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【期刊名称】 《政治与法律》
深化改革背景下价格法修订的若干问题研究
【作者】 郭宗杰【作者单位】 暨南大学法学院
【分类】 价格管理法
【中文关键词】 价格法;竞争法;价格管制;宏观调控;立法
【文章编码】 1005-9512(2015)08-0075-12【文献标识码】 A
【期刊年份】 2015年【期号】 8
【页码】 75
【摘要】

我国《价格法》实施以来,我国的价格管制实践发生了重大变化:政府价格管制的范围愈益压缩,价格法与行业监管法及竞争法之间的矛盾渐趋明显,价格法在宏观调控方面存在的结构性缺陷及其在实践中面临的现实困境也日益突显。为此,亟需修改我国《价格法》,重新审视价格法的定位与功能,协调其与行业监管法在价格管制方面的权力配置关系,剥离导致其与竞争法冲突的市场秩序规制功能,促使价格宏观调控制度实现结构性转型;同时,通过完善政府定价形式、限缩政府价格管制范围、改进政府定价程序、完善价格调节基金制度、优化价格干预措施与紧急措施的实施机制等,保证其在我国进一步深化改革过程中发挥积极作用。

【全文】法宝引证码CLI.A.1206962    
  
  《中华人民共和国价格法》(以下简称:价格法)自1997年颁布以来,我国经济形势及价格管制实践均发生了巨大变化,特别是2013年11月,党的十八届三中全会通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出要建设统一开放、竞争有序的市场体系,使市场在资源配置中起决定性作用,给价格管制工作提出了新的要求。为更好地贯彻落实该决定,作为价格法主要实施部门的国家发展和改革委员会于2014年底正式启动了价格法的修订工作,并希望藉此推动价格改革的进一步深入。价格是市场的核心要素,价格法作为我国社会主义市场经济法律体系下的一部重要法律,它的修订,对于有效规范政府定价管理和经营者的价格行为,充分发挥国家的价格宏观调控职能,具有重要意义。本文试就价格法修订中的几个问题作一探讨,以供立法者参考。
  一、价格法修订的基本背景
  (一)传统价格管制持续放松
  价格管制是我国传统计划经济的一个重要特征,1978年,由各级政府定价的商品,占社会商品零售总额的97%,到价格法颁布时,仍由政府定价的商品已经很少,而通过市场竞争形成的商品价格,已占社会商品零售额的93.2%。[1]价格法的制定,很大程度上是对改革开放后我国价格改革成果的确认和巩固。但价格法并没有完全放开政府的价格管制,而是根据当时的经济、社会发展需要,适当保留了部分政府价格管制项目。
  随着改革开放的进一步推进,特别是2001年我国加入WTO后,为应对国际市场竞争的需要,国内受管制的商品和服务价格适应市场竞争的需要不断放松;2004年,国家发改委和国家民航总局公布《民航国内航空运输价格改革方案》,对国内航空运价实行从直接管理到间接管理的重大改革;此后,医药、电信、能源等领域的价格改革措施不断推出。特别是2014年底以来,国家发改委会同有关部门加快放开管制价格的步伐,先后放开烟叶、铁路、民航运输、律师服务等24项商品和服务价格。[2]2015年初,输配电价改革试点在深圳正式启动,意味着电力行业的价格改革也拉开了大幕。
  在国家发改委持续放开价格的引领下,地方政府加快了放松价格管制的步伐。2015年1月,上海市发改委在全国率先推出修改后的地方定价目录,此目录与2002年的定价目录相比,定价项目由108项减为53项,此前被视为政府必管项目的食盐零售价、货运出租车、固定本地电话费、电信基础资费、移动电话、民办高等学历教育收费等全部放开。[3]另外,广东等地修订后的定价目录也已上报国家发改委,与之前的定价目录相比,新目录对实行政府定价的商品和服务的项目均大幅缩减。
