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【期刊名称】 《治理现代化研究》
环境保护限停产的法治化:适用情形、实施程序与监管措施
【英文标题】 On Rule of Law of Restriction Production and Suspend Operation of Environmental Protection: Application Situation, Implementation Procedure, and Regulatory Measures
【作者】 闫海张馨予【作者单位】 辽宁大学法学院沈阳铁路运输法院
【分类】 环境保护法
【中文关键词】 环境保护限停产;适用情形;实施程序;监管措施
【英文关键词】 restriction production and suspend operation of environmental protection; application situation; implementation procedure; regulatory measures
【文章编码】 2096-5729(2019)01-0084-06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 1
【页码】 84
【摘要】 2014年《环境保护法》修订,第60条规定环境保护限停产取代之前的限期治理,进而通过部门配套规章、环境保护单行法修改等初步形成环境保护限停产法律规范体系,但在适用情形、实施程序与监管措施方面存在较多问题。我国应当对环境保护限制生产和停产整治的适用情形予以区分,但各环境保护单行法应当予以统一,并且明确规定适用的例外情形。我国环境保护限停产应当建立前置程序、细化期限规定和完善决策程序,以完善实施程序规范。同时,环境行政主体对排污者实施环境保护限停产后的整改情况负有监管职责,应当加强责令后的督察、解除后的跟踪检查,以及健全与之并处的行政处罚。
【英文摘要】 The environmental protection law was revised in 2014,and restriction production and suspend operation of environmental protection were stopped before the replacement of the time limit, and then the legal system of the restriction production and suspend operation of environmental protection were formed through the department rules and the amendment of the environmental protection single line. However, there are many problems in the application situation, implementation procedure and supervision measures. The application of environmental protection to restrict production and stop production should be distinguished, but the unilateral law of environmental protection should be unified, and the applicable exceptions should be clearly stipulated. The rule of law for restriction production and suspend operation of environmental protection should establish a pre procedure, specify the time limit and improve decision-making procedures, so as to perfect procedural norms. The rule of law of restriction production and suspend operation of environmental protection should strengthen the post-supervision, the following up inspection and the perfection of the fine and credit penalty.
【全文】法宝引证码CLI.A.1277422    
  
  

2014年《环境保护法》修订,60条规定“限制生产”和“停产整治”,即环境保护限停产,以替代1979年《环境保护法(试行)》17条、第18条第2款,1989年《环境保护法》18条、第29条和第39条所规定限期治理制度。同年,原环境保护部依据《环境保护法》60条又制定《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》(以下简称《环境保护限停产办法》)对环境保护限停产法律制度予以细化。2015年修订的《大气污染防治法》99条、2016年修正的《海洋环境保护法》73条及2017年修正的《水污染防治法》83条又分别在大气污染、海洋环境、水污染等领域确立以环境保护限停产替代限期治理。从环境基本法到环境保护部门配套规章再到各环境保护单行法,初步形成我国环境保护限停产的法律规范体系,但存在较多矛盾与问题,影响其法治建设。我们拟从环境保护限停产的适用情形、实施程序与监管措施三个角度对其予以分析探讨,进而推进环境保护限停产的法治化。

一、环境保护限停产的适用情形

(一)环境保护限停产的适用情形区分

环境保护限停产包括限制生产和停产整治两个方面,但《环境保护法》60条对两者的适用情形混为一体。《环境保护限停产办法》第5、6条则对限制生产和停产整治的适用情形予以分别规定,此种立法模式较为妥当,但层级过低,同时第6条停产整治适用情形还设置第6项法律、法规规定的其他情形为兜底,在实践中往往被环境行政机关过多适用,以致相对人对处理结果的不满,损害法律权威{1}。我们建议将其上升为法律规范,并且对适用情形予以更为详细地列举,以避免在环境行政实践中对两者的混淆,消除当事人对环境行政机关的误解,树立法律权威。

