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【期刊名称】 《法学评论》
论国际法上的个人诉愿制度
【英文标题】 On the Individual Petition System in International Law
【作者】 李双元李良才【作者单位】 湖南师范大学
【分类】 国际公法【中文关键词】 国际人权法 个人诉愿权 个人诉愿制度
【期刊年份】 2005年【期号】 1
【页码】 49
【摘要】

作为一种国际人权保护机制的个人诉愿制度在国际人权法体系中居于重要地位,其之确立、发展和对其实效评价是当今国际人权法的重点研究对象之一。本文从个人诉愿权的国际合法性、全球性和区域性个人诉愿制度演进的角度对之进行较为深入的探讨,进而提出了加强这一国际人权保护机制的若干建议。

【全文】法宝引证码CLI.A.124516    
  
  作为一种国际人权保护机制,个人诉愿制度已为许多全球性和区域性人权条约所承认。在传统国际法上,个人不被视为国际法主体,因此不能直接依据国际法享受权利、承担义务,而个人诉愿制度在广泛的范围内得以确立与适用,这至少表明个人在国际人权程序法上享有根据国际法规范寻求救济以采取行动、维护或恢复自身人权的能力。在个人的国际法地位尚存巨大争议、个人尚未被普遍认可为充分的国际法主体的情况下,研究个人诉愿制度中的各种问题具有重要的理论和现实意义。本文拟运用比较法和实证分析法等方法对相关问题进行深入探讨,进而提出加强个人诉愿制度的若干建议。
  一、个人诉愿权之国际合法性分析
  个人诉愿权是一种程序性权利,它以权利主体享有合法的国际程序能力为前提。国际人权实施制度起步阶段所面临的一个关键问题是:大多数国家主张人权属于国内管辖事项,因此个人不得以自己的人权遭受侵犯为由向国际人权条约监督机构起诉;反之,国际人权机构也不得受理,否则就构成对一国内政的干涉。就本质上属于国家保留范围之事项的确定而言,国际法并未提供普遍接受的标准。事实上,联大很早就坚持有关侵犯人权的事项不属于《联合国宪章》第2条第7款所规定的国内管辖事项的范围。而国际机构在过去几十年里的实践非但不允许各国自己决定国内管辖之事项的范围,反而强调国家对其违反国际义务的行为应负的责任。[1]从区域层面来看,欧洲人权法院在关于“比利时语言一初步反对主张案”的判决中直接论述了国内管辖权问题。比利时以该案诉讼对象语言管制属于各国排他性管辖之列且非为《欧洲人权公约》及其《议定书》的调整范围而构成“比利时法律秩序保留范围”为由提出质疑法院管辖权的初步反对主张。法院认为,与“正常情况下属于缔约国国内法律秩序的事项”有关的《欧洲人权公约》及其《议定书》“旨在为缔约国与其管辖下之人的相互关系规定某些应予遵守的”国际标准,法院对所有关于解释和适用这些文件的案件均拥有管辖权,因此在此案中不得把保留范围的抗辩视为具有初步反对法院之管辖权的性质。[2]可以说,涉及人权案件的国际法律程序发展的这一重大步骤首先是在区域层面采取的。而在国际层面上,在起草联合国人权两公约的过程中,联合国经社理事会、人权委员会等有关机构最终达成如下谅解:在人权保护领域,国家在充分行使其主权时必须遵守的有关国际控制的规定,不得视为各国国内管辖之事项。[3]国内管辖事项的抗辩之逐步弱化,促进了日益增多的国际人权保护程序的启动。个人诉愿权终于获得国际法上的合法地位。
  尽管对人权的国际保护始于近代国际法,但只是现代国际法才开始授与个人以国际程序能力。国家的早期实践有助于个人在国际法上诉愿权的形成和明确化,不过,国际社会在经历很长时间后才在理论上和实践中接受如下观点:国际法并不存在直接针对个人或直接授予个人以国际诉权的一般的禁止性规则;在逻辑上也不存在产生此类国际法准则的障碍。一旦个人的诉权为条约所承认,就能防止国家以管辖豁免原则为由提出抗辩;即使条约未作规定也不表明存在一般的禁止性规范。
  在传统国际法上,个人在遭受外国侵害时往往借助外交保护制度以寻维护自己的权利。以后逐渐采取其他形式,包括允许个人参与人权诉讼。[4]这使个人在很大程度上摆脱了国家的束缚。[5]个人向国际组织直接提起诉愿的权利形成较晚,直至最近才初具雏形。其实与国际诉权直接相关的应是向国际组织诉愿的权利。[6]
  直接承认某些个人或个人组成的团体寻求人权救济的启动权或其他类似的直接诉愿权的早期国际法实践,在一战前之前主要有莱茵河航行制度;第二次海牙和会设立的国际捕获法院;1907—1917年间运作的中美洲法院。在两次世界大战期间的实践主要有:第一,国际联盟认为,少数者之诉愿仅具通知性,国联之受理行为不具司法性。由于有关受理条件的规范缺乏法律应有的严格与一致性,它较为关注纯形式上的事项。国联1922—1937年关于上西里西亚的特殊实践,很可能是当时在国联保证下最早出现的少数者保护制度,因为在该实践中有关个人开始被赋予诸多可供利用的救济措施。第二,国际常设法院于1928年关于但泽问题的咨询意见。法院认为,条约能够直接赋予个人以权利。这一观点现已成为权威意见。到20世纪30年代,诸如塞尔(Scelle)和曼德耳斯塔姆(Mandelstam)等国际主义者把少数者保护制度视为承认和保护人权的普遍化历史进程的过渡性实践。第三,国联委任统治下领土上的居民的诉愿制度。这些实践显然表明,它们与传统的外交保护截然不同,因为前者承认并授予个人直接向国际机构诉愿的权利。[7]个人诉愿权使个人或其中某些类别的人与国际法律秩序发生密切联系且有助于说明个人能够行使直接源于国际法的权利。[8]第四,《国际劳工组织章程》中包含的工人和雇主联合会就违反国际劳工公约向国际劳工组织理事会提交“陈述书”的制度以及国家间针对违反公约的“诉愿”制度。

