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【期刊名称】 《北大法律评论》
基层政法委员会组织结构论
【副标题】 基于Y省W市政法委员会的实证分析
【英文标题】 Local CPC Committee of Political and Legal Affairs in Judiciary:An Investigation in W city of Y Province
【作者】 徐清【作者单位】 浙江大学光华法学院{博士后}
【分类】 国家机构组织法
【中文关键词】 政法委员会;案件协调;执法监督;政法传统;政法工作
【期刊年份】 2016年【期号】 2(第17卷第2辑)
【总期号】 总第33辑【页码】 211
【摘要】

通过对Y省W市政法委员会调查研究,由“案件”及“结构”,并由“结构”及“人”逐步进行剖析,分析基层政法委员会作为“他者”与其他政法机构互动中组织结构及实际作用的建构历程。基于时空要素,归纳了这一组织内部与外部构造及其表达方式,为司法改革中的党与法治关系研究提供新的思路。

【全文】法宝引证码CLI.A.1238558    
  在十八届四中全会和司法改革的背景下,本文对Y省W市[1]政法委员会组织结构进行实证分析,并通过时空维度的脉络梳理,探究建构其社会组织结构的动因。具体来说,在法治现代化语境下,基层政法委员会作为党委领导政法工作的基层组织,作为在司法部门眼中的“他者”,其身份地位是如何被构建起来的?基层政法委员会承担着与司法相关的具体工作,在实践中又与“政法冤案”[2]看似存在某种联系,而学界关于政法委员会的讨论莫衷一是,这是本文研究的出发点。Y省W市政法委员会较为集中地体现了“政法传统”[3]下政法委领导司法工作的具体特点,并且较为全面地展现了基层政法委在组织体制构成上的权力表达构造。这一组织作为“党管政法”工作的实际承担者,每天都与各政法部门进行着或大或小的交往与互动。在全面深化改革的制度背景下,这些部门与政法委共同建构并体现了中国特色社会主义法制体系的时代内涵及特点,下文将逐步呈现这一组织结构构建的历程。
  一、调查对象与调查开展过程
  (一) Y省W市政法委员会
  本次调查选取的基层政法委员会所在地W市是笔者的家乡。该选择一方面是基于人类学田野调查的方法,由于笔者通晓当地语言,熟悉当地的文化环境,并且通过母亲的关系事先与该组织取得了联系,从而能够顺利进入并直接体验调查对象,以实习生身份长期参与政法委员会和相关部门的日常工作,逐步进入组织人员的社会网络,通过深入访谈该市政法委主要领导成员的生活和组织运作,直接获取相关文件资料,在一定程度上保证调查的真实性。另一方面是由于其本身的地理空间意义。W市[4]位于Y省东南部,W壮族苗族自治州西部,为W州政治、经济、文化中心,下辖7个镇、7个乡(含5个民族乡)。边疆少数民族地区基层司法的特殊性不仅体现在经济上相对落后,政治上空间距离相对偏远,更体现在组织思维与决策考虑上具有特殊性,通常表现在个案处理的组织决策中与“民族”相关的问题都会具有更为重要的意义,这些特殊性值得在学术研究上给予重视。W市政法委员会现有工作人员20人,其人员组成情况如下表所示:
  表1 W市政法委人员组成情况表(单位:人)

┌──────┬────────────────────┬──────────────┬───────────┐
│类别单位  │人员总数                │年龄结构          │文化程度       │
│      ├──┬─────────────────┼──┬──┬──┬──┬──┼──┬──┬──┬──┤
│      │实有│其中               │35岁│36至│46至│51至│56岁│研究│本科│大专│高中│
│      │数 │                 │(含)│45岁│50岁│55岁│(含)│生 │  │  │以下│
