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【期刊名称】 《政治与法律》
我国食品召回监管机制的模式选择
【副标题】 “共管”、“折衷”还是“统一”
【英文标题】 Model Choice of Our Food Recall Supervision System
【作者】 张云 林晖辉【作者单位】 中国计量学院
【分类】 消费者权益保护法与产品质量法
【中文关键词】 食品召回;监管模式;“共管论”;“折衷论”;“统一论”
【文章编码】 1005—9512(2007)05—06—0030【文献标识码】 A
【期刊年份】 2007年【期号】 5
【页码】 30
【摘要】

与传统的食品安全监管制度相同,在食品召回制度中,监管模式是制度核心之一。本文通过对我国食品安全监管模式的历时性研究和诸发达国家的共时性研究,反思我国当前的共管模式,站在否定共管论和扬弃折衷论、肯定统一论的立场,结合食品召回制度的基本原则与技术性操作的特性,可得出我国食品召回制度当采单一部门监管的“统一论”模式的结论。

【全文】法宝引证码CLI.A.184933    
  
  长久以来,我国食品安全监管体制的选择存在两种主张的对立:“共管论”主张由多部门共同监管、分工合作,即维持我国食品安全监管机制的现行模式[1];“统一论”坚持应由单一部门统一监管,大胆改革、阔步前行。显而易见的是,由于“一个监管环节由一个部门监管,分段管理为主、品种监管为辅”原则在制度运行中的确立,前者的理论主张凭借先天优势一度似乎生而强悍、大有顺天应人之势。在此背景下,食品召回制度构建之初同样面对监管模式的两难选择。开该制度风气之先的上海市《缺陷食品召回管理规定(试行)》确立了食品药品监督管理局统一监管的体制,而目前中央层面的主管模式大有“多头共管”之趋势。[2]本文将以食品安全监管模式选择为背景探讨食品召回监管机制的模式选择。
  一、基于“共管论”立场的反思
  审视“共管论”的观点,其理由主要如下:第一,食品安全问题的复杂性决定了我国不可能由单一部门监管;第二,技术要求较高,同时涉及多个环节的行为(如生产、销售等),不易由单.一部门监管;第三,我国地域辽阔使得统一监管难上加难;第四,单一部门监管的模式不利于保持现有法律的连续性与一致性,与我国实践的传统不符。
  逐一分析,首先,食品安全问题的复杂性固然存在,为世界各国之共性,复杂性与多头共管绝无必然联系,他国采统一监管模式者不在少数,相反,缘于复杂性的客观存在,共管模式容易导致缺乏总体协调、信息不通畅等缺陷,二者之间存在必然的矛盾。其次,共管模式下,各部门管理水平、专业知识的差异导致监管不平衡,违背了技术性的较高要求,该模式给“危害分析和关键控制点(HACCP)”、食品安全追溯体系和食品安全预警及快速反应机制等先进制度的建立、推广增加了困难。再次,国土疆域辽阔与监管统一与否更无因果关系,多部门共管同样无益于此,正因为地域辽阔,在全国范围内更应强调食品安全监管的平衡、统一以及高效。作为世界领土面积第二大国的加拿大,通过改革,仅依单一的加拿大食品检验署(CFIA)及其下设18个地区行动机构、14个实验室和食品召回办公室即建立起非常健全的食品安全保障体系。最后,保持现有法律的一致性与传承性一直以来是“共管论”的核心支撑之一。如前所述,学理的追求在于制度的尽善,而在现行体制暴露的问题已成为社会共识后,该体制所囊括的元素已无尽善可言,在改革的召唤下,本应带着严肃的问题意识进行思考,一味强调传承而忽视所传承者固有之不足则是对改革行动的极大讽刺。之外,从此种思维中依稀可见其依然没有抛却“共管论”先天的优越感,而是以“共管论”的“执政”姿态俯视“在野”的“统一论”。关于一致性、传承性,“共管论”的主张无疑印证了中西法律变迁及取向之“向前用力”与“向后用力”的不同。“在中国人的传统观念中,对业已逝去的先贤及盛世的追忆与仰慕占据着重要的位置”[3]。在食品安全监管体制的变革中,此“向后用力”的力量冥冥中支配着人们的惯性思维。退一步而言,即使坚持“向后用力”的惯性进行思考,我们可以发现“共管论”者所谓“传承性”仅仅把握住了外在表象而无视内在本质。回顾近年来我国食品安全监管体制的不断探索,2003年组建国家食品药品监督管理局,2004年确定分段管理为主、品种监管为辅的具体监管体制,2005年上海市对食品安全体制进行改革,建立起由统一部门为主的综合性、专业化、成体系的食品安全监管体制,“统一”和“高效”始终是其改革的目标和方向[4],只有坚持以此为改革的主线才是真正意义上的坚持一致与传承,高度统一的单一部门监管模式符合这一要求。
  二、对于“折衷论”的扬弃
  随着学界理性思考的深入,为了修正“共管论”的种种不足,有学者提出了“折衷论”的观点,即在多头共管模式下,建立国务院食品安全管理委员会或食品安全联席会议制度,[5]甚至由亚洲开发银行和世界银行支持完成的《中国食品安全监管战略框架专家报告》也将成立由副总理级别领导牵头、直属于国务院的国务院食品安全协调委员会以实现统一监管,作为一种改革方案。该体制的原型是美国总统食品安全委员会以及日本食品安全委员会协调下的多部门分头监管体制。建议者认为以此可以实现政出多门下的协调一致,两国的模式由于与我国模式相似等原因历来为学界所称道。然而,法律移植的重要前提是“深刻的理解、科学的鉴别和真实的评价”,以“环节”为标准下的政出多门不仅对协调机制的依赖极高,而且协调统一的运作更是难上加难。此为其一。
  其二,以“环节”为职责划分标准的日本模式似乎更具有借鉴价值,实则不然。日本食品安全监管部门主要有日本食品安全委员会、农林水产省和厚生劳动省。直属内阁的日本食品安全委员会成立于2003年,主要职能包括“实施食品安全风险评估、对风险管理部门(厚生劳动省、农林水产省等)进行政策指导与监督,以及风险信息沟通与公开”。改革后,农林水产省成立消费安全局,包括消费安全政策、农产安全管理、卫生管理、植物防疫、标识规格、总务等6个课以及1名消费者信息官,该省主要负责生鲜农产品及其粗加工产品的安全性,侧重在这些农产品的生产和加工阶段。厚生劳动省组建医药食品局,下辖食品安全部,该省负责其他食品及进口食品的安全性,侧重在这些食品的进口和流通阶段。[6]下图清晰地展现了“折衷论”模式下中、日两国食品安全监管体系的对比。

