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【期刊名称】 《治理现代化研究》
构建生态安全型社会的法治保障探讨
【英文标题】 Discussion on the Legal Protection for Building an Ecological Safe Society
【作者】 宋才发落志筠
【作者单位】 内蒙古财经大学法学院内蒙古财经大学法学院
【分类】 环境保护法
【中文关键词】 生态安全型社会;框架结构;法治保障;裁判标准;刑法规制
【英文关键词】 ecological safe society; frame structure; the legal protection; standard of refereeing; criminal law regulation
【文章编码】 2096-5729(2019)02-0083-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 2
【页码】 83
【摘要】 生态安全型社会的基本内涵包括:生态安全是一个具有特定含义的法律概念,生态安全型社会框架结构的内容十分丰富,生态安全型社会建设的创导者和核心推动力是中国共产党,生态安全型社会是对马克思主义科学自然观的发展。建设生态安全型社会的法治举措为:政府承担生态环境治理和优化的主要义务,生态环境污染者承担环境修复的直接责任,健全生态环境执法及纠纷解决的长效机制,完善环境行政公益诉讼的前置程序和裁判标准,强化生态环境损害的司法鉴定,凸显生态环境安全的刑法规制。
【英文摘要】 The basic connotation of an ecologically safe society includes: “ecological security” is a legal concept with specific meanings, and the content of an ecologically safe social framework is very rich. The founder and core driving force of ecologically safe society construction is the Communist Party of China. An ecologically safe society is the development of the Marxist scientific view of nature. The rule of law for building an ecologically safe society are: the government undertakes the main obligation of ecological environment management and optimization, the ecological environmental polluters undertake the direct responsibility for the restoration of the environment, improve the long-term mechanism of ecological environment law enforcement and dispute resolution, perfect the environmental administrative public interest litigation prepositional procedure and the standard, strengthen the judicial identification of ecological environmental damage and highlight the criminal regulation of ecological environmental safety.
【全文】法宝引证码CLI.A.1277425    
  
  

党的十九大报告首次提出构建“生态安全型社会”的战略任务,强调中国要实现的现代化“是人与自然和谐共生的现代化”,“要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需求”。{1}大力推进生态文明建设、不断优化生态安全屏障、构建生态安全型社会,是“十三五”规划建设的重中之重。本文拟就构建生态安全型社会的法治保障问题略陈管见,以请教于大家。

一、生态安全型社会的基本内涵

生态安全是一个具有特定含义的法律概念。生态安全是指人类生存与发展的诸多方面,不致遭受来自生物多样性危机、自然生态破坏、生存环境污染等不安全状况侵扰的保障程度,包括人们日常生活的饮用水安全、食品安全、呼吸空气安全与居住地环境安全等,反映为满足人类最基本的生存空间与发展条件的生态环境要素所达到的安全保障程度。对于任何一个国家和社会来说,能够把人民的生态权益、生态安全与国家安全紧紧地捆绑在一起,把生态安全从整体上纳入国家安全的综合治理体系,把生态问题与民生问题紧密地结合在一起共同谋划、共同解决,实质上就折射出这个国家或社会所主张的政治观、安全观和幸福观的真谛。在人类与自然界的关系越来越紧密的情势下,生态安全越来越成为国际社会普遍关注的热点和焦点问题。以物种多样性为标志的生态平衡,以绿水青山、蓝天***为标志的环境安全,从来就是制约个人人身安全、社会发展安全的重大环境因素。这里所论及的“国家生态安全”是指国家所具有的、能够持续满足经济社会发展需要的,保障经济社会发展免受来自自然资源、生态环境制约,保障公民生态权益得以实现的稳定的生态系统以及应对和解决生态矛盾的现实能力体系。中国自古以来就有“风调雨顺、国泰民安”的朴素生态安全观,生态文明既是根源于人类社会的文明,也是社会意识形态的重要内容。一个国家的生态环境保护、生态文明建设、生态文明治理的现实状况如何,反映和折射出这个国家已经达到或即将达到文明程度的高低,折射或反映出这个国家全体成员的整体文明素养状况如何。所以,一定社会的生态安全状况,直接影响和制约着国家的文化安全和意识形态安全状况。几千年来传统的“中国安全观”,无一例外地把“国土安全”视为维护国家主权、维护边疆安全、维系边境安定的重要内容,通常忽视或不太重视生态环境安全问题。其实生态环境安全问题,直接影响和制约着国土安全与资源能源安全,任何一块没有“肥田沃土、绿水青山”的国土,都谈不上是真正意义上的“安全国土”。“社会主义生态文明观”是新时代中国特色社会主义理论的重要组成部分,是一种体现人与自然和谐共生的科学文化价值观,是构建包括资源能源安全、国家经济安全、国防安全、文化安全和生态环境安全在内的、全方位的国家安全体系的重要基石。