│      │  │                 │ 以 │  │  │  │ 以 │  │  │  │  │
│      │  │                 │下 │  │  │  │上 │  │  │  │  │
│      │  ├─────┬─────┬──┬──┤  │  │  │  │  │  │  │  │  │
│      │  │处级   │科级   │女性│少数│  │  │  │  │  │  │  │  │  │
│      │  │     │     │  │民族│  │  │  │  │  │  │  │  │  │
│      │  ├──┬──┼──┬──┤  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │
│      │  │实职│非领│实职│非领│  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │
│      │  │  │导 │  │导 │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │  │
├──────┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┤
│W市政法委  │20 │1  │0  │6  │5  │4  │11 │5  │8  │6  │1  │0  │3  │3  │10 │4  │
└──────┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┘

  从表1可知,与W市其他政法部门相比,该市政法委在人员构成上的特点有:(1) 总人数较少。该市其他主要政法部门的总人数分别是市人民法院88人,市人民检察院68人,市公安局590人,市司法局68人。(2) 实职科级及其以上人员占总人数的35%,所占比例较大。该比例在其他政法部门分别是市人民法院28%,市人民检察院30%,市公安局18%,市司法局7%。(3) 高学历(研究生)人员占总人数的15%,所占比例较大。该比例在其政法部门分别是市人民法院2%,市人民检察院1%,市公安局0,市司法局0。
  除人员组成外,机构设置也是研究一个组织结构的重要侧面。在我国,政法委员会从中央到各省(区)、市、县均有对应的组织机构设置,作为县一级的基层组织,W市政法委的机构设置如下图所示:
  (图略)
  图1 W市政法委组织机构设置图
  从图1可以看出,W市政法委在组织构成上呈现出“简单单向”的特点。具体而言:首先,与其他政法部门相比,其组织构造非常简单,常设职能部门仅有四个;若从知识分工加以分类,其中仅有两个(执法监督室和社管综治办)为专业性机构,其余两个(政治处和办公室)则为行政性机构。其次,由于组织构成的简单化,其组织结构基本上与其内部的权力结构相互重合,权力分配自下而上有序地从“科员—办公室主任—分管政法委副书记—政法委书记”递增集中。内部各机构由于彼此职能的明确划分[5],日常工作中通常保持着“自部门”的独立性,围绕着具体工作展开的部门行动也仅仅与分管副书记打交道,表现出标准科层制下“单向性”的权力系谱关系,进而在总体上形成了政法委内部组织结构的“中心化”特征。正是由于以上特征,组织中一把手的意志对组织决策和组织行动通常具有决定性作用。访谈中该市政法委上一任书记L认为:“基层政法委的设置本身并不必然会干预司法。政法委的作用是协调政法部门的工作,尤其是那些疑难复杂案件,没有政法委的参与,案件很可能会被抛皮球。”现任政法委书记Z的观点则是:“当前情况下,政法委是政法部门的领导机关,尤其是在党的思想和政策上,政法委要起到牵头引领作用。”
  (二)调查开展过程