  党的十八届三中全会决定指出,要完善主要由市场决定价格的机制;凡是能由市场形成价格的都交给市场,政府不进行不当干预;推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革,放开竞争性环节价格;政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节,提高透明度,接受社会监督;完善农产品价格形成机制,注重发挥市场形成价格作用。上述价格放开的进程正是对十八届三中全会决定精神的全面回应。在此背景下,价格法有关价格管理范围的规定已经落后于价格管制实践,需要及时修订价格法,进行相应调整。
  (二)价格法与行业监管法的矛盾
  价格法是我国一部综合性的经济监管法律,与之配套的还有铁路、电力、邮政、电信等相关行业法律法规。1997年价格法颁布时,我国已有邮政法(1986年制定)、铁路法(1990年制定)、民用航空法(1995年制定)、电力法(1995年制定)等相关行业监管法律。这些法律对行业价格管理均有特定的权限划分及相应的程序设定,如我国民用航空法第97条规定,公共航空运输企业的营业收费项目,由国务院民用航空主管部门确定;国内航空运输的运价管理办法,由国务院民用航空主管部门会同国务院物价主管部门制定,报国务院批准后执行。铁路法第25条规定,国家铁路的旅客票价率和货物、包裹、行李的运价率由国务院铁路主管部门拟订,报国务院批准。国家铁路的旅客、货物运输杂费的收费项目和收费标准由国务院铁路主管部门规定。国家铁路的特定运营线的运价率、特定货物的运价率和临时运营线的运价率,由国务院铁路主管部门商得国务院物价主管部门同意后规定。另外,电力法、邮政法、电信条例等相关行业法律法规也有类似规定。
  从以上行业法律法规的规定来看,其对价格管理权限的设定主要有两种模式,即行业主管部门制定或主导制定(如民航、铁路)模式与价格主管部门制定或主导制定(如电力、邮政)模式。价格法对此一体制也进行了确认,如该法第5条规定:“国务院价格主管部门统一负责全国的价格工作。国务院其他有关部门在各自的职责范围内,负责有关的价格工作。”
  对于价格法与相关行业监管法确立的现行体制,学术界存在不同看法。有人认为,此一体制导致政出多门,特别是部分商品和服务项目由行业监管机构制定价格,实际上是监管部门既当运动员,又当裁判员,给这些行业部门谋取私利,人为操作涨价提供了可乘之机。因此,应当修订价格法,将价格管理权限统一交由价格主管部门行使。[4]但也有学者认为,价格管制(特别是定价权)是产业监管机构最为重要的监管手段,价格管制的缺失或不到位会使产业监管大打折扣。而由一个综合性的价格部门为所有的产业制定价格,在专业分工越来越深入后,其合理性和可行性都会发生问题。[5]因此价格制定权应当由行业监管机构统一行使。而无论是采前一种模式或后一种模式,均需要通过修改价格法做出回应。
  (三)价格法与竞争法的叠合与冲突
  在价格法颁布之前,我国已于1993年制定了反不正当竞争法;在价格法颁布之后,2007年颁布了反垄断法。作为我国竞争秩序规制领域的两部支柱性法律,反不正当竞争法及反垄断法分别对市场中的不正当竞争行为与垄断行为作了相应规定。而价格法第二章有关经营者价格行为的规定,很大程度与上述两部法律的内容相重合,特别是价格法第14条规定的相互串通操纵市场价格行为、低价倾销行为、价格歧视行为、价格欺诈行为、变相提价或者压价行为、暴利行为等所谓不正当价格行为,实际上是通过价格形式表现出来的不正当竞争行为及垄断行为,这些行为在反不正当竞争法及反垄断法中均已有体现,而同样性质的行为分别由不同的法律规定,不可避免地带来诸多问题。
  第一,不同的法律对同一违法行为做出相同或者不同的规定。反不正当竞争法第11条与价格法第14条都规定了低于成本价销售行为;反垄断法第13条和第14条与价格法第14条均规定了垄断协议行为;另外价格法第14条规定的掠夺性定价、价格歧视和价格挤压等行为,与反垄断法第17条规定的相关限制竞争行为也存在重合问题。[6]
  第二,不同法律对同样行为规定有不同的执法主体与执法程序。就执法主体而言,根据反垄断法的规定,有关价格垄断行为的行政执法机构为国家发改委,国家发改委可授权省一级机构负责具体反垄断案件的执法工作。而价格法第33条规定:“县级以上各级人民政府价格主管部门,依法对价格活动进行监督检查,并依照本法的规定对价格违法行为实施行政处罚。”这样,一项同时涉嫌违反价格法和反垄断法的价格违法活动,就有可能出现不同级别的行政执法机构同时进行调查的情形。另外,在执法程序运用上,若依据反垄断法调查,启动的是反垄断调查程序;依据价格法调查,启动的则是价格监督检查程序。