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  在国联实践的基础上,联合国托管制度区分由托管领土上的居民或其他当事人提起的诉愿和由联合国会员国、联合国机构及专门机关就托管理事会有关的活动向托管理事会提交的来文这两种申请。个人诉愿包括关于一般问题的诉愿和严格意义上的诉愿两类。后者是对所受冤屈的控诉并且提请托管理事会采取行动的请求。此类保护个人人权的早期实践曾一度局限于某些种类的个人,如国际劳工制度下的工人、少数民族成员、委任统治及托管制度下的领土居民。二战以后,人权保护普遍化进程中的新动向是为了改变受保护之人的无资格状态,逐步克服传统外交保护中某些属人理由如国籍联系之限制。这种新动向朝着个人人权保护的普遍化进程迈进一只要是人即受保护,且由承担了保证个人的某些基本权利与义务的当事国强制实施。在国际人权法上逐步确认个人的国际程序能力虽然遇到过一些阻力,不过,几十年前国际主义者的优先目标乃是重构一个从国际层面承认个人之诉愿能力的国际法。随着联合国人权两公约及其任意议定书、其他全球性和区域性人权条约的缔结、生效与实施,承认个人诉愿权的国际程序最终予以确立。[9]在突破国内管辖事项的传统理论和个人的国际程序能力得到了承认和明确之后,授予或确认国际监督机构受理和审查个人诉愿的权力势在必行。在1969—1988年间,随着许多人权条约的生效,相应的国际监督机构成倍增加,全球层面的有联合国《公民权利和政治权利公约》建立的人权事务委员会,《消除一切形式种族歧视公约》建立的消除种族歧视委员会,《消除对妇女一切形式歧视公约》建立的消除对妇女一切形式歧视委员会,《禁止并惩治种族隔离罪行公约》建立的小组(委员会),《取缔体育中的种族隔离罪行公约》设立的取缔体育中的种族隔离罪行委员会,《禁止酷刑及其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或惩罚公约》设立的禁止酷刑委员会;区域层面的有《欧洲人权公约》建立的欧洲人权委员会和欧洲人权法院,《美洲人权公约》设立的美洲人权委员会和人权法院,《非洲人权和民族权利宪章》设立的非洲人权和民族权利委员会。上述监督机构的职能和权力由相应的条约予以调整。
  总之,个人诉愿权在全球性和区域性人权实施机制中都有相当程度的体现。毫无疑问,个人作为国际人权法上的主体不仅直接享受人权条约所赋予的实体权利,而且享有相应的程序权利。个人诉愿权已成为国际人权法主体依据国际人权法所享有的合法正当的权利。
  二、个人诉愿制度之实证考察
  (一)全球性个人诉愿制度的基本规则