  与本文有关的田野调查材料源于笔者对W市司法制度的田野调查中获得的一些片段与资料。在2013年2月、3月、11月、12月,2014年12月,2015年1月、2月的调查中,笔者以实习生的身份深入且完整地参与了W市政法部门[6]和政法委员会日常的具体工作。2013年笔者结束了对W市人民法院的田野调查,于2014年12月第一次进入当地政法委员会。在这之前,笔者对该组织的印象仅仅停留在长期以来学界对其的诸种争议上,争议的焦点集中在该组织是否会干预司法行为这一问题上,基本上所有问题也都是以此作为问题束而展开的。[7]然而,在笔者第一周的实习工作中,除了自发地寻找与翻阅文件材料外,这一组织并未主动与任何政法部门或是任何涉法涉诉案件发生接触与勾连。当笔者通过“闲聊”的方式以“政法委是否会干预司法”为话题,对该组织内部的工作人员进行无结构访谈时,他们对这类问题不仅没有反感和抵触, 反而都非常有耐心地给予回答。该组织“清闲”的集体行动和“并不敏感”的谈话方式打破了笔者此前对该组织的既有印象与认识。或许是因为同为当地人,相同的文化背景拉近了访谈时的心理距离,或许是进入该组织时运用了非正式的制度资源(熟人关系),又或许是笔者的社会身份(博士研究生)不至于使其产生防范,这些一致的回应与笔者对政法委的主观判断相悖,其是否真的会对司法独立产生冲击,是否会实质性地干预个案,是否会排他地作出实质性的结论,现实与理论的种种问题引发了笔者对其进行持续关注的浓厚兴趣。在这次实习后,笔者以此为线索又再次回到W市人民法院开展田野调查。
  二、协调、监督或干预的“案件”
  语境化地理解一个制度的生长轨迹与运作逻辑是尊重和理性看待该制度的前提。[8]作为政法产品的生产组织,进入语境就是亲历产品的加工生产过程,而“案件”理所应当地成为这条生产线上的原材料,对生产过程的分析首先必须对原材料加以归纳整理。从政法部门与政法委的关系出发,以案件进入政法委时的主观状态为标准,可以分为政法部门主动上报的案件与政法委主动参与的案件两大类,前者由政法部门主动启动政法委参与程序,而后者则由政法委启动,其他政法部门被动参与。
  (一)政法部门主动上报的案件
  1.作为信息报送的案件
  虽然各政法部门的工作内容和职能各不相同,然而在其日常运作中,有两类案件信息必须每月向政法委进行报送:一类是案件评查制度中的自查情况[9],另一类是涉法涉诉案件情况。在访谈中,执法监督室主任L说道:“这些也就是形式上过一道,看看大概的情况,像法院这边每个月报送的涉法涉诉案件,怎么可能有这么多,他们是只要有人来访就登记到案件本上报上来,也不加以区分。”[10]从L的话中以及W市政法委对这些报送信息的处理上可以看出,由于信息的不完全和不对称,政法委不可能仅仅通过每个案件大约50字左右的案件简况就能对案情作出了解和判断,因此只是将这些案件作为“信息”,作出形式上的登记和汇总。
  2.可能引发群体性事件的案件
  自中央政法委员会成立起,就已经有了重大事项事前报告的做法和要求:“依靠党的领导,向党请示汇报,这一条非常重要。当然,这不是说每一件琐碎事都要请示报告,而是说重大、复杂的问题,一定要事前请示事后报告。”[11]根据W市政法委的要求,各政法部门应当建立案件的风险评估制度。对办案过程中可能引发群体性事件或个人极端行为的风险隐患进行预测评估,制定风险化解和处置方案上报市委政法委,及时解决矛盾,排除风险,必要时发出预警通报,与其他机关和部门加强合作配合,共同化解风险。同时,各政法部门内部也制定了相关的风险预警机制。[12]
  个案1:被告人李某等7人聚众扰乱社会秩序,李某等3人非法持有枪支案
  自2014年1月以来,被告人李某等人以土地赔偿款过低为由,组织群众开会,并多次组织W市G镇Z村村民到施工园区阻止施工,并将施工工地的装载机一台、挖掘机三台、工程车一辆强行开到该村进行扣押,致使施工单位无法施工而停工,给施工单位造成了严重损失,经认定停工损失为人民币1440万元。 其中李某、杨某、张某三人将其购买的射钉枪私自改装并置于家中,经鉴定,其射钉枪是以火药为动力的改制枪支,具有杀伤力。
