法学院{副教授}
【分类】 国际环境保护法
【中文关键词】 非京都规则;森林碳汇;碳汇项目标准;碳汇交易
【文章编码】 1004-518X(2011)08-0173-05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2011年【期号】 8
【页码】 173
【摘要】

“非京都规则”森林碳汇项目是在“京都规则”森林碳汇项目的带动下发展起来的,但其与“京都规则”森林碳汇项目比较更具有灵活性和开放性,这也注定了其巨大的发展空间。目前,我国“非京都规则”森林碳汇项目的发展还处于政策推进的层面,从政策推进向法律规制的转向,是其发展的必然选择。就“非京都规则”森林碳汇项目发展现状来看,确立项目的准入标准和建立碳汇强制交易制度是其法律规制的两大主要问题,也是“非京都规则”森林碳汇项目健康有序发展的法律保障。

【全文】法宝引证码CLI.A.1238510    
  从《联合国气候变化框架公约》到《京都议定书》,从《巴厘岛路线图》到《哥本哈根协议》和《坎昆协议》,森林碳汇之所以能在气候变化的众多国际法律文件中作为一项重要应对措施加以确认,源于其巨大的发展空间,除固碳释氧外,森林碳汇一般兼具多重的经济、社会和环境效益,同时较之工业减排而言,其不影响本国经济的发展速度,正如IPCC2007年报告指出的:“林业具有多种效益,兼具减缓和适应气候变化的双重功能,是未来30-50年增加碳汇、减少排放成本较低、经济可行的重要措施。”{1}就目前国际碳汇市场而言,“京都规则”的碳汇交易由于受到项目范围特定性、规则严格性和减排数量有限性等特点限制只占到很小的比例,而“非京都规则”森林碳汇交易则具有广阔的市场空间。
  一、“非京都规则”森林碳汇项目的界定
  《京都议定书》框架下的土地利用、土地利用变化和林业(LULUCF)条款,充分认可森林碳汇在应对气候变化中的作用。因此《波恩政治协定》和《马拉喀什协定》同意将造林再造林碳汇项目作为第一承诺期唯一合格的清洁发展机制森林碳汇项目,由发达国家(《京都议定书》附件国家)向发展中国家提供造林再造林资金和技术,与发展中国家开展森林碳汇项目合作。这些项目产生的实质性的温室气体减排量,可以用来实现发达国家在《京都议定书》中承诺的减排目标。因此,“京都规则”森林碳汇项目是指在《京都议定书》的框架下发达国家与发展中国家共同实施的清洁发展机制森林碳汇项目。
  “非京都规则”森林碳汇项目是相对于“京都规则”森林碳汇项目而言的。通常意义上,“非京都规则”森林碳汇项目是指不受《京都议定书》规则的限制而开展的森林碳汇项目,一般是基于一些区域性气候变化政策的要求或者一些环境组织或企业、个人自愿参与而产生的,项目由项目开展的主体自行审批和核证。同时与“京都规则”森林碳汇项目的主体必须由发达国家与发展中国家共同构成不同,“非京都规则”森林碳汇项目的实施既可以在不同国家、国际组织或机构之间展开,也可以在一个国家的不同经营实体之间展开。从目前我国现有的“非京都规则”森林碳汇项目来看,我国的“非京都规则”森林碳汇项目可以分为既存项目和潜在项目两种。既存的“非京都规则”项目中也包括两类:一类是由我国与国际组织或机构合作进行的造林项目,例如在云南、四川开展的我国西南山地森林多重效益项目;另一类则是由我国自行设计开展的造林项目,例如山西石壁山区造林项目以及我国南方开展的碳汇造林项目。潜在的“非京都规则”森林碳汇项目是由我国六大林业工程所带动的大面积的植树造林和加强森林管理所增加的碳汇,但由于这些碳汇尚未形成碳汇交易,因此被视为潜在的项目。对于潜在的“非京都规则”森林碳汇项目的界定,我们应当注意两点:“首先,这些营造林活动的客观效果是吸收了温室气体之一的二氧化碳,发挥了森林吸收碳的生态功能,对气候变化的适应和减缓有贡献;其次,如果这些造林的固碳功能可以在计量和审定后实现碳交易,它就成了真正意义上的非京都规则碳汇项目”{2}(P9)。由此可见,“非京都规则”森林碳汇项目较之“京都规则”森林碳汇项目更具有灵活性和开放性,有更广阔的市场。
  二、项目发展空间:“非京都规则”森林碳汇项目法律规制的客观基础
  当前,我国“非京都规则”森林碳汇项目的发展空间巨大,这一方面源于“京都规则”森林碳汇项目的准入严格性促动了“非京都规则”森林碳汇项目市场的发展,另一方面则源于我国自主减排的目标和森林资源状况适于“非京都规则”森林碳汇项目的发展。
  (一)“京都规则”的严格性带给“非京都规则”森林碳汇项目巨大空间
  根据《京都议定书》等一系列国际法律文件的规定,第一承诺期内的造林再造林项目中的“造林”是指在50年以上的无林地进行造林;“再造林”是指在曾经为有林地,而后退化为无林地的地点进行造林,并且这些地点在1989年12月31日必须是无林地。同时“京都规则”森林碳汇项目的实施规则严格复杂,需要制定方法学、证明额外性、避免碳泄漏等,每个项目都需要经过严格的设计、审定、计量和核证,项目要经过参与国政府和主管机构批准,还要由联合国清洁发展机制执行理事会派指定的审核机构进行核证,最后由联合国清洁发展机制执行理事会批准才可进行真正的交易。而且《波恩政治协定》为附件国家利用林业碳汇项目获取减排量设定了上限,即在第一承诺期内,附件国家每年从清洁发展机制森林碳汇项目中获得的减排抵消额不得超过其基准年(1990年)排放量的1%。由于“京都规则”森林碳汇项目只限定在第一承诺期内实施,而后京都时代其能否成为强制性的合格减排项目还不得而知。“京都规则”森林碳汇项目审核的严格性、可实现抵消减排数量的有限性极大地限制了“京都规则”森林碳汇项目的数量,因此“单纯依靠‘京都规则'碳市场的森林碳汇交易来解决林业的生态补偿问题是不现实的”{3}(P28)。从目前的国际森林碳汇市场来看,“非京都规则”森林碳汇项目的数量要远远高于“京都规则”森林碳汇项目的数量,而且通过“非京都规则”森林碳汇项目实施减排亦将是后京都时代的重要途径。
