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【期刊名称】 《治理现代化研究》
民法典编纂中的生态修复责任探讨
【英文标题】 Discussion on the Responsibility of Ecological Restoration in Codification of Civil Code
【作者】 杨芃宁清同【作者单位】 海南大学法学院海南大学法学院
【分类】 环境法学【中文关键词】 生态修复;恢复原状;民事责任;民法典
【英文关键词】 ecological restoration; restitution; civil liability; civil code
【文章编码】 2096-5729(2018)05-0090-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 5
【页码】 90
【摘要】 生态修复责任作为一种与传统民事责任形式“恢复原状”不同的新型民事责任形式,其主要目的在于对受到损害的生态环境予以修复,以保护民事主体的环境权。我国《民法总则》规定了节约资源、保护生态环境的原则,编纂民法典分编应进一步贯彻该原则,增加生态修复责任这一独立民事责任形式。生态修复作为一种新兴且复杂的法律责任,面临的困境及挑战诸多。为解决今后有关生态修复责任定性等问题,我国民法典宜将生态修复责任作为一种独立的民事责任形式加以规定,完善生态修复责任的相关制度,保障司法顺利推进,进一步从法律层面上促进生态修复责任真正独立于其他民事责任形式。
【英文摘要】 The responsibility of ecological restoration as a new form of civil liability is different from the traditional form of civil liability “restitution” whose main purpose is to repair damaged ecological environment and protect the environmental right of civil subject. “General Principles of Civil Law” of our country provides for the principle of saving resources and protecting ecological environment, compiling the parts of “civil code” should be further carrying out the principle and increase the responsibility of ecological restoration as an independent civil liability. And, as a new and complex legal responsibility, it is confronted with many difficulties and challenges. To solve the problems in the future about it such as qualitative problems, China’s “civil code” should clearly stipulate the responsibility of ecological restoration as a kind of independent civil liability. Also, our country can improve the related system and ensure the smooth progress of judicial work to further promote the responsibility of ecological restoration as an independent civil liability from the legal level.
【全文】法宝引证码CLI.A.1277419    
  
  

党的十八大以来,生态文明被提到了前所未有的高度,然而,近几年破坏生态环境的案件逐年增多。在《中华人民共和国民法总则》(以下简称“民法总则”)的制定过程中,对“修复生态环境”的民事责任承担方式也由提出到最终被删除。因而,在理论和实践中,均引发出很多亟须解决的问题。本文以2017年最高检发布的“江苏省常州市人民检察院诉许建惠、许玉仙民事公益诉讼案”为例,对生态修复责任作为一种独立的民事责任形式写进民法典中的相关问题进行探析。

2010年上半年至2014年9月,许建惠、许玉仙在江苏省常州市武进区遥观镇东方村租用他人厂房,擅自从事废树脂桶和废油桶的清洗业务,后经公安机关查获。2015年6月,被判处污染环境罪。但现场未清除的废桶、残渣、污水和污泥对土壤和地下水持续造成污染。2015年12月,常州市人民检察院以公益诉讼人身份,向常州市中级人民法院提起民事公益诉讼,诉求是“判令二被告依法及时处置场地内遗留的危险废物,消除危险;以及依法及时修复被污染的土壤,恢复原状。”2016年4月,常州市中级人民法院作出判决“被告许建惠、许玉仙于判决发生效力之日起十五日内,将留存的废桶、残渣、污水及污泥委托有处理资质的单位全部清理处置,消除继续污染环境危险。并于判决发生效力之日起三十日内,委托有土壤处理资质的单位制定土壤修复方案,提交常州市环保局审核通过后,六十日内实施”。[1]

该案中,就常州市人民检察院提起的环境民事公益诉讼,常州市中级人民法院主要以《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》作为判案依据,如第20条规定“原告请求恢复原状的,人民法院可以依法判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。无法完全修复的,可以准许采用替代性修复方式”。由此可以看出,我国相关法律法规并未明确区分生态修复责任与恢复原状,在司法实践中,仅是对原告提出恢复原状的诉求不予采纳,不予采纳的理由也不明确。因此,仅就案件的定性问题,明确生态修复责任是否可以作为一种新型的民事责任形式显得尤为重要。

一、生态修复及生态修复责任的概念

就“生态修复”的概念,各学者主要是从其客体出发予以阐释,认为修复的对象主要是自然环境、生态系统及生态环境。“生态”与“环境”总是会被同时运用,但二者并非同一概念。“生态”是指整个生态系统,“环境”在我国《环境保护法》2条中规定为“是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体,包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等”。由此可以看出,“生态”的范围大于“环境”。“恢复”强调的结果是还原到原状,而“修复”不仅强调恢复也注重恢复后的修整,其意义远大于“恢复”。因此,本文采“生态修复”一说,生态修复是环境修复的上位概念,其更强调在恢复的基础上对生态环境的进一步改善。