  个案2:被告人朱某故意伤害案
  2013年9月,被告人朱某因为房屋征收的原因与市房屋征收办公室工作人员何某等五人在其家中进行商谈,因其对补偿金不满,被告人朱某点燃家中存放的酒精将何某等人烧伤,经鉴定,其中三人为重伤,一人为轻伤乙级,一人为轻伤丙级。感觉黑人都特别团结
  上述两个个案的共同点是纠纷当事人一方均为代表公权力的组织机构,从发生学上来看,均经过了由普通的经济利益纠纷升级至刑事案件的过程,且案件发生后均引起了当地舆论的关注。对这两起案件,W市人民法院认为,其系因征地和拆迁补偿问题引发的案件,属社会敏感问题,且均在该市有较大影响,双方当事人之间矛盾激化对立。因此为确保庭审安全,防控庭审当天的社会风险,在这两起案件庭审的前一天,市人民法院对案件的庭审方案与应急方案主动向市政法委作出了书面汇报和备案。
  3.其他需要政法委协调的案件
  在我国,政法部门主要包括法院、检察、公安、司法行政、国家安全等,各个部门在法律规定的框架内分工合作、各司其职,既保持彼此的独立性,同时又相互联系。但在实践中,这些部门之间不可能一直保持着泾渭分明、秩序和谐的关系状态。而一旦在具体的事项上发生争议,往往会形成一种各执一词、各不相让的僵持局面,这种状况通常出现在当地的公安、检察和法院三个部门间,也可能出现在一个部门的上下级之间,或是不同地域的政法部门之间。当争议形成后,一般会将争议提交政法委,由政法委协调解决。
  个案3:张某涉嫌合同诈骗案
  张某,男,汉族,1971年出生,浙江人,多年来在W市做服装生意,因其涉嫌合同诈骗,W市公安局于2009年8月28日对其刑事拘留,同年10月1日执行逮捕。该案的基本情况是:2007年,W市兴业房地产公司购地开发,因为资金不足,公司找到张某,邀请张某引资共同开发。张某邀约了同乡许某等6人,共筹资700多万元与兴业公司合作开发。合同以许某的名义签订,合伙人将钱打给许某,许某又打给兴业公司,并完成了双方的投资。开发过程中发生纠纷,经过几次商谈,双方达成协议:第一,终止双方的合作协议;第二,由兴业公司退赔投资款700万元;第三,由兴业公司让利420万元。协议签订后,许某因事返回浙江,就特别授权给张某处理退款事宜。张某收回本金700万元后,按照投资分给了各个合伙人,后又收回一部分利润,张某同样按照投资比例分给了各个合伙人。由于兴业公司资金紧缺,没有支付余下的300万元利润,后兴业公司找到张某,要求暂借给兴业公司使用,并于2008年8月28日签订了借款合同,每月收取2万元利息,共取得该公司利息人民币14.6万元。2009年3月兴业公司支付余款后,张某通知各合伙人结算分配,许某也从浙江回到了W市。合伙人结算中,张某提出一些支出和自己的辛苦费,并提出补充协议中只收到补偿金320万元,许某不同意,于是发生分配纠纷,许某向公安机关报案。
  在该案中,W市人民检察院两次退回公安局进行补充侦查[13],后仍认为难以定案,于是请示上级人民检察院,W州人民检察院于2013年12月13日作出了“撤回”案件的建议,建议下达后,W市人民检察院建议市公安局“撤回”案件,市公安局于2014年1月4日作出了“撤回”移送审查起诉决定书。后张某家属多次向市公安局了解案件情况,市公安局将案件情况提交给政法委,原因是不知道究竟对案件如何处理,是“撤销”[14]还是“撤回”案件。在这起个案中,检察院与法院之间对处于审查起诉阶段的案件处理产生了争议,且由于案件涉及该市招商引资问题,两个部门均表示“不好”对案件作出实质性的处理决定,在该案中,检察院虽然并未作出不起诉决定,但其对案件的处理态度是实体性的撤销案件,而公安局则采取了在程序上撤回而并未在实体上撤销案件的做法。由于没有得到关于该案明确的法律结论,张某不能申请被羁押期间的国家赔偿。W市政法委在接到该案后进行了调卷,通过案件督办的方式要求公安局与检察院说明为何回避问题,并要求其遵照《刑事诉讼法》的规定对案件给出明确的法律结论。