环境保护法》60条后段,在环境保护限停产适用的基础上,明确规定对“情节严重的”,报经有批准权的人民政府批准,责令停业关闭。责令停业关闭属于责令性行政处罚,严重影响相对人的财产权,《环境保护限停产办法》第8条对情节严重予以明确,主要包括:(1)两年内因排放含重金属、持久性有机污染物等有毒物质超过污染物排放标准受过两次以上行政处罚,又实施前列行为的;(2)被责令停产整治后拒不停产或者擅自恢复生产的;(3)停产整治决定解除后,跟踪检查发现又实施同一违法行为的;(4)法律法规规定的其他严重环境违法情节的。因此,适用情形的区别设定应当体现出限制生产、停产整治和责令停业关闭这三种行政行为呈严重程度递进的关系,即限制生产主要是限制生产规模、产品数量,目的在于减少排污;停产整治是对排污者生产活动进行暂停,目的在于使排污者停止排污;责令停业关闭不仅使排污者停止排污,甚至直接剥夺了排污者生产经营的权利。换言之,按照比例原则的要求,基于适用情形的区别,限制生产是环境保护限停产的初级版,停产整治是限制生产的升级版,责令停业关闭则是环境保护限停产的终极版。

(二)环境保护单行法中环境保护限停产适用情形统一

承继《环境保护法》60条规定,环境保护限停产亦初步体现于各环境保护单行法的修改之中:2015年修订的《大气污染防治法》99条具体列举大气污染领域适用环境保护限停产的3种情形;2016年修正的《海洋环境保护法》73条具体列举海洋环境保护领域适用环境保护限停产的4种情形;2017年修正的《水污染防治法》83条具体列举水污染领域适用环境保护限停产的4种情形。但是,《节约能源法》《固体废物污染环境防治法》虽在2016年修正却仍然继续沿用限期治理规定。

大气污染、水污染和海洋环境保护三个环境保护单行法,除与《环境保护法》一致将排污者超标或超总量排放污染时予以适用环境保护限停产外,均将未取得相应许可证和采取逃避监管的方式排污时列为环境保护限停产的适用情形,《环境保护限停产办法》第5、6条虽对限制生产、停产整治的不同适用情形予以区分和细化,但对此却缺乏规范。三部单行法关于环境保护限停产适用情形规定有所差异,《水污染防治法》83条第4项规定了未按照工艺要求处理工业废水的环境保护限停产适用情形,《海洋环境保护法》73条第4项规定了在因事故或突发性事件造成海洋环境污染后未及时采取处理措施的环境保护限停产适用情形。

我国应当进一步完善《环境保护法》中环境保护限停产适用情形的规定,各环境保护单行法应当依此统一环境保护限停产适用的基本情形,针对各环境污染领域违法排污差异,在不同单行法中对环境保护限停产的适用情形予以稍加调整,实现环境保护限停产适用的统一与灵活相结合。

(三)环境保护停产整治适用的例外情形

依据《环境保护限停产办法》第7条规定,即使符合环境保护停产整治的适用情形,但可以不予实施的3种例外:(1)城镇污水处理、垃圾处理、危险废物处置等公共设施的运营单位;(2)生产经营业务涉及基本民生、公共利益的;(3)实施停产整治可能影响生产安全的。上述3种例外情形虽然造成环境污染,一定程度上侵害公众的环境权益,但与基本民生、生产安全等公共利益相关,一旦适用停产整治,不仅会对排污者的生产经营活动造成影响,更可能严重地损害公共安全和公众利益。依据行政法上比例原则要求,在可以实现法律目的的诸多方式中,应当选择对权利会造成最小损害的方式{2}(P533)。因此,针对三种例外情形,环境行政主体应当对实施停产整治所产生的法律效果与公共利益保护予以权衡,酌情不予实施停产整治,而是选择经济制裁等方式促进排污者完成整改任务、达标排污,实现环境保护与其他公共利益保障的平衡。但是,环境保护限停产例外情形仅见于《环境保护限停产办法》第7条,法律位阶较低,不具有广泛的适用性。我们建议,充分考虑社会公共利益的最大化,在《环境保护法》及其他环境保护单行法中予以明确规定环境保护限停产适用的例外情形。