  第三,不同法律对相同违法行为规定有不同的法律责任。价格法规定对违反该法第14条所列的垄断协议等行为的,责令改正,没收违法所得,可以并处违法所得五倍以下的罚款;没有违法所得的,予以警告,可以并处罚款;情节严重的,责令停业整顿,或者由工商行政管理机关吊销营业执照。而反垄断法对于垄断协议的处罚规定是由反垄断执法机构责令停止违法行为,没收违法所得,并处上一年度销售额百分之一以上百分之十以下的罚款;尚未实施所达成的垄断协议的,可以处五十万元以下的罚款。[7]
  可见,价格法与反不正当竞争法、反垄断法存在严重的重合立法及法律冲突问题,给法律执行带来诸多不确定性的同时,也损害了法律的权威,并导致浪费立法资源、多头执法等问题。
  (四)价格宏观调控制度的结构性缺陷
  价格法非常关注价格宏观调控问题,规定了实施价格宏观调控的具体制度,主要有重要商品储备制度、价格调节基金制度、保护价政策、价格监测制度、价格干预措施和紧急措施等。价格法也规定国家可以综合运用货币、财政、投资、进出口等方面的政策和措施,保证市场价格总水平的基本稳定。
  不可否认,价格法规定的上述制度在以往的宏观调控过程中发挥了重要作用,但是,现行价格调控制度并不全面,甚至存在结构性缺陷,主要表现在以下几方面。(1)现行调控制度过多关注对传统商品价格的调整,而对影响价格变动的新商品价格缺乏调控。如重要商品储备制度、价格调节基金制度等,只能对传统的日常生活用品价格进行调控。而对影响价格变动的一些新的重要因素,如房地产价格等,现行调控制度根本无法起到调控作用。(2)现行调控制度过多的关注对价格水平的直接调整,而没有考虑价格形成的结构性因素。众所周知,市场价格是由综合性因素决定的,如劳动力价格、社会保障水平等,都对市场价格的形成有关键作用,而现行调控制度对这些影响价格的结构性因素并没有因应。(3)现行调控制度主要关注国内市场价格变动,对国际市场价格变动的预警和反映相对滞后。由于传统上我国是一个自给自足的自然经济体,历史上没有国际价格变动和因应的经验借鉴,价格法在立法时也不可能充分考虑这些因素并规定相应的调控制度。然而在我国经济已经高度国际化的今天,国际市场的价格水平直接影响到国内市场价格。在此背景下,如果继续缺乏因应国际市场价格的调控制度,已经难以有效维护国内市场价格稳定。(4)现行机制注重对通货膨胀条件下价格的宏观调控,而忽视了通货紧缩情况下价格的宏观调控功能。[8]价格法是在总结1997年之前的价格宏观调控经验基础上制定的,而之前的宏观调控主要集中在对通货膨胀下过高价格的抑制,因此其各种制度设计和调控机制,都是针对通货膨胀而进行的规定。进入21世纪后,我国经济发展进入了一个新阶段,即出现了长期通货紧缩。在这种情况下同样需要实施价格宏观调控。但现行的价格宏观调控机制却不能在这方面有效发挥作用。[9]
  (五)价格法实施中面临的现实困境
  1.政府定价与政府指导价的形式脱离实际
  根据价格法的规定,政府管制价格的形式有政府指导价和政府定价两种。政府指导价,是指依照价格法规定,由政府价格主管部门或者其他有关部门,按照定价权限和范围规定基准价及其浮动幅度,指导经营者制定的价格。政府定价,是指依照价格法规定,由政府价格主管部门或者其他有关部门,按照定价权限和范围制定的价格。价格法对政府指导价只规定了一种形式,即政府制定基准价及其浮动幅度,而现实中,在民航、药品等领域,还广泛存在最高限价的政府指导价形式;在一些农产品领域,还存在最低收购价的政策;[10]在铁路运输领域,还存在规定基准价和上浮幅度、但下浮不限的指导价形式。[11]因此,价格法有关政府指导价形式的规定实际上形同虚设,缺乏法律应有的权威性。
  除政府指导价形式存在缺陷外,现行政府定价形式的设定,没有给企业任何回旋的空间,对企业缺少必要的激励机制,因此也需要根据实际情况加以调整。