  (二)政法委主动参与的案件
  1.案件评查制度中的复查案件
  每年10月份左右,在结束当年本系统内部的案件评查后,各政法部门即按政法委的数量要求随机将案件报至政法委,随后政法委对收到的案件再进行随机抽样,进而启动案件复查程序。[15]为更好地开展案件评查工作,同时按照《Y省政法委关于党委政法委员会案件评查工作的规定》(Y政法\ 43号)的要求,W市政法委于2011年建立了案件评查与法律咨询专家库。该专家库的组成人员分别是:组长由市政法委副书记担任,成员共13人,由市人大法工委主任、市政协提案委主任、市法院副院长、市检察院副检察长、市公安局副局长、市司法局副局长、市森林公安局教导员、市法院审判监督庭庭长、市公安局法制科科长、市检察院公诉科科长、Y律师事务所主任、市政法委执法监督室主任、市政法委执法监督室科员组成。通过了解,上述成员中有5人通过国家司法考试,占总人数的36%。开始复查前,先组建案件评查组,由政法委副书记任组长,再从上述专家库中抽选5人,共6人组成。
  一般而言,以2011年为例,该市复查案件的具体操作程序是,从市级各政法部门(市公安局、市人民法院、市人民检察院、市森林公安分局)105件评查任务中随机抽选[16]已经办结[17]的30件案件,加上该年度的6件涉法涉诉信访案件,报市政法委书记签发调卷通知书后,采取“统一时间、统一地点、统一调卷、交叉评查”的方式,从事实认定、法律适用、证据采信、实体处理、程序文书等方面组织复查。
  在此,笔者不愿赘述每年评查期内复查案件的类型构成,因为在对2010—2014年连续五年的复查资料进行查阅后发现,案件类型并不会影响复查结果。虽然根据《W市政法委关于推进“案件评查”工作深入开展的通知》(文政发\ 41号)的相关规定,对于评查中发现问题的,应当及时通知各政法部门予以纠正和改进,并影响对该干警和部门的考核[18],然而连续五年的资料和数据显示,复查结果均为满分,并没有干警或部门因为政法委的复查受到纠违或是问责。通过对复查案件的追溯笔者发现,尽管按照相关规定,五类案件必须进行评查,然而在实践中,由于这些案件通常都比较重大、敏感,故政法委不会将其放到每年的案件评查期内(10—12月)才组织调卷评查,对这些案件,一般自收到之日起就会启动评查程序,若发现存在问题,则会转为个案监督或协调。对于其他类型的普通案件而言,各政法部门在每月案件自查的过程中已经对可能存在的瑕疵作出了修正,且在此之前,各政法部门自身也会采取各种方式避免在本部门的自查中出现瑕疵[19],故进入到政法委的案件已经经过层层检查,一定程度上保证了案件的质量。
  2.涉法涉诉信访案件
  与上文所涉案件评查不同的是,在涉法涉诉信访事项上,案件的性质是决定政法委是否干预案件的重要变量。从案件来源上,政法委收到的涉法涉诉信访案件主要有三种情况:第一种是政法委直接接收,第二种是其他部门(如信访局)因无管辖权转办,第三种是上级部门(上级党委政府、上级政法委)收到后要求其督办。在案件的构成类型上,W市政法委2010—2014年涉法涉诉信访案件的情况分别是:(1) 2010年共10件,其中涉及市公安局4件,市法院6件。涉及公安局的4件内容均是要求督促公安局尽快破案。涉及法院的6件中,1件要求政法委督促法院给予立案,1件是请求法院给予再审,1件反映法官存在违纪违法行为,其余3件是请求督促法院对已生效判决给予执行。(2) 2011年共12件。涉及市公安局6件,内容均是要求督促公安局尽快破案。市法院5件,1件是请求法院给予再审,其余4件均是请求督促法院对已生效判决给予执行。(3) 2012年共9件,均是涉及市公安局。其中反映公安局刑讯逼供情况3件,要求释放被关押人1件,不服交警部门作出的道路交通事故责任认定书1件,其他4件请求公安局尽快破案。(4)2013年共15件。涉及市公安局10件,其中反映立案不规范4件,案件久侦不结2件,其余4件是应撤销而未撤销案件。涉及市法院5件,其中要求法官回避2件,反映执行问题2件,请求法院再审1件。(5)2014年共29件。涉及市法院7件,其中1件要求法官回避,1件请求立案,1件请求再审,其余4件均是执行问题。涉及市公安局22件,其中3件请求立案,2件要求撤销案件,其余17件要求督促尽快破案。