  如果一国是《公民权利和政治权利公约》及其任意议定书的当事国,声称权利和自由受到该国侵犯的个人有权向联合国人权事务委员会提出诉愿,要求实施侵犯公约所载权利的国家对其行为承担责任。这是人权的国际保护领域取得的巨大进展之一。[10]人权事务委员会在秘密会议上审议个人的诉愿,但同时要求诉愿书不得以匿名形式提交,且必须是由任意议定书当事国管辖下的个人单独或联名递交的,否则,委员会不予审议。尽管按照任意议定书的规定,只有直接受害人才能提交诉愿书,但委员会在长期实践中逐步扩大了受害人的概念:有权提交诉愿书的已不限于直接受害人,[11]只要这些直接受害的个人不能亲自递交诉愿书,人权事务委员会可以审议能够证明是在代表这些个人行事的另一人递交的诉愿书。不过,与声称其权利受到侵犯的个人没有任何明显联系的第三方仍然不能递交诉愿书。但如诉愿书的署名人能够举证证明自己与直接受害人有显著的联系,如夫妻、父母子女关系,此类第三方则有权代理他人提出诉愿。
  如果一项诉愿所涉及的同一问题正在接受另一国际调查或解决程序的审查,该诉愿则不能被审议。而且,在人权事务委员会着手处理该项诉愿之前,必须已经用尽所有的国内救济办法。甚至在决定一项诉愿能否被接受之前,人权事务委员会或它的诉愿问题工作组也可以要求声称的受害人或有关国家在规定的期限内提供补充材料或意见。如果有关国家在这一阶段作出了答复,诉愿人可以获得该答复的副本,以便提出自己的答辩意见。为保证程序的公正,委员会在决定一项诉愿是否可接受之前可能会将诉愿书发还诉愿者,要求提供更多的材料。在此情形下,委员会将不会向国家转达个人所提交的任何补充材料。如果诉愿人撤回诉愿请求或以其他某种方式明确表示不愿继续下面的程序,人权事务委员会可以作出决定将该项诉愿注销。总之,根据《公民权利和政治权利公约》及其任意议定书,行使诉愿权者必须符合下列条件:(1)诉愿人所属国家已经发表声明,承认人权事务委员会的管辖权;(2)诉愿人已经用尽国内救济办法;(3)同一事件不在另一国际调查或解决程序的审查之中;(4)诉愿书不是匿名的,且无滥用诉愿权的情形。人权事务委员会一旦确定某一诉愿书可以接受,便可以要求有关国家对有关问题予以解释或澄清,并说明其是否已采取某种措施。缔约国必须在6个月内作出答复。诉愿人有机会对该国的答复发表意见;此后,人权事务委员会发表最后意见,并将该意见送达有关国家和诉愿人。人权事务委员会在其整个程序中平等地对待提出诉愿的个人和被控侵犯其权利的国家。每一方都有机会对对方的主张发表意见。人权事务委员会的所有决定,在各次会议后立即公布,并编入人权事务委员会通过联合国经社理事会向联合国大会提交的年度报告。[12]在通常情况下,人权事务委员会以协商一致方式表决,从而影响其工作效率。[13]其意见虽然没有法律拘束力,但接受这一程序的那些国家认为它具有非常重要的意义。迄今为止,人权事务委员会按照任意议定书开展的诉愿审查工作取得了一定的成效,其一些决定促使有关国家修改或废除它们原有的法律,受害人得到了赔偿。
  在全球范围内,认为人权正在受到侵犯而寻求救济的个人还可以运用其他两个程序,即依据《消除一切形式种族歧视公约

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