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【期刊名称】 《政治与法律》
论国际法视阈下国际货币基金组织贷款条件性的法律属性
【英文标题】 On the Legal Nature of IMF Loan Conditions from the Perspective of International Law
【作者】 王萍
【作者单位】 广东金融学院法学院{讲师}中国南方金融法治研究院{研究员,法学博士}
【分类】 国际法学
【中文关键词】 IMF贷款;国际货币基金组织;单方行为;准法律行为;国际法渊源
【英文关键词】 IMF Loan; Unilateral Act; Quasi-legal Act; Sources of International Law
【文章编码】 1005-9512-(2019)04-0108-10【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 4
【页码】 108
【摘要】

众多的实践表明,IMF在金融危机初期所提供的金融援助在一定程度上有助于成员国经济的复苏,同时,IMF贷款所附加的条件性要求由于缺乏经济自主权的尊重而备受诟病。IMF设置贷款条件的行为不同于民法意义上的合同签订,其符合意思表示、归因主体和法律后果三个要件中的前两项,但不符合法律后果这一要件。IMF与成员国在贷款条件问题上虽不旨在创设合同法意义上的权利义务关系,但IMF法律体系下设置贷款条件的行为是当事方非协议性意思表示且产生法定效果的准法律行为。IMF贷款条件理应上升为国际法渊源,它不只是IMF为确保成员国回购贷款资金的一项“决定”,更体现了国际法上的权利和义务关系。

【英文摘要】

Numerous practices have shown that the financial assistance provided by the IMF in the early stage of the financial crisis has contributed to the recovery of the local economy to a certain extent. At the same time, the conditional requirements attached to IMF loans have been criticized for lack of respect for economic autonomy. IMF's act of setting loan conditions is different from the signing of contracts in the sense of civil law and is not a legal act in international law because it just conforms to the first two of three elements (expression of will, attribution subject and legal consequence) but does not meet comply with the last one (legal consequence).Although IMF and its member states do not aim at creating right-obligation relationship in the sense of contract law, the act of setting loan conditions under the IMF legal system is the non-consensual expression of will of parties and a quasi-legal act creating legal effect. IMF loan conditions should be regarded as a source of international law because it is not only a "decision" of IMF to ensure the repurchase of loan funds by member countries, but also reflects the rights and obligations under the international law.

