查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《法学评论》
从档案公开看政府信息公开制度的完善
【副标题】 以行政公开第一案为契机
【英文标题】 On the Perfection of Government Information Openness System from the Perspective of the Openness of Archives
【作者】 刘飞宇【作者单位】 中国人民大学
【分类】 行政管理法【中文关键词】 政府信息 信息公开 档案 档案公开
【期刊年份】 2005年【期号】 3
【页码】 88
【摘要】

由于立法的时间差异以及价值理念的不同,我国的行政信息公开制度和档案公开制度存在较大差异。根据现行档案法的规定,绝大部分的现行政府信息都要成为档案,适用档案公开的规定。但如果完全适用档案公开的规定,将会影响公众知情权的满足。鉴此,笔者提出应该从定秘、解密、扩大解释、完善程序等方面淡化档案公开和行政信息公开之间的差异,从而达到二者混为一体的大同局面,充分满足公众的知情权。

【全文】法宝引证码CLI.A.124529    
  
  2004.年5月10日,董某向上海市徐汇区房地局申请查阅一处房屋的产权登记历史资料,被徐汇区房地局以董某“非该处房屋权利人”为由予以拒绝。董某向徐汇区法院提起行政诉讼,要求法院判令被告履行信息公开义务。董某提起诉讼的理由是,根据《上海市政府信息公开规定》(以下简称《信息公开规定》),政府信息公开工作应以公开为原则,不公开为例外;除法律明文规定可以免除公开的信息,其余政府信息应该按规定公开。而徐汇区房地局没有法律依据,拒绝公开她要求查询的信息,违反了《信息公开规定》的规定,因为该规定确定了任何人可以请求查阅政府信息的请求公开制度。徐汇区法院受理了董某的起诉,但到本文完成时,还没有任何判决的消息。[1]纵观董某案件,所引发讨论的最核心问题并不是在于个人资料保护制度和行政信息公开制度之间的差异,尽管在本案中,行政机关以房地产登记档案只能由权利人查阅,而董某并非权利人为由拒绝董某的公开请求。案件本身的讨论和解决对中国化语境下的信息公开请求权如何获得保护是非常重要的。但就行政公开第一案的最大意义而言,在于提出了一个中国行政信息公开制度进展过程中一个必须直面的难题:如何处理“档案”和“行政信息”的关系。正如标题所言,通过行政公开第一案,第一次将行政信息公开制度制定之后带来的与相关制度之间的协调难题如此直接搁置于公众的关注和相关政府官员的视角之内,从而为起草中的《行政程序法》以及《政府信息公开条例》如何通过精巧的制度设计更好地衔接“行政公开与档案公开”提供了一个“契机”。
  一、问题的提出
  《上海市政府信息公开规定》第2条对“政府信息”作出了界定,“指政府机关掌握的与经济、社会管理和公共服务相关的,以纸质、胶卷、磁带、磁盘以及其他电子存储材料等载体反映的内容。本规定所称的政府机关,是指本市各级人民政府及其工作部门、派出机构以及其他依法行使行政职权的组织。”该界定强调以下要点,第一个是政府机关掌握的信息,政府机关即通常所言的行政主体;第二个方面是政府信息的载体,即政府信息不是指承载内容的载体,而是各种载体所反映的内容;第三个方面是载体的形式是多样的,不仅包括纸质,还包括各种电子媒体;第四个方面是政府信息的涉及方面主要是和经济、社会管理和公共服务相关的。第五,政府信息是一个非常广泛的概念,涵盖了政府的文件、法规以及数据库等各种资讯。据此,似乎上海市政府机关掌握的所有信息都是《上海市政府信息公开规定》中规定的“政府信息”,如果确实如此,那么董某所要查阅的房产档案材料毫无疑问也属于“政府信息”范畴。尽管由于房地产登记材料在性质上属于个人隐私材料不能直接取得,[2]但毕竟能够适用取得政府信息的一系列程序规则:拒绝行为属于行政行为;在行政机关拒绝公开之后,申请人有权提起诉讼;而且在诉讼过程中必须由行政机关举证证明该信息属于个人隐私并且达到证明标准,才能免除公开义务。也就是说,在法律体系中,有一套规则对行政机关的信息公开行为加以监督,申请人起码有获得权利救济的机会,有获得由独立的第三方对政府行政决定加以审查的机会。