  从上述五年的统计资料可以大体看出该市政法委信访案件构成的主要特点:一方面,信访总量呈上升趋势;另一方面,反映问题相对集中。涉及法院的问题大多与执行相关,而涉及公安局的问题则大多要求尽快破案。以执行问题为例,所反映的问题大多是三种情况:一是因被执行人无可供执行的财产而未执行到赔偿款项;二是在执行过程中案外人提出异议,致使执行款被执行到法院账户后,由于其他原因未让申请人领取;三是信访人对执行时间过长、执行方式有意见。由于上述问题大多针对已生效判决,且执行不能多半是由客观因素导致,因此政法委在收到上述案件后通常不会调卷监督,而是采用转办的方式,要求各部门作出书面汇报,并对信访人给予回复。对生活特别困难的申请执行人,经市法院申请,政法委通过给予特困案件救助金的方式化解了部分诉后纠纷。[20]不仅是反映执行问题的案件,对五年中收到的65个涉法涉诉信访案件,W市政法委均没有对诉讼程序未终结的案件作出过实质性的干预。在涉及市法院的案件中,通过政法委自身开展调查核实的案件仅有6件,其中2件是反映市法院法官可能存在违纪违法问题,2件涉及房屋拆迁问题且涉案人数较多,1件是对法院管辖权有争议的案件,还有1件是土地确权问题,请求法院再审,可能引发两个回族村寨间群体性事件的案件。因此,在涉法涉诉信访中,政法委是否开展调查协调与案件性质有着直接关联。接下来的问题是,作为原材料的案件进入生产线后,政法委是如何对这些案件进行加工处理,继而产出“政法产品”的。
  三、从“案件”到“结构”:政法委员会的组织结构和运作方式
  (一)政法委员会组织结构的时空分析
  为调和社会学理论中“结构—行动”二元对立的认识论矛盾,吉登斯用个体实践中的“反结构性”特征和解了这对冲突,其认为:“社会科学研究的重要领域既不是个体行动者的经验,也不是任何社会总体的存在,而是在时空向度上得到有序安排的各种社会实践。”[21]对政法委组织结构的理解,理应关照其在时间流逝中的变动与延续,以及支撑特定行为得以发生的空间。
  1.建构政法委员会组织结构的时间维度
  从时间维度上看,我国政法委员会大体经历了如下几个发展阶段:中央法律问题研究委员会(1946年6月成立)—中央法律委员会(1948年12月12日成立)—政治法律委员会(1949年10月19日成立)—中央法律委员会(1957年7月6日成立)—中央政法小组(1958年5月10日成立)—“文革”期间被废除——恢复中央政法小组(1978年6月)—中央政法委员会(1980年1月24日)。[22]从与各政法部门的关系上看,政法委经历了由中华人民共和国成立前的法律研究机构到指导与联系机构最后发展为各政法部门的领导机构这三个时期。本文并不想在此梳理其在各个时期变化发展的具体历史,而是希望重点分析每个时期中使其组织结构得以改变的历史条件和社会环境。
  (1)作为法律研究机构时期
  1946年中央法律问题研究委员会成立前,党内便已经存在研究和制定法律的专门机构,即宪法研究会,在这之后逐渐更替为中央法律问题研究委员会。在这个大的阶段中,这一机构最主要的职能和作用是法律研究。新民主主义革命时期,中国共产党是以“革命党”而非“执政党”的角色领导全国人民进行新民主主义革命。[23]在长期的武装斗争中,法律作为一种具有形式合法性的革命工具和手段,主要的作用在于推翻封建旧传统、废除旧法律,故当时中央法律问题研究委员会的主要任务便是起草和制定既区别于社会主义国家、又与英美国家不同的宪法及其他新民主主义法律[24],革命的环境和任务需要成立一个研究和制定革命法律的专门机构。
  (2)作为指导与联系机构时期