生态安全型社会框架结构的主要内容。中国新的生态安全观肇始于20世纪80年代,在借鉴发达国家经验的基础上,超越了几千年来形成的、传统的“中国安全观”。国务院于2000年11月颁发《全国生态环境保护纲要》,首次以中央人民政府的名义发布“维护国家生态环境安全”的任务和目标。2004年修订的《固体废物污染环境防治法》,把维护生态安全作为立法宗旨写进了法律,为维护生态安全、保障人体健康并促进经济社会可持续发展提供了法律依据。习近平在党的十九大报告中明确指出,必须把解决生态环境不断恶化等民生突出问题,把进一步“推进绿色发展、加大生态系统保护力度”等重大措施,把生态环境保护、生态文明建设作为中华民族永续发展的千年大计始终坚持下去;必须义无反顾地把坚持“人与自然和谐共生”,把生态文明纳入“五位一体”建设的总体布局,作为发展中国特色社会主义、实现中国现代化和中华民族伟大复兴的基本方略,从而为新时代构建“生态安全型社会”指明了方向。(1)树立生态安全文明理念,强化“生态安全”对“国家安全”的神圣责任。要以党的十九大报告提出的生态文明观为指导,维护生态环境系统的可持续发展,提升全体人民的生态认知水平,推动社会公众踊跃参与“生态安全型社会”建设,在建设“美丽中国”的实践中提高生态安全能力,实现包括人民群众生态权益在内的国家整体利益。(2)加强生态安全能力建设,增强国家生态安全的韧性。必须把生态安全能力建设纳入生态安全体系,全面提升生态安全的信息化、知识化和可控化能力建设,增强国家和民众在灾难和环境压力面前的“生态安全韧性”[1]。(3)严格生态安全管理规定,促进国家生态治理和治理能力现代化。要围绕“生态安全型社会”建设这个实施“乡村振兴战略”的伟大工程,加快推进生态安全重点领域的立法和修法工作,把整个生态安全体系纳入法治化轨道,建立健全生态安全法律体系,理顺保障生态安全组织机制,完善生态安全“应急救援体系”“生态安全预警体系”等体制机制,实现有效应对“生态环境突发事件”的信息共建共享机制。与此同时,还必须把生态安全纳入各级领导干部政绩考核系统,以严厉问责机制强化他们的生态安全责任,建立健全各级领导干部自然资源资产离任审计、生态安全“责任追究”和“终生追责”制度。(4)加强国际生态治理合作,构筑生态安全治理体系。在全球面临生态危机的情势下,中国必须积极参与全球生态治理,促进全球生态治理友好合作机制的形成。尤其要在应对气候变化、阻止生态危机加深等方面发挥积极作用,努力促使国际社会放弃社会制度认同差异和意识形态歧视,建立协调统一的全球生态安全治理体系。构筑具有中国特色的生态安全治理体系,是构建世界协调统一的生态安全治理体系的重要组成部分,有利于推进世界各国在建立生态治理法律制度、生态文明教育制度、绿色低碳技术和生态环境保护的基础上,逐渐形成相互学习、相互促进、共建共享、合作共赢的机制{2}。