菊花碎了一地


  图略
  图中虚箭头表示委员会与各主管部门的协调、指导和监督关系,实箭头表示上下级组织的隶属关系,双线框代表第一层级的主管部门。两国均由众多的部门组织构成了完整的分环节监管体制。图中左右两部分对照,日本的食品安全监管部门存在着三个层级的分布,虚箭头所指向的第一层级只有农林水产省和厚生劳动省两个部门;与之相反,我国的分工合作只存在一个层级的分布且处于第一层级的部门有七个之多。总体上看,日本的监管机构是以食品安全委员会为核心、以农林水产省和后生劳动省为主干的立体结构,我国呈现的则是食品安全委员会下“诸侯割据”的平面分布。相比而言,日本食品安全委员会仅仅面对两省的协调工作简易高效,四射的虚线犹如绳索般困扰着斡旋于周多部门间的中国国务院食品安全管理委员会,其协调工作的难度之大和效率之低则可想而知。同层级分管部门多寡之别的客观事实,决定了在日本简易高效的协调机制在我国并不可行。纯粹的折衷体制下,即使存在和谐统一的可能性,却偏离了“高效”的坐标。效率本身就是行政制度的价值追求之一,无论是从基本的行政体制设计理念还是从我国食品安全监管改革的目标来看,此举确为不妥。在原有机构臃肿的情况下再度设立独立于外的新机构无益于问题的实质性解决,反观之,1998年澳大利亚食品监管体制改革的首要目标就是“减少管理部门”。[7]“折衷论”者在改革的路上向着“统一”的目标迈出了第一步,却于“高效”的门口停滞不前,是前述两派矛盾的过渡性产物。
  倘欲坚决照搬该制度,唯有改变我国主管部门多头单级平面分布的现状,重新调整相关部门职能。很显然,在上海市食品安全综合监管的试点改革中,对全市食品安全监管有关部门的职能所进行的调整——决策者思路进一步证实了笔者的上述结论。[8]然而,不幸的是,如前述“共管论”者的担忧在于“统一论”以对现行行政体制造成巨大冲击为代价、改革难度甚巨,以重整部门职能为基础的“折衷论”至此背离了“共管论”的核心主张,企图调和的目的落空,平衡的天平严重地倾向了“统一论”一方,貌似无懈可击、八面玲珑的“折衷论”却进化出了“阿喀琉斯之踵”。
  否定了折衷体制下以“环节”为分工的日本模式之后,自然有人转而主张采以“产品”为分工的美国模式。[9]对于我国职能划分之“环节”标准的传统,似乎应当这样理解:在漫长的计划经济时代,食品品种单调,指向性的流通,有计划地分配食品,以致政府乃至公民都缺乏食品类别的概念意识,计划的中心在于如何进行生产、分配和保障各个环节的衔接及顺利运行,以“环节”为控制点的经验思想制约着人们的思维而成为惯性,于是“环节”监管的传统成为自然。在此,笔者无意否定“环节”监管的传统而倡导美

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