  解放战争时期的中央法律委员会是一个从法律研究机构向指导与联系机构过渡的阶段,此时随着解放战争的扩大,解放地区的法制建设任务十分紧迫,故该机构除了草拟宪法大纲外,还承担了与司法建设相关的工作,至此,其组织的职能逐步由立法工作扩大到司法范畴。[25]但总体来看,其工作形式依旧主要为规范的草拟与制定,并未与其他机构产生权力的划分与联系。
  新中国成立后,中国共产党取得了“执政党”地位,随之而来的是其在我国国家建设中的作用与在国家体制和政治体制中的地位都发生了根本性的转变。随着我国国家机构设置的不断完善,各政法部门也分属各自的机构系统,相互分工、彼此独立,因此缺少一个统筹协调与指导全国政法工作的机构,在此背景下,1957年中央法律委员会的成立标志了其逐步发展成为一个指导和联系其他政法部门的机构。[26]在这之后,1966年至1976年十年“文革”动荡期间,党委遭到了巨大的打击和破坏,由公检法军事管制委员会负责司法工作,相关的政法工作机构也不复存在,直至1978年6月,才再次恢复设置了中央政法工作小组,在拨乱反正中恢复国家和法制建设。
  (3)作为领导机构时期至今
  1980年1月24日,中共中央决定成立中央政法委员会,其间,其地位和作用多次被强调为“是党委领导政法工作的职能部门,是从宏观上领导、指导、协调日常政法工作,发挥政法部门整体功能的重要机构”[27],至党的十八届四中全会上明确指出“政法委员会是党委领导政法工作的组织形式,必须长期坚持”,其职能也最终完成了由指导与联系向领导的蜕变。“文革”动荡后,党和国家的工作重点转移到经济建设上,作为上层建筑的一部分,政法工作的理念也因此转换到为社会化建设服务、为经济基础服务上,从中央层面对政法委工作的规划中可以看出,在这种大的政法工作理念下,政法委各个时期以什么具体工作为中心一般是根据当时社会的实际情况和需要来安排的。例如,在我国走向改革开放后,各种经济犯罪案件显著增加,1982年的政法工作中心便是集中力量打击各种经济犯罪,并做好在对外开放中对国家秘密的稳控[28];之后在1986年的政法工作会议上,又增加了严厉打击刑事犯罪的内容[29]。在这样的背景下,1983年8月,根据中共中央《关于严厉打击刑事犯罪活动的决定》及全国人大常委会《关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》,W市于当年组织了三次大的严打活动。严打斗争后,W市自身也根据各个时期的治安状况,开展了专项活动:如1987—1988年,先后开展了打击盗窃摩托车辆、打击流窜犯和扫除赌博、贩毒吸毒、种植罂粟、拐卖儿童的专项打击活动;1990年、1991年开展了打击盗窃机动车辆、破坏电力设备和盗窃通讯线路设备的活动;1992年进行反盗窃、抢劫的活动;1993年开展了反盗窃、禁毒、整顿复杂场所等专项活动。[30]
  2.建构政法委员会组织结构的空间维度
  在时间脉络中,逐渐建构起了政法委置身的空间向度。这里的空间并非简单指物理意义上的具体地点(place)与具有棱状边界的场所(location),而是特定行为发生的情景(setting)。因此,这种空间不仅包括二维层面,也就是其与各政法部门互动维度的情景,还包括由二维平面结构进入其身处社会场域中的三维空间表现。
  持结构主义观点的学者认为,权力并非作为个体而存在,对权力的理解需要借助其权力流通的支配结构加以分析,该种理论将权力置于自上而下的流动结构中,并对组成该种结构的资源进行探析。在这里,笔者也将按照此种思路,将政法委员会的权力结构放入更大的社会文化结构中加以审视,与上述学者观点有所不同的是,此处并不局限于对权力“自上而下”支配结构的分析,而是从“双向”互动的角度刻画其组织结构的外部关系。有学者认为:“政法委的职能属于派生性职能,离开了政法部门,政法的职能也就无从谈起。”[31]受田野资料的限制,下文所述互动机构主要涉及W市法院、检察院与公安局。
  (1)政法委员会外部结构的平面面相
  (图略)