  2.政府定价范围的限制流于形式
  政府直接制定部分商品及服务项目的价格,一直是我国价格管制的重要内容。根据价格法以及中央和地方定价目录的规定,我国目前实行政府定价或政府指导价的商品及服务项目主要包括与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品、资源稀缺的少数商品、自然垄断经营的商品、重要的公用事业、重要的公益性服务等。经过近几十年的经济发展,价格法规定的价格管制范围已经缺乏足够的理据。同时,价格法将“与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格”与“资源稀缺的少数商品价格”列入政府定价范围,该表述过于含糊。粮食、服装、住房等商品毫无疑问属于与国民经济发展和人民生活关系重大的商品,金矿及其他珍稀矿藏等毫无疑问属于资源稀缺的少数商品,但这些商品显然不需要实行价格管制。另外,铁路、民航和邮政业被作为公用事业而列入价格管制范围,但实际上,这些行业除邮政在偏远地区的传递仍然具有一定的公共性外,在其他地区均已失去传统意义上的公共性,不宜再将其列入公用企业的范畴予以考虑,因此,仍然按照价格法规定对铁路、民航等垄断企业的价格实行政府定价或者政府指导价已没有意义。
  在欧美放松监管的进程中,传统垄断领域的大部分业务已脱离公用属性,与其他社会服务领域一样,这些行业的经营者作为完全的市场主体,通过自主定价,自由竞争,以优胜劣汰的方式进行运营。[12]我国应当参考欧美对传统垄断行业放松监管的趋势,在可能的情况下尽量缩小受管制行业的范围,并通过修改价格法,对政府价格管制的范围进行适当调整。
  3.政府定价程序缺乏必要的制衡机制
  政府定价是一种公权行为,基于公法的一般原理,公权行为均应遵循必要的法律程序,并且程序内部应有相应的制衡机制以保证最终决策的公正、公平。据此,严格意义上的政府制定价格,应当包括以下环节。(1)定调价启动机制,即由何种主体通过何种程序启动政府管理价格的制定或调整。现实中,有权启动政府定价程序的应当包括价格主管部门、行业主管部门、经营者及消费者等。(2)成本审核机制,即由专业机构对拟定调价的商品或服务项目的成本情况进行审核,评估确定可以计入政府定价范围的合理成本。(3)公众参与机制,即通过听证会、座谈会、实地调研等形式,征求涉价利益相关方及中立专家等对定调价的意见和建议,质证、审核成本的合理性等。(4)价格决策影响评估机制,即通过专业机构对拟定调价项目的决策影响进行评估,预判不进行定调价及按照适当水平定调价格后可能产生的经济、社会影响,避免决策形成后出现不良后果。(5)最终决策出台及其发布机制,即政府定价机关在综合考虑成本、供求、公众表达情况、后续影响评估等因素后,形成是否定调价及定调价水平的行政决策,并公布实施。(6)监督执行机制,即政府制定并公布价格后,应当采取措施保证相应价格决策的有效执行,并跟踪监测执行后果,及时反馈执行信息。
  然而,目前价格法有关定价程序的规定并不明确,该法第22条至第25条从性质上看属于有关定价程序的规定,其主要内容包括:(1)政府制定价格应当开展价格、成本调查,听取消费者、经营者和有关方面的意见;(2)部分项目的政府定价应当召开价格听证会;(3)政府制定价格后应当公布;(4)政府指导价、政府定价的具体适用范围、价格水平,应当根据经济运行情况,按照规定的定价权限和程序适时调整,消费者、经营者可以对政府指导价、政府定价提出调整建议。
  价格法的上述规定表面上涵盖了成本调查、公众参与等环节,实际上则缺乏明显的制衡机制。(1)缺乏消费者提出定调价的建议机制。现实中定调价程序的启动主要是由经营者提出申请,而经营者绝大多数情况下是要求调高价格;消费者作为直接承受价格调整后果的行政相对人,应当有权就其认为不合理的价格水平提出调整建议,以形成对经营者提价申请的制度制衡。价格法虽然规定消费者可以对政府指导价、政府定价提出调整建议,但由于没有相应的操作规范,实际上该规定形同虚设。(2)缺乏严格的成本审核机制。价格法虽然规定“政府制定价格应当开展价格、成本调查”,但实际上只对进行听证的少部分重要商品的价格调整进行成本审核,而对于绝大部分政府定价项目,完全没有履行成本审核程序。(3)缺乏相应的定调价影响评估机制。政府价格管理部门往往根据经营者提出的申请,结合自身的经验判断,做出定调价决定,缺乏对定调价影响的科学研判。[13]另外,现行的公众参与机制主要指过于正式的价格听证会,而缺少座谈、调研等更多灵活的公众参与形式;在最后决策机制方面,也没有明确的程序限制。