二、环境保护限停产的实施程序

程序是法治与人治的分界线,实体法上权利义务的落实需要依靠公正的程序规则,法治、法律正义观基本价值的核心就是公正的程序规则{3}。公正的环境保护限停产程序规则,有助于规范环境行政主体的行为,节约行政执法的成本,提高行政执法的效率,减小公众对环境行政主体的误解,增强环境行政主体执法的公信力和权威性。我们认为应当从前置程序的建立、期限规定的细化和决策程序的完善三个方面对环境保护限停产程序予以规范,才能使环境保护限停产发挥最大的作用。

(一)环境保护限停产的前置程序

“法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施”,法律若不能贯彻实施,其立法目的难以实现。法律实施手段不外乎鼓励和强制。法律实施的鼓励手段是让行政相对人主动遵守法律,有效缓解行政相对人与行政主体之间的矛盾与误解,在协商、沟通的氛围中解决问题,是服务型政府建设的重要内容。环境保护限停产作为一种特殊的行政命令,应当是柔性的行政管理手段,强调行政相对人的主动履行。但是,我国环境保护限停产偏向于强制,发现排污者违法排污后,在无沟通、无协商的情况下就采取限制生产或停产整治以影响行政相对人的生产经营活动,采用施压的方式迫使其整改,缺少事先通知、警告等程序,没有给予排污者主动改正的机会,不利于经济发展与环境保护协调发展。同时,环境行政主体与违法排污者之间缺乏有效的协商机制,既不符合服务型政府建设的要求,也不利于企业事业单位的积极守法。

日本、美国均有与我国环境保护限停产类似的环境治理手段,但均设置前置程序。日本《水污染防治法》《大气污染防治法》规定改善命令,并且将改善劝告作为改善命令实施的前提,只有企业接到改善劝告后仍未能实现合法排污的情况下才予以实施。美国环境行政执法将激励违法者提高自觉守法意识为目的之一,分为正式制度和非正式制度,其中电话通知、视察、守法令和违法通知等非正式制度的共同特征是不具有制裁性,不能以此强制违法者执行,但在正式制度之前给予违法者自行改正的机会,使违法者在自愿的基础上改正违法行为:(1)电话通知。联邦环境保护署接到有关违法情况的举报,即以电话方式告知违法者改正,具有实时性、高效性。(2)视察。违法者在视察人员的帮助下及时发现违法问题并予以解决,具有针对性、指86导性。(3)守法令。环境行政守法令以磋商机制为核心,使愿意与政府合作的违法者和政府之间就有关污染企业的操作流程和工艺技术等问题如何改良进行磋商,最终形成双方都满意的解决方案,用有效的沟通代替直接处罚,从而实现执法目的,具有协商性、合作性。(4)违法通知。与上述三者相比较为正式,若是违法者在违法通知规定的期限内未采取改正措施将面临不利的法律后果,具有强制性{4}。

我国许多企业受限于技术落后、缺少资金等原因难以实现达标排污,而不是故意非法排污,况且随着公众对环境问题的重视,企业本身环境保护责任也逐渐增强,愿意积极

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}竺效,丁霖.试论新《环境保护法》三个配套规章适用情形的完善[J].环境保护,2017,45(13):37-41.
  {2}胡建淼.论公法原则[M].杭州:浙江大学出版社,2005.
  {3}季卫东.程序比较论[J].比较法研究,1993(1):1-46.
  {4}王勇.环境保护限期治理制度比较研究——基于日美类似制度的思考[J].行政与法,2012(10):116-120.
  {5}杨光忠,胡金映,赵磊,等.中国环境行政执法后督察制度探析[J].中国科技信息,2012(10):183-184.
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