  (二)我国自主减排的目标加速了“非京都规则”森林碳汇项目的发展
  作为发展中国家,我国目前虽然不承担《京都议定书》规定控制或减排温室气体的义务,但现实是我国已成为在总量上超越美国的第一大温室气体排放国,面临的承担减排义务的压力越来越大。为此,2009年11月国务院常务会议提出2020年单位GDP的二氧化碳排放比2005年下降40%至45%,并作为约束性指标纳入国民经济和社会发展中长期规划。随后的哥本哈根会议温家宝总理也向世界表明了中国自主减排的立场。面对这样一个自主减排的目标,必须有一整套的减排措施跟进,而通过森林碳汇进行减排历来是我国应对气候变化战略中的重要组成部分。胡锦涛总书记在2009年9月联合国气候变化峰会上曾指出,我国将大力增加森林资源,增加森林,争取到2020年森林面积比2005年增加4000万公顷,森林蓄积量增加13亿立方米。随后11月的国务院常务会议以及2010年发布的《全国林地保护利用规划纲要(2010—2020)》也再次确认了这一目标。因此,国内“非京都规则”森林碳汇项目将成为我国实现自主减排目标的重要措施之一。会让它误以为那是爱情
  (三)我国森林资源状况适合“非京都规则”森林碳汇项目的实施
  根据第七次全国森林资源清查结果显示,全国森林面积1.95亿公顷,森林覆盖率20.36%;天然林面积1.2亿公顷;人工林保存面积0.62亿公顷,人工林面积继续保持世界首位;全国森林植被总碳储量78.11亿吨。与第六次清查相比,我国森林资源变化呈现以下几个主要特点:一是森林面积蓄积持续增长,全国森林覆盖率稳步提高;二是天然林面积蓄积明显增加,天然林保护工程区增幅明显;三是人工林面积蓄积快速增长,后备森林资源呈增加趋势;四是林木蓄积生长量增幅较大,森林采伐逐步向人工林转移;五是森林质量有所提高,森林生态功能不断增强;六是个体经营面积比例明显上升。[1]森林碳汇功能的提高取决于森林面积、蓄积的提高,同时也取决于森林质量和森林管理水平的提高,而我国目前的森林资源状况正处于森林面积、蓄积、质量都稳步提升的发展时期,这些因素对于我国开展“非京都规则”森林碳汇项目奠定了坚实的客观基础。
  三、政策推进:“非京都规则”森林碳汇项目法律规制的政策依据
  目前,国内开展“非京都规则”森林碳汇项目的重要政策依据是《中国应对气候变化国家方案》和《应对气候变化林业行动计划》。2007年国务院发布的《中国应对气候变化国家方案》中,明确把林业纳入我国减缓气候变化的6个重点领域和适应气候变化的4个重点领域,提出林业增加温室气体吸收汇、维护和扩大森林生态系统整体功能、构建良好生态环境的政策措施,突出强调了林业在应对气候变化中的特殊地位和作用。
  2009年国家林业局发布的《应对气候变化的林业行动计划》既是对《中国应对气候变化国家方案》中相关林业措施的具体化,也为森林碳汇项目的开展提供了宏观的政策依据。其中所确立的5项原则是:坚持林业发展目标和国家应对气候变化战略相结合,坚持扩大森林面积和提高森林质量相结合,坚持增加碳汇和控制排放相结合,坚持政府主导和社会参与相结合,坚持减缓与适应相结合。三个阶段性目标:一是到2010年,年均造林育林面积400万公顷以上,全国森林覆盖率达到20%,森林蓄积量达到132亿立方米,全国森林碳汇能力得到较大增长;二是到2020年年均造林育林面积500万公顷以上,全国森林覆盖率增加到23%,森林蓄积量达到140亿立方米,森林碳汇能力得到进一步提高;三是到2050年,比2020年净增森林面积4700万公顷,森林覆盖率达到并稳定在26%以上,森林碳汇能力保持相对稳定。同时《应对气候变化的林业行

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1} IPCC. Climate Change 2007: Mitigation of Climate Change.http://www.ipcc.ch/index.htm.

{2}李怒云.中国林业碳汇[M].北京:中国林业出版社,2007.

{3}王见,等.我国“非京都规则”森林碳汇市场构建研究[J].中国林业经济,2008,(3).

{4}武曙红,等.国际自愿碳汇市场的补偿标准[J].林业科学,2009,(3).

{5} STAINBACK G A, JANAKI R A. Economic analysis of slash pine forest carbon sequestration in the southern U. S.[J]. Journal of Forest Economics,2002,8(2).

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