  图2 政法委员会外部结构之平面示意图感觉黑人都特别团结
  在上图中,内部圆心代表公安、法院和检察院组织内部的个人,外部圆圈代表三个组织的组织边界,线段则表示两两间的相互关系。在政法委员会缺场的情境下,公安、法院和检察院的组织关系如左侧图示,正式制度[32]为三个自组织设定了封闭的边界,三者间是一种“组织—组织”间相互分工配合、制约监督的互动关系。当政法委员会进入到三者的互动结构时,之前的组织互动发生了如右侧图示的改变,此时组织场(organization field)的特点是:第一,互动关系由“组织—组织”的外部关系转化为“个人—个人”科层制的内部关系。政法委员会对个案的协调督促直接指向具体案件的承办人员,从其介入后,承办人员将长期与其发生科层制下“请示汇报”式的互动,直至案件终结。第二,此时政法委员会的组织规范并不局限于正式制度,其组织边界可因具体个案而灵活调整,同时,出于互动需要,相关组织的边界也随之发生模糊。第三,从理论上的应然层面来讲,政法委在与各政法部门发生互动时应当始终在法律的框架内保持一个中立的监督和协调者的角色,即是与各部门的权力距离应当相等,此时权力距离的大小往往会影响其行为的公正性。而在政法委内部组织结构“中心化”的影响下,政法委一把手的任职资格、条件和个人行为方式将直接影响和决定这种权力距离,因此,是否有专职且拥有专业法律知识的政法委书记在其外部结构的运作中将起到重要的作用。总之,在有政法委参与的情境下,通过互动使得其周围的外部结构发生了“内部化”的渗透融合,在政法治理的统一目标下,各专业系统间平权的网络关系内部化为等级制的科层关系。
  (2)政法委员会外部结构的立体面相
  在当前的政法体制和社会背景下,综合治理委员会(或称综合治理办公室)是社会管理创新工作的主要推进主体,处于基层的公安局、法院、检察院、司法局等部门则根据中央和地方政法委传达的精神,结合自身组织职能积极规划和构建相应的社会管理工作范畴和领域[33],在这个层面,组织结构间表现出一定的互动性与支持性。故若将政法委平面化的互动结构放入我国文化与社会的大背景中予以分析,则呈现出政法委外部结构的立体空间面相,笔者将这种立体结构形象化地描述为一种“倒伞形”架构。
  (图略)
  图3 政法委员会外部结构之立体示意图
  首先,这一“倒伞”的构成要素分别是:伞柄代表党的领导,伞骨代表公安、检察院、法院及其他承担着一定社会管理职责的机构,伞面代表社会管理与综合治理。其次,这一结构呈现出双向互动的构型。一方面,自下而上地观察可以反映出基层政法委员会的“支持结构”。正是鉴于多机关多部门的共同支撑,进而维持了伞面的完整性与全面性,且各组织在其自身的职权范围内均发挥着不可替代的价值效能,在总体上保证了该“倒伞”结构的运作无论在何种情境下均不会有失偏颇,呈现出整体维度上的平衡态势,最终有利于社会的综合治理与稳定。这种“支持结构”正是政法委得以存在并有效运作的社会资本。“社会管理与综合治理”尽管在历时性的发展流变中具有不同的表现形式,但其始终是基层政法委员会运行的现实基础。[34]在此基础上,对公安、检察、法院与其他组织权力资源的掌握、调动与协调构成了政法委权力表达的实践逻辑。在各组织合力组成的“支持结构”下,最为终极与核心的要素则汇集于“党的领导”,以此完成“党委领导政法工作”这一政法委员会的组织职能,达致由点及面之效。另一方面,从逆向(自上而下)来分析,则可以理解“通过基层政法委员会实现党的领导”这一社会治理策略的发展流向。正是通过政法委员会对“党的领导”这一抽象概念的具体表达,使得国家层面的社会治理政策采用法治手段和技术,通过组织体系自上而下地输送至基层社会网络。
  总体而言,这种“倒伞形”结构呈现出上下贯通性强、组织架构稳定、组织间相互联系紧密的特点,这些特点也正是基层政法委统筹协调,进而实现综合治理之目的所必备的核

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