【全文】法宝引证码CLI.A.1255237    
  
  国际货币基金组织(以下简称:IMF)一直致力于执行其“稳定各国汇率,鼓励国际贸易”的构想。依据《国际货币基金组织协定》(以下简称:《IMF协定》)第1条第5款规定,IMF职能之一便是在成员国国际收支困难时,为成员国暂时提供类型多样的贷款支持,以帮助成员国纠正国际收支失调。IMF成立之初,其贷款支持对象主要为二战后发达国家,之后随着发达国家经济复苏和牙买加体系的建立,贷款对象转向欠发达国家。众多实践表明,IMF在金融危机初期所提供的金融援助在一定程度上有助于受助成员国经济的复苏,同时,IMF贷款所附加的条件性要求由于缺乏对经济自主权的尊重而备受诟病。为此,需要审思IMF贷款条件性是否具有合法性与正当性,以及贷款条件性的内容是否具有法律效力等问题,分析和回答这些问题的核心乃是对IMF贷款条件性的法律属性的判定。
  一、IMF贷款“条件性”的内涵与制度价值
  (一)IMF贷款条件性的界定
  “条件性”的英文语词是conditional,conditional在法律词典中有多种解释,其中一种与贷款条件性性质较为相近,即“承诺性条件”。[1]该种解释认为条件同样也是一种承诺。此情况下,条件成为承诺作出的实体内容,具有法律意义,同时,承诺有自我限制的含义。
  关于IMF贷款条件性的定义主要出现于相关著作或论文中。Joseph Gold是最为著名研究IMF贷款条件性的专家,他认为条件性是成员国以符合《IMF协定》宗旨和条款的方式而使用IMF贷款资金应遵循的政策。[2]该政策的实施旨在帮助成员国克服国际收支不平衡问题,防止其采取损害本国或国际经济繁荣的措施。Erik Denters教授认为,条件性指的是《IMF协定》第1条第5款的“充分保障”,即保障贷款提供的暂时性及使用资金与IMF宗旨相符合所采取的一系列政策或要求。[3]A·W·胡克认为,条件性是成员国为解决国际收支失衡问题而使用IMF资金所要遵循的政策。[4]Ross Leckow 将条件性定义为“IMF所确立的成员国进行必要经济改革所采取的政策”。[5]IMF政策发展部研究员Masood Ahmed认为:“贷款条件性是IMF与那些需求IMF贷款资金成员国在贷款政策执行之间的连接点。”[6] IMF经济学家Manuel Guitlan则从与众不同的角度对贷款条件性作出定义:“成员国获取资金是由长期的实践发展而来的具有实用性和灵活性的政策和程序规则的总称。”[7]该定义从实体和程序角度明确了贷款条件性的实质内涵,认为程序性规定是准确界定贷款条件性不可分割的一部分。也有学者指出,条件性是IMF针对成员国获取贷款资助而制定的一系列政策和程序。[8]关于条件性在程序方面的规定主要体现于1979年3月2日IMF理事会决议通过的关于使用IMF资金的若干原则。这些原则也被称为“条件性指导方针”。该指导方针指明了成员国利用IMF资金所需要采取的政策和程序,即条件性指潜在借贷国通过意向书(a letter of intent)向IMF展示其财政、货币及汇率政策等改革计划以谋求贷款资助。[9]国内学者大部分认为IMF贷款条件性指的是IMF贷款资助所涉及的政策要求。[10]李元旭教授认为IMF贷款条件性是IMF提供贷款时成员国必须履行的政策和要求达到的标准。[11]此类定义认识到了条件性本身所蕴含的实质内容,但对于条件性产生的程序却缺乏分析。然而,对于一个概念的界定,往往需要全面考察其实质内容和产生程序。
  对于条件性的定义不能脱离当时的经济制度。[12]需要注意的是,直到1968年《IMF协定》第一次修订时贷款条件性及其相关内容才列入第5条第3节“使用基金普通资金的条件”(a)项中。同时,随着IMF宽松贷款便利及有关新程序的设立,关于条件性的界定在过去几十年里逐渐呈放松趋势。条件性的界定是一个动态的过程,其本身所蕴含的实体与程序性内容往往也会随当时的金融状况而发生某种程度的改变。概而言之,条件性主要包含两个方面的内容,一是IMF提供贷款资助所设立的各类贷款项目政策即条件性的实体内容;另一方面便是针对贷款项目IMF定期评估贷款实施情况的测评工具,即有关程序性内容。为此,可以将IMF贷款条件性界定为成员国为获得IMF资金以符合《IMF协定》宗旨和条款的方式所遵循和采取的一系列政策和程序。
  (二)IMF设置贷款条件性的价值取向
  根据《IMF协定》第1条第5款,IMF可为成员国在“充分保障”的前提下,提供暂时性普通资金,以纠正成员国国际收支失衡。在此,“充分保障”往往被认为是IMF在提供资金援助时所附加的“贷款条件性”,即要保障IMF资金提供的暂时性,以及使用资金与宗旨相符合。