就“生态修复责任”的定义,学界争议之处主要在其承担主体,以及该责任的性质如何。

有学者将其界定为一种具有政治性的责任,即“国家所应当担负的组织实施生态修复的法定义务,以及不履行生态修复法定义务而应当承担的不利的法律评价或后果。”{1}(P110)该定义主张从宏观上把握,从自然和社会两方面来分析,自然修复法律责任是我们通常所认知的,社会修复法律责任是由国家及其各级政府应承担的。

另有观点认为“生态修复责任就是一种以保护生态利益为目的的责任方式。旨在通过损害者利用人工物理技术、化学技术和生物技术,对污染物质进行转移、转化及降解,从而去除环境中的污染物,强化生态环境的自净力和恢复力,使受损生态环境生态功能恢复,以达到生态环境再生,从而实现生态利益的填补或续造”。{2}(P53)即认为生态修复责任的承担主体是破坏生态环境的行为人。

还有学者主张生态修复法律责任是减轻或免除行为人惩罚性责任的另一种责任承担形式,主要采取责令行为人种植树木、恢复植被、净化水质、放养动物等方式,以恢复环境的生态功能。{3}(P53)该主张将开发利用生态环境资源者、污染生态环境者和破坏生态环境资源者作为生态修复责任的承担主体。

综上,本文认为,生态修复责任是一种由破坏生态环境的行为人承担的不同于恢复原状的独立民事责任形式。

二、生态修复责任的立法现状及司法适用

作为生态环境损害救济的最佳方式,生态修复责任不仅在实践上表现为环境保护的司法创新,在理论上更预示着法律责任的绿色化。要推动促进生态修复责任的司法实践由损害赔偿向生态修复为中心的转变,须对生态修复责任的本质予以明确规定,以促进绿色司法的全面开展,同时避免陷入传统法律责任的桎梏。

(一)生态修复责任的立法现状

在重视绿色、可持续发展的当今,我国立法紧跟时代步伐,逐步出台相关法律法规及政策。尽管我国目前还没有关于生态修复的专门立法,但是,我国的《土地管理法》《矿产资源法》《草原法》《自然保护区条例》《水生动植物自然保护区管理办法》《土地复垦规定》《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》《财政部、国土资源部、环保总局〈关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见〉》等法律法规、规章中都有关于土地、湿地、水域、森林、草场、矿山等生态修复的规定。这些规定主要是运用“谁破坏,谁修复”的原则来确定生态修复责任的承担问题。2004年修订的《固体废物污染环境防治法》85条,首次以单行法形式规定了“恢复环境原状”的责任方式,表明立法者已经意识到修复生态环境的重要性。

然而,以上法律法规均是将生态修复责任作为一种行政责任加以规定,将生态修复责任作为独立的民事责任形式的立法规定几乎是空白,只有2015年最高人民法院颁布施行的《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下称“环境公益诉讼解释”)和《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》(以下称“环境侵权解释”),但是,其规定又会引发进一步思考。比如,《环境公益诉讼解释》第18条规定原告可以请求被告承担恢复原状的民事责任,第20条又规定“原告请求恢复原状的,人民法院可以依法判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。无法完全修复的,可以准许采用替代性修复方式。”《环境侵权解释》第13条和第14条也是类似规定,将“恢复原状”作为原告可以提起的一种诉讼请求,但又会规定如果原告提出恢复原状的诉求,法院可以判决被告承担环境修复责任。这里可能会引发出种种疑问:原告提出“恢复原状”的诉求是否被采纳了?司法解释规定的“恢复原状”和“修复生态环境”存在什么关系?实际上,最高人民法院发布的《环境公益诉讼解释》和《环境侵权解释》中对生态修复责任的定位,只是对《民法通则》《侵权责任法》中“恢复原状”责任形式的扩大解释,并非新型环境责任承担方式的创设。该案中,常州市中级人民法院作出关于“被告实施土壤修复方案”的一审判决主要依据最高院颁布的《环境公益诉讼解释》,法院未采纳原告提出的恢复原状诉求,也未说明不采纳的理由,只是作出了判决。

对于在《民法总则》中应如何规定保护生态环境,立法过程中存在诸多争议。《中华人民共和国民法总则(草案)》一审稿第160条第5项提出了“修复生态环境”的民事责任形式,与传统的民事责任“恢复原状”并列。但是,由于修复生态环境的复杂性、操作难度大,以及学界对生态修复责任的意见不统一,最终,《中华人民共和国民法总则(草案)》二审稿审议中将一审稿中第160条所规定的“修复生态环境”责任形式删除。2017年新通过的《民法总则》第9条也只是对此作了原则性的规定:“民事主体从事民事活动,应当有利于节约资源、保护生态环境。”