  4.价格听证会备受质疑
  价格法第23条规定,制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价,应当建立听证会制度,由政府价格主管部门主持,征求消费者、经营者和有关方面的意见,论证其必要性、可行性。据此,价格法成了我国第一部在行政决策程序中引入公开听证制度的法律。[14]立法者期望通过该法的出台,能够在政府决策过程中引入公众参与、专家论证的程序,以提高政府决策的透明性和科学性,进而提升其正当性。[15]但在十多年的实践中,价格听证会却一直伴随着人们的质疑,以至于听证会被公众戏称为“听涨会”,其公信力随着时间的推移在不断地降低,特别是由于2009年底哈尔滨、福州等地的水价调整听证会上问题迭出,[16]公众对价格听证会制度的质疑几乎达到了顶峰,以至于国家发改委不得不组织专家,在2010年初通过“听证会热门话题系列谈”的形式,先后发布了六篇文章,对公众质疑价格听证会的有关问题进行澄清。[17]
  价格听证会制度实施的实际效果与制度设计者良好初衷之间的强烈反差虽然有各种各样的外部原因,但价格法有关听证会规定本身的内在缺陷无疑是根源,因此需要通过修订价格法,完善相关实体和程序内容,确保听证会操作过程的规范,才可能恢复公众对于价格听证会的信心,听证会的实然效应也才可能回应其制度设计者的初衷。
  5.价格调节基金制度存在合法性问题
  价格调节基金,是政府为了平抑市场价格,用于吞吐商品、平衡供求或支持经营者的专项基金。[18]该制度最早于1987年由广东省物价局提出,之后在全国逐渐推广普及。1997年颁布的价格法第27条规定,“政府可以建立重要商品储备制度,设立价格调节基金,调控价格,稳定市场”。于是该基金有了正式的法律依据。
  价格调节基金的建立,在现实中发挥了积极作用。但由于价格法对价格调节基金的规定过于原则,如该法未明确由哪一级政府按照什么程序建立价格调节基金,也未明确价格调节基金的征收范围、标准、日常管理等关键问题,在现实中各地基金运作情况不一;从基金来源上看,有直接向规定范围内的经营者征收的,有通过绑定特定税种征收的,有直接财政拨款建立的等;在日常管理上,有价格主管部门管理的,也有财政部门管理的,并且普遍存在多头征收、重复征收、代征代收、使用不规范、管理费用过高等问题。而在该基金的合法性问题上,国家发改委和财政部持态度不同:财政部认为,根据《国务院关于加强预算外资金管理的决定》,“征收政府性基金必须严格按国务院规定统一报财政部审批,重要的报国务院审批”。但所有的价格调节基金均没有履行该审批程序,因此各地实际上运行的价格调节基金均属违法。国家发改委则认为,该基金的成立有明确的法律依据,2011年10月,国家发改委办公厅在《关于地方政府是否有权设立和征收价格调节基金问题的复函》中明确:地方政府设立价格调节基金,增强价格调控监管能力,价格法有明确规定,无需报国家有关部门批准。[19]
  财政部与国家发改委在价格调节基金问题上的不同态度,以及该基金运行过程中出现的各种问题,[20]究其根源,在于价格法本身的规定不够明确,因此亟需修改价格法相关规定,就该基金的相关问题做出明确规定。
  6.价格干预措施与紧急措施实施机制僵化
  价格法第30条规定:“当重要商品和服务价格显著上涨或者有可能显著上涨,国务院和省、自治区、直辖市人民政府可以对部分价格采取限定差价率或者利润率、规定限价、实行提价申报制度和调价备案制度等干预措施。省、自治区、 中小学减的负已经加到家长身上了

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