  1.法律层面的合法性问题
  国际法院在“为联合国服务而受损害的赔偿案”的咨询意见中已经确认,国际组织作为国际人格享有者,其权利和义务取决于其特定的宗旨和职能。为此,IMF设置的贷款条件必须在其职权范围之内才属合法,这是对IMF贷款条件性设置的限制。对内而言,IMF职能之一便是提供金融资助,而贷款条件的设置是为了“保障”金融资助下借贷资金的安全。通过国际组织法“职能性原则”可知,IMF设置贷款条件是根据《IMF协定》而做出的行为,是合法且正当的行为。
  关于IMF“使命偏离”的合法性问题,主要指IMF是否可以依据《IMF协定》扩展其职权范围。美国学者Hockett认为,IMF“使命偏离”在法律层面上是合法且有意义的,因为《IMF协定》所规定的条款十分广泛且模糊,这是为了确保条约的继续存续和适应情势变更。[13]在贷款条件方面,IMF“使命偏离”主要表现为将经济调整政策从“宏观转向微观”经济领域,特别是结构性调整项目。依据“法不禁止即自由”这一行政法理论,《IMF协定》并未明文禁止贷款条件性不能涉及微观经济领域,不论IMF是否应该将微观经济调整政策纳入贷款条件中,但IMF“使命偏离”从法律层面上看可以认定为符合IMF章程和宗旨,具有合法性。
  2.事实层面的合理性问题
  IMF将结构性和微观领域问题作为其职权事项,不仅是正确的,而且是有必要的,它是20世纪70年代浮动汇率制和外汇交易市场全球化的可预见结果。[14]在IMF贷款条件性中扩展其调整政策涉及的领域是现实的需要,如果微观经济领域问题足以影响到宏观经济表现,IMF“使命偏离”便存在一定的合理性。随着布雷顿森林体系的解体,IMF角色也发生了相应的变化,特别是在金融国际监管和国际合作方面需要其发挥重要作用。IMF贷款资助随着IMF改革的不断深入和职能的不断扩大,该条件性本身与其所起的实际作用的确存在矛盾之处,对IMF贷款条件性的法律属性进行研究,有助于了解贷款条件性在实际贷款资助中所起的作用。
  二、IMF贷款条件性是否属于国际法上法律行为
  分析、确认IMF贷款条件性的法律属性需要判断其是否属于国际法上的法律行为。“法律行为理论从私法领域进入法理学领域后,法律行为就演变为法理学上的概念,成为各法学领域的法律行为的总称。”[15]劳特派特认为,国际法由于主体之间特别是国家之间的平等性,国际社会更加类似于私法或自治领域。[16]为此,国际法学作为一个独立的法学学科,法律行为理论同样适用,同时,其所营造的类似私法的环境使得国际法学界对法理学中的法律行为理论更易于接纳。
  (一)国际法上法律行为与单方法律行为的界限
  关于国际法上法律行为的定义和概念的论著似乎并不多,国际法论著更多的是研究国际法上的单方行为。或许,可以结合民法上的法律行为定义和国际法上单方行为来窥探国际法上的法律行为基本内容。国际法上的单方行为,又称单方国际法律行为、单边或单方法律行为(国际法上)。苏联学者克利缅科等编纂的《国际法辞典》中将单方行为定义为“国际法主体单方面采取的并具有法律意义的行为。”[17]此定义特别强调行为的意志表示,认为法律上的单方行为只能是一个国家作出的产生法律后果的意志表示,且具有法律事实意义上的意志表示。日本国际法学会编的《国际法辞典》指出,“单方法律行为指某一国际法主体对另一国际法主体单方面作出的行为”。该定义将单方法律行为分为广义和狭义两种,其中由国际法主体单方意思表示并对法律关系带来一定影响的行为认为是严格意义上的单方法律行为。[18]菲德罗斯是为数不多直接提出国际法上法律行为概念的学者,其将国际法上法律行为分为单方法律行为和多方法律行为。然而,他却仅对单方法律行为作出了定义,即“按照一般国际法,通过个别国家的意思表示,也可以发生它所意欲的法律上的结果。这种意思表示,人们称之为单方法律行为”。[19]国内学者中,***崖先生主编的《中华法学大辞典·国际法卷》将国际单方法律行为定义为“国家单独作出的具有一定法律效果的行为”。[20]李浩培先生也提出了国际法上单方法律行为的定义,即“一个或几个国际法主体作为一方意欲产生法律效果而作出的,且国际法依其意欲赋予法律效果的意思表示”。[21]周忠海教授等对国家单方法律行为进行了专门研究,认为它是国家意图单方引起国际法上后果的行为。[22]另外,慕亚平教授对国际法上法律行为的定义是,“国际法上的行为是由国际法主体实施的能够引起法律后果发生的事实”。[23]