由此可见,在经济高速发展而忽视生态环境保护的当下,现行民事立法和司法解释混淆了“恢复原状”和“修复生态环境”的概念,将二者画上等号。这是对“恢复原状”内涵的不当扩张,会给司法实践带来一系列问题,使修复生态环境陷入恢复原状的误区。因此,将生态修复责任明确纳入民事法律规定中尤为重要。

(二)生态修复责任的司法适用

近年来,福建、江苏等地法院开展“绿色司法”,责令破坏生态环境的行为人承担补种复绿、净化水质等行为责任,此类责任方式统称为“生态修复责任”。司法实践中,就行为人承担的生态修复责任如何定性,对我国司法发展至关重要。

首先,目前法院审理的破坏生态环境案件中,原告诉求和法院判决被告承担责任的方式主要是赔偿损失,极少遇到法院判决被告恢复原状的情形,法院也不说明为何不支持恢复原状的诉讼请求。有学者经过大范围判决文书调查发现,“近千件的文书,无一判决恢复原状”。{4}(P233)同样,在本文引入的案例中,检察机关提起环境民事公益诉讼,合理确定污染者承担停止侵害、消除危险和恢复原状的责任。但是,法院并未采纳,而是判决被告对土壤修复有一定的责任。可见,在我国司法实务中,既未明确生态修复责任与恢复原状的区别,也未支持恢复原状的诉求。该现象说明法院在判案过程中,虽然适用了《环境公益诉讼解释》和《环境侵权解释》的相关规定,但并不支持原告提出恢复原状的诉求,没有将恢复原状适用在破坏生态环境案件的实践中,也没有明确说明生态修复责任这一责任承担方式。由此可以看出,修复生态环境在该类案件中适用还存在诸多问题。在《环境公益诉讼解释》中,生态修复作为被扩大解释的“恢复原状”的一种具体形式,这无疑是生态修复司法化的开端,但也不可避免地带来了理论上的困惑和司法操作上的困难。

其次,近几年破坏环境资源的犯罪在逐年增多,单纯的刑罚处罚难以实现惩罚环境犯罪的最终目的。刑事处罚可以实现惩罚之目的,但对生态系统的生态服务功能即生态利益之恢复并无直接帮助。在我国的司法实践中,环境法益的有效保护会借助与环境犯罪相适应的、具有针对性的生态修复责任方式来实现。例如,补植作为一种生态修复责任方式,诞生于森林资源犯罪的案件中,并不断拓展适用于其他环境犯罪。另外,在被判处污染环境罪的案件中,责令被告增殖放流、改善水域生态环境等。在非法采矿过程中对周围居民的生活饮用水源造成污染的案件中,责令被告寻找替代水源、实际解决饮水难题等。然而,我国刑法并未规定专门的针对该类犯罪的生态修复的刑事责任方式,法院最终判决被告缴纳一定数额的生态修复保证金、自愿对污染地进行生态修复。有学者就认为应借鉴欧盟理事会1998年的《通过刑法保护环境的公约》,对“生态修复”作原则性规定,确立生态修复原则,并根据该原则完善环境犯罪刑事责任方式。{5}(P927)另有学者认为“在实践中,大多数环境犯罪案件会在处以自由刑与罚金刑的同时加以非刑罚处罚”,例如,行为人实施了盗伐林木的犯罪行为时,在对其适用刑罚的方式后,辅之以责令其履行植树造林的非刑罚处罚方式,具有教育意义的同时也有利于对生态环境的修复。{6}(P6)同时,为深化生态修复司法工作的进行,2017年4月,福建省高级人民法院、福建省人民检察院、福建省公安厅、福建省司法厅联合制定的《关于在办理破坏环境资源刑事犯罪案件中健全和

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}吴鹏.生态修复法律责任之偏见与新识[J].中国政法大学学报,2017,(1):108-116.
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  {3}任洪涛,敬冰.我国生态修复法律责任主体研究[J].理论研究,2016,(4):53-59.
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  {5}张继钢.生态修复的刑事责任方式研究[J].环境污染与防治,2017,(8):925-928.
  {6}李莎.环境犯罪非刑罚处罚方法适用规范化研究——以探索性司法实践为切入点[D].泉州:华侨大学,2017.
  {7}石春雷.论环境民事公益诉讼中的生态环境修复——兼评最高人民法院司法解释相关规定的合理性[J].郑州大学学报(哲学社会科学版),2017,(2):22-32.
  {8}胡卫.民法中恢复原状的生态化表达与调适[J].政法论丛,2017,(3):51-59.
  {9}代杰.环境侵权责任承担方式立法研判与规则构建[J].渤海大学学报(哲学社会科学版),2012,(6):31-34.
  {10}魏迎悦.环境污染侵权中恢复原状的理论与实证考察[J].黑龙江省政法管理干部学院学报,2017,(1):95-99.
  {11}王利明.中华人民共和国民法总则详解(下册)[M].北京:中国法制出版社,2017.
  {12}刘士国.绿色化与我国民法典编纂[J].社会科学,2017,(9):101-107.
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