生态安全型社会建设的创导者和核心推动力。中国共产党是“生态安全型社会”的理论创导者和实践引领者,对建成“生态安全型社会”做出了全面部署。自新中国成立以来,执政党领导全国走上人民幸福、国家富强和生态文明的发展道路,体现了生态文明建设理论和实践与时俱进的发展态势。生态文明建设国家战略定位于党的十七大,总体布局于党的十八大,部署“美丽中国”“生态安全型社会”战略任务于党的十九大。党的十七大首次提出生态文明建设概念,初步明确了生态文明建设的目标、任务、要求和措施,从此开启了中国生态文明建设的大幕,并且将其纳入“全面建设小康社会”的总体目标之中。党的十八大不仅把生态文明建设提升到国家战略高度,而且把生态文明建设纳入中国特色社会主义“五位一体”的总体布局,明确生态文明建设的目标就是实现中华民族永续发展,努力建设美丽中国;确立“节约优先、保护优先、自然恢复为主”的建设方针;十八届三中全会、十八届四中全会,强调法治建设必须为生态文明建设保驾护航,为生态文明建设战略实施提供法治保障。党的十九大在中国共产党和社会主义国家的光辉历程上,首次完整地提出建设富强、民主、文明、和谐美丽的现代化强国的奋斗目标,庄严地向世人宣示:在基本实现现代化阶段“美丽中国”的目标之后,“美丽”仍然是“新时代”现代化中国建设的基本目标,从而突出了“新时代现代化”体现“人与自然和谐共生”的特点,彰显了中国现代化与传统现代化的本质区别{3}(P21)。生态安全建设更是国家安全治理的重要内容,是国家生态治理能力现代化的重要组成部分,中央政府依法推进生态治理能力现代化势在必行。国家“十三五”发展规划把生态文明建设摆在突出位置,这既是由“生态文明建设”和“生态安全型社会建设”的极端重要性决定的,也是由国家治理体系的特殊性决定的,中央政府是生态安全型社会建设的核心推动力。中央政府将通过生态治理制度和政策的顶层设计,保障在全国范围内实现生态治理能力现代化转型;各级地方政府将通过承担上级政府下达的各项生态建设任务,在此进程中推进自身生态治理能力的现代化。这里所论及的“生态治理能力”,是指以政府为核心的生态治理主体的生态治理实践能力,根据当地实际情况的发展变化,不断地修正、调整、更新和优化自身的能力要素。这里所论及的“生态治理能力现代化”,则是基于国家推进“生态文明”和“生态安全型社会”建设需要,通过对以政府为主体的多元治理结构进行整体性功能调整和优化,达到对生态环境问题进行程序化、法治化、规范化和立体化的全方位治理的过程{4}(P132)。必须明确指出,在“生态文明”和“生态安全型社会”建设的过程中,政府始终担负着推动者、领导者和督促者的职责,需要通过创新生态治理体制机制、提升政府生态治理能力,形成以政府为核心的多元主体协同治理的新格局。可以说生态文明建设和生态安全型社会建设,既是执政党探索出来的中华民族伟大复兴的根本道路,也是中国在21世纪实现绿色崛起的必然选择。中国的生态文明发展战略和生态安全型社会构建的理论与实践,已经获得国际社会的广泛认可和普遍支持,联合国环境规划署已开始向各国推广中国经验,中国生态文明建设正在引领世界生态文明的发展进程。

生态安全型社会是对马克思主义科学自然观的发展。马克思主义把自然界当作一个“复合系统”,从人类社会和历史发展的视角阐明了人与自然的密切关系,认为自然界对于人类具有客观实在性,自然界与人类存在着“双向互动性”。人本身就是自然界长期发展的产物,脱离自然界就没有人自身的存在。劳动是人类最终区别于一般动物的决定性因素,人类的生存和发展无论如何离不开劳动,劳动决定世界、劳动创造世界。但是,人类的劳动从来都是具体的而非抽象的,劳动者一旦脱离了自然界,离开了创造物质财富的自然资源,就什么也创造不出来。因而马克思强调人类必须爱护自然、保护自然,尊重自然、顺应自然。实际上爱护自然就是爱护人自身,保护自然就是保护人自身。马克思从劳动这个人类最基本的实践活动出发,不断探寻人与自然和谐共生的辩证关系,从而创立了融“辩证唯物主义”和“历史唯物主义”于一体的科学自然观。中国的经济发展已经由“高速度增长”阶段转入“高质量发展”阶段,“绿色发展”是构成“高质量发展”的关键因素。要在21世纪把中国建设成为生态安全型社会,就必须重新认识和协调人与自然的关系,坚持人与自然和谐共生的理念,从重大政治问题和重大社会问题的战略高度,重视“生态文明建设”在“五位一体”总体布局中的作用和意义,以更多的“绿色生态产品”满足人民日益增长的优美生态环境需求。正因为生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计,所以党的十八大报告将生态文明建设列入统筹推进的“五位一体”的总体布局之中;党的十九大报告重申以“五位一体”总体布局,推进中国特色社会主义事业新的发展。习近平在2018年5月举行的“全国生态环境保护大会”上,旗帜鲜明地提出要在21世纪建成“生态安全型社会”,就必须加快构建“生态文明体系”,因为它是达到和最终建成“美丽中国”的基本路径。在“生态文明体系”的性质、内容、功能结构中,“生态文化体系”是“生态文明体系”的灵魂,“生态经济体系”是“生态文明体系”的基础,“目标责任体系”是“生态文明体系”的动力,“生态文明制度体系”是“生态文明体系”的保障,“生态安全体系”是“国家安全体系”的基石和屏障{5}。经济现代化建设也必须讲“政治”,实现“绿水青山”“蓝天***”,就是人民群众当下最根本的利益,坚持人与自然和谐共生、推进绿色发展,就是当下最大的政治,生态安全型社会建设就是对马克思主义科学自然观最好的发展。