  纵览上述定义与表述可知,国际法上单方法律行为的定义强调主体单方面作出意思表示并产生一定的法律效果。结合民法上对法律行为的定义,可以认为意思表示和由意思表示所欲产生的设权效果是国际法上单方法律行为和法律行为共同的构成要素。因此,如果不再考虑意思表示的单方性就可以对国际法上法律行为进行初步的界定:国际法上法律行为是指国际法主体实施的意欲产生一定法律后果的意思表示行为。
  (二)IMF贷款条件性是否构成国际法上法律行为
  日本国际法学会编的《国际法辞典》将意思表示、主体、行为效果这三方面是国际法上法律行为的构成要件。[24]李浩培先生则在此构成要素基础上增加了一个,即国际法依其意欲赋予的法律效果,强调行为的法律性。这一要素实则与行为效果内含一致。为此,国际法上法律行为由主体要求、意思表示、法律后果这三大构成要素组成。那么,IMF设置贷款条件是否是一种国际法上法律行为,就可以从以这三大构成要件进行分析。
  1.IMF具有相应的国际行为能力
  国际行为能力指国际法主体能够通过自己的行为行使国际法上权利和履行相应义务的能力。[25]行为方当事人是国际法主体是国际法上法律行为区别于其他国内民法意义上法律行为的关键点。具有国际行为能力的行为方必须是国际法主体,如国家、像联合国那样被承认具有一定独立性的国际组织或个人。[26]国家和国际组织拥有国际法主体资格已是共识,个人成为国际法的主体是受限制的(因其不属于本文研究范围,笔者在此不赘述)。国际法主体资格必须具备能直接参加国际法律关系和能直接承担国际法上的权利和义务两个条件。[27]IMF作为政府间国际金融组织,其国际法主体资格早已得到确认,因此其具有相应的国际行为能力是肯定的,其在符合其宗旨前提下设置贷款条件的主体有效性不存在疑问。
  2.意欲产生一定后果的意思表示要素
  意志性是意思表示的实质内涵,是指行为方有对其行为产生法律后果的意图,并通过一定形式向对方表达了这种意图。在国际法上的法律行为中,该意图主要指“引起国际法上的后果”。[28]法律行为与事实行为的本质区别在于意志性因素,法律行为以意思表示发生法律效果,事实行为是基于法律的规定创设新的法律关系。有时,国际法上法律行为依据主体意志的数量,可以分为单方法律行为和双方或多方法律行为,前者如放弃、承认,后者如协议或条约。意思表示真实与否不影响国际法上法律行为的认定,而是涉及此类行为的法律效力。为此,国际法上的法律行为如果基于强迫而非真实意思表示,则被认为是无效的国际法律行为。在国际法领域,国际法上的法律行为一般是指有效的法律行为。
  IMF设置贷款条件本身是否存在引起国际法律关系产生、变更和消灭的意图,并且将该种意图以某种形式表达出来,是判断IMF意思表示要素的两个重要标准。判断IMF贷款“条件性”的意图可从以下几个方面分析。首先,《IMF协定》第5条第3款规定了关于使用IMF普通资金的条件,包括制定备用安排或特殊政策,以保障暂时使用IMF资金的安全。其次,IMF执行董事会若批准备用安排,是否明知自己的行为能引起一定的后果?IMF已经具备国际法主体资格,因此,其认知能力不存在疑问,关键的问题是,IMF是否认识到其本身的行为会引起一定的法律后果。IMF设定贷款条件是保障资金安全的一种“工具”、“方法”和“手段”,贷款后续的发放要求满足绩效标准也表明贷款条件性其实已经具备事实上的拘束力,会影响成员国在IMF获得金融资助的权利。执行董事会明知贷款条件会引起一定的后果而为之,说明IMF是具有这方面意图的。最后,IMF不但具有这种意图,而且将这种意图以一定的形式表达了出来。这个表达形式便是IMF与成员国签订的贷款协议以及贷款条件的附加文件。
  3.引起一定的国际法律后果
  所谓引起国际法律后果,是指国际法主体的行为能够引起国际法律关系的产生、变更和消灭。不能引起国际法律后果的行为即便由国际法主体作出也不能称为国际法上法律行为。国际法律后果可能采取多种形式(有形或无形),可以是一种持续的状态或某瞬间的结果,关键在于国际法主体之间的法律关系是否产生、变更和消灭。一般而言,单方法律行为一经作出即生效,便产生相应的法律后果。例如,对新政府或国家的承认,不需被承认者作出对应的意思表示。双方法律行为或多方法律行为则需各方都有意思表示并达成意思表示一致才能产生法律后果,如双边或多边条约的签订。
  IMF贷款条件性是IMF做出的一项决定,成员国不承担国际协定的义务,不接受贷款条件不会导致成员国受到像违反国际法一样的制裁。然而,根据《IMF协定》,若成员国不履行有关贷款条件的规定如绩效标准等,则IMF会停止

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