  但如果房地产登记材料属于“档案”范畴,归属于档案法的调整,那就意味着“房地产登记档案”不受《信息公开规定》相关规则的约束;而应该按照档案法的相关规定进行公开,由于立法体制以及历史因素等原因。档案公开存在一套独特体制,不能适用《信息公开规定》确认的“所有人请求公开”、“诉讼救济规则”等一系列权利保护机制。而对于目前档案公开的现状,一句流行的皇家影视的经典台词:“被打入冷宫,不再宠幸”可以作为一点注脚。现行文件能够被公开的最大希望是自己别被归档,因为一旦归档成为档案,就只存在极少的机会可再露面。这种形容在一定程度上反映了我国档案公开的现状。
  形成这种现象的主要原因在于我国传统文档管理体制。传统文档理论认为,文件之所以要转化为档案,主要是其价值形态的变化。文件生命周期理论认为,文件具有双重价值,首先是对形成机关的原始价值,称为第一价值,包括行政管理价值、法律价值、财务价值和科研价值。其次,文件还具有对其他机关和个人利用者的从属价值,称为第二价值,包括证据价值和情报价值,也统称为档案价值。文件向档案的转化,就是文件的第一价值逐步递减,第二价值逐步递增、最终实现第一价值向第二价值的转化。所以,档案多不具有现行价值,而更多体现为历史性的价值和文化性的价值。另外还需注意文件的半现行阶段的存在,即政府信息从机关文书部门或业务部门到最终移交到档案馆之间,还有一个在机关内部档案机构保存的阶段。这主要是考虑到文件虽然随着某一业务活动的办理结束而失去现行价值,但是仍然具有参考价值,机关还需要时常查考利用。
  由此,政府信息的最终命运是档案,在从政府信息到档案的转化过程中,需要经过归档、[3]确定密级、[4]保管期限、[5]从业务部门移交机关档案室、移交档案馆[6]的过程。在这个过程中,档案的形成是一个时间点,一旦完成了政府信息向档案的转化过程,就意味着应该受《档案法》关于档案查阅的相关规定的约束。对于这种情形,我们可作一个情形的模拟:2004年,董某请求查阅徐汇区房地局的某现行政府信息,该政府信息也不属于除外事项,徐汇区房地局对该政府信息予以公开,董某摘抄了该政府信息;相隔若干年之后,董某再次请求查阅该政府信息(该政府信息是董某曾经查阅过的信息,因所涉事项已处理完毕,已经被归档成为档案)。此时,尽管内容没有改变,但因该政府信息已经被归档成为档案,故而应依据《档案法》来回应董某的公开请求。[7]因为有关部门确认该政府信息属于不适合对外公开的事项,不同意对董某公开,故而董某不能查阅该信息。而且董某没有任何救济途径保护自己的知情权。通过这个事例,可以看见,同样的内容因为在不同阶段会得到截然不同的处理结果。有同志会提出,如果适用《档案法爬数据可耻》,真的会造成如此大的差异吗?对于该问题,笔者将结合档案法的相关公开制度作简要分析。
  二、档案公开的现状
  《国务院公文处理办法》第38条规定,公文办理完毕后,应当根据《中华人民共和国档案法》和其他有关规定,及时整理(立卷)、归档。个人不得保存应当归档的公文。《机关档案工作条例》第13条规定,机关文书部门或业务部门一般应在文件形成后的第2年的上半年向本单位的档案机构移交档案。也就是说,一般顶多在文件产生后1年就会转化为档案,由机关内部的档案机构保存,并且受《档案法》的调整。尽管由于历史原因,“公文”、“文件”、“政府信息”等不同称呼同时存在,在此,笔者也不对彼此之间的差异和蕴涵的内容加以考察,但是可以肯定的是,公文和文件不限于我们通常所理解的红头文件,在实际工作中,行政机关所拥有的大部分政府信息最后都需要进行归档,最后以档案形式存在于机关档案室中,受档案法的调整。[8]