二、建设生态安全型社会的法治举措

政府承担生态环境治理和优化的主要义务。以国家权力为依托和象征的中央人民政府与地方各级人民政府,是“生态文明建设”和“生态安全型社会建设”的主导者和推动者,各级地方政府承担着生态环境治理和优化的主要职责与义务。从一定意义上说,人们所享有的良好生态环境具有鲜明的公共物品属性,它是一种国家层面、社会层面的公平分配和公平照顾,是政府无代价地提供给所有公民最普遍的公共消费品,严格地说它与公民“个人权利”(私权)并无直接关系。涉及人类生存与发展的“环境权”,隶属于公民“基本人权”的范畴,社会公众享有良好的生态环境权利,通常被视为宪法上的“人权保障”。建议在下一次修改宪法的时候,将解决“环境规制合法性”问题,作为权利基石载入“宪法修正案”。宪法应当从确认“公民环境权”的原则和基点出发,明确规定“国家的环境保护义务”和“环境公益诉讼制度”。{6}(P87)生态环境保护是属于全社会公共利益的公共事业,生态环境的“公共利益”属性,决定了它与“权力”发生直接的关联。所以,生态环境公共利益的实现和维护,是作为国家代表的政府的义不容辞的责任。异常脆弱的生态环境的修复、改善、治理和保护问题,其实质是在一定时期内个人与国家、个人与个人之间的一种利益冲突,环境保护法之类的法律反映和体现的本质,就是国家基于生态环境保护公共利益的需要,对因故危害或破坏生态环境行为的有效规制和惩处。以国家生态环境保护义务的形式,行使对生态环境治理有4个必须考虑的基本要素:(1)国家作为生态环境资源“全民共有”的产权主体,它依法以“受共有人的委托行使管理权”的特殊身份,代表国家行使对所有生态环境的管理权和治理权。(2)国家生态环境资源的“公共性”和“不可分性”的特质,内在地决定了国家不分民族、不分区域的所有生态环境资源,是“排他性”的特定“公共利益资源”。(3)国家生态环境保护义务作为一项以“公权力运作”为核心的职责,国家负有积极主动地增进“生态环境公共利益”的义务,负有为实现生态环境治理目标制定生态环境保护政策和法律规范的责任。(4)构建国家主导下多元主体共同参与的生态环境保护体系。国家作为法律上的拟制主体,应当确立其在生态环境治理中的“元治理”定位;在构建科学合理的生态环境治理体系上,要倒逼“企业绿色发展”、突出企业为主体;在生态环境治理的过程中,要广泛动员社会组织和全社会力量共同参与;在完善公众参与生态环境治理的法治建设上,建议加大授权,有立法权的部门和地方权力机关,在不违背上位法规定的情况下,通过出台部门规章、地方性法规和地方政府规章的形式,促使国家有关法律法规较好地适用于地方生态环境治理的具体环节。

生态环境污染者承担环境修复的直接责任。环境损害是环境修复的根本原因,环境修复是对环境损害的一种纠错和补偿。环境修复是一项保护生态环境的具体法律制度,环境修复责任具有维护社会公益的属性,对节约利用资源和保护生态环境具有无与伦比的作用和意义。党的十九大报告强调,一定要强化排污者的责任。可以说“环境修复责任”,是环境污染者所承担的最直接、最重要的责任。环境保护部2014年出台的《环境损害鉴定评估推荐方法(第Ⅱ版)》,对生态环境污染、环境损害与环境修复做出了明确的界定。这里所论及的“环境损害”与“生态环境损害”具有重叠性,是指因生态环境破坏和环境污染行为,导致所属居民身体健康受到严重影响,个人财产、集体或国家财产

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[N].人民日报,2017-10-28(01-05).
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  {4}王芳,黄军.政府生态治理能力现代化的结构体系及多维转型[J].广西社会科学,2017(12):129-133.
  {5}潘家华,庄贵阳,黄承梁.开辟生态文明建设新境界[N].人民日报,2018-08-22(07).
  {6}余德厚.环境治理视域下国家环境保护义务的证立与展开[J].法学杂志,2018(7):84-91.
  {7}刘静然.论污染者环境修复责任的实现[J].法学杂志,2018(4):81-87.
  {8}新华社.国办印发《生产者责任延伸制度推行方案》[N].人民日报,2017-01-04(02).
  {9}项江鸿.浙江湖州吹响生态文明示范创建“号角”[N].中国自然资源报,2018-08-27(03).
  {10}新华社.中办国办印发《关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制的若干意见》[N].人民日报,2017-09-21(08).
  {11}孙秀艳.第二批中央环保督察公开移交案件问责情况[N].人民日报,2018-03-30(09).
  {12}李丽辉.流域生态补偿探索长效机制[N].人民日报,2017-01-04(13).
  {13}黄辉.检察机关提起环境行政公益诉讼的司法裁判标准研究[J].法学杂志,2018(8):107-113.
  {14}李挚萍.论以环境质量改善为核心的环境法制转型[J].重庆大学学报(社会科学版),2017(2):122-128.
  {15}王元凤,等.我国环境损害司法鉴定的现状与展望[J].中国司法鉴定,2017(4):8-15.
  {16}杨玉平.中国环境退化的刑法规制研究[J].山东警察学院学报,2017(3):18-24.
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