  (一)档案法确认的档案公开制度的特点
  第一,在立法理念上。《档案法》(1996年)第1条规定:为了加强对档案的管理和收集、整理工作,有效地保护和利用档案,为社会主义现代化建设服务,制定本法。通过该项规定,可以看出,档案立法的首要目的在于档案的管理和保护,档案的利用是第二位的。因此,在实际的制度操作中,有关档案的利用条文是非常少的。即使满足利用,也是为了满足机关自身的利用,而不是公众对于档案的利用。[9]由此形成了档案公开的一个重要特色:在公开与不公开之间,优先选择不公开。这点与行政信息公开制度确定的公开原则形成鲜明对比。
  第二,封闭期过长,能够公开的档案时效性较差。《档案法》第19条、《档案法实施办法》第20条等条文奠定了中国档案公开时间的基本框架,主要特点如下:(1)档案一旦形成,一般而言,自形成之日起满30年向社会开放;(2)经济、科学、技术、文化等类档案,可以随时向社会开放。(3)档案中涉及国防、外交、公安、国家安全等国家重大利益的,以及其他虽自形成之日起已满30年但档案馆认为到期仍不宜开放的档案,经上一级档案行政管理部门批准,可以延期向社会开放。(4)中华人民共和国成立以前的档案(包括清代和清代以前的档案;民国时期的档案和革命历史档案),自本办法实施之日起向社会开放。
  另外,根据《各级国家档案馆开放档案办法》第2条的规定:对于涉及国防、外交、公安、国家安全等国家重大利益的档案,可自形成之日起满50年开放。这被称为档案的封闭期。封闭期制度主要是为了方便档案馆人员对档案进行系统整理、著录,制作检索工具,为以后的公开利用作准备。
  第三,在秘密与公开之间优先考虑秘密带来的利益,缺乏利益衡量机制。公开档案除了遵守上述开放期限的限制外,还要遵守保密期限的规定。但是,究竟哪些档案和文件属于保密范围、不同密级的档案、文件的保密期限是多少,《保密法》第11、14条只是笼统的规定,由各级国家机关、单位自行根据国家的有关办法联系实际情况来确定。这无疑给了行政机关以限制公开有关文件、档案的借口。[10]同时《保密法》只是对泄密行为作出了承担法律责任的规定,但是对于本来不应该保密而划定密级阻碍公开的行为未予规定,可见,《保密法》在立法时并未注意在保密与行政公开之间进行衡量。
  除此之外,我国还对档案的开放规定了特殊的控制利用限制,《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》第7条共规定了20大类已解密档案和未定密级档案的控制使用,《各级国家档案馆开放档案办法》第2条规定,所有档案,如按国家有关规定需要继续保密或应控制使用,档案馆应继续延期开放。可见,即使是解密和未定密级的档案也可能因为延期开放而无法公开。从上述规则可以看出,一旦现行政府信息成为档案,被确定密级,就成为了国家秘密,不能对外公开;即使到期能够对外查阅,但是可能因为许多特殊原因而不能对外公开,而且这些理由没有固定的标准,是一个容易产生恣意行政的漏洞。
  第四,相关规定对申请人的资格条件作出了较多限制。《
此人家庭地位极低


  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
扫码阅读
本篇【法宝引证码CLI.A.124529      关注法宝动态:  

法宝联想
【共引文献】
【相似文献】
【作者其他文献】
【引用法规】

热门视频更多