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【期刊名称】 《法律科学》
论区域经济发展中的软法之治
【副标题】 以包容性发展为视角【作者】 黄茂钦
【作者单位】 西南政法大学经济法学院【分类】 法理学
【中文关键词】 软法;法治;区域经济;包容性发展;善治
【英文关键词】 soft law; rule of law; regional economy; inclusive development; good governance
【文章编码】 1674-5205(2014)04-0059-(010)【文献标识码】 A
【期刊年份】 2014年【期号】 4
【页码】 59
【摘要】

软法之治是解决我国区域经济法制发展滞后问题的有效制度方案之一。区域经济发展中的软法在结构、功能与效力等方面有其自身的内在规律。在区域经济发展领域,软法与硬法之间所形成的制度包容性发展乃是区域经济包容性发展的题中之义。在法治语境下,区域经济软法在融入法治的过程中需要在价值取向上秉持善治的旨归,在实施依据上彰显制度的包容,在完善路径上顺应法治的嬗变。

【英文摘要】

The governance through soft law is an institutional program, which could solve the problem that China's regional economic legal system lags behind the needs of regional economic governance. Soft law has its inherent discipline that exists in the field of structure, function and effectiveness. In the field of regional economic development, the inclusive development formed between soft law and hard law is a part of regional economic inclusive development. In the context of the rule of law, soft law in the field of regional economy integrating into rule of law needs some important conditions, which includes the value orientation to good governance, inclusive system as the foundation of implementation, and adapting to the evolution of rule of law in its improvement.

【全文】法宝引证码CLI.A.1207056    
  引言
  随着经济全球化浪潮的演进,当今世界的区域经济合作发展进程不断加快。国际上,欧洲联盟、北美自由贸易区、亚太经合组织、非洲经济共同体等区域经济合作组织在区域经济合作规则的保障下不断取得发展成果;国内,各区域之间的一体化合作也呈逐步壮大、发展之势[1]。然而,在现行立法体制下,国内以行政区域为单位各自为政的地方立法格局已难以适应区域经济一体化对相关制度供给的需求。为适应区域经济一体化发展的需要,在不打破现有行政区划条件和现行立法框架的前提下,软法之治是解决目前区域经济法制发展滞后问题和实现区域经济有效治理的一种重要制度方案。{1}此处所说的软法,是指“那些效力结构未必完整、无需依靠国家强制保障实施、但能够产生社会实效的法律规范”。{2}在区域经济发展过程中,各种层级和范围的“规划”、“纲要”、“方案”、“意见”等软法制度在实际运行中都积极地发挥着规范区域经济合作参与者行为、调整区域经济合作关系、促进区域经济一体化发展的作用。面对“区域经济发展中的软法治理”这一新兴的法律现象,国内外法学界均给予了及时的关注:国外关于该议题的探讨以欧盟软法治理模式研究为典型,学者们的关注点涉及欧盟软法的渊源、结构、运行机制、与欧盟硬法[2]的关系等议题;国内学界在深入推进区域经济领域硬法研究的同时,近年来也逐渐将区域经济软法治理纳入研究的视野,其成果主要涉及软法在区域合作中的引导和规范作用、区域法制冲突协调规范一类软法的运作机制、以软法方式解决区域立法滞后和地方经济立法冲突等方面[3]。这些研究成果凸显了一个不可忽视的事实,即在中国特色社会主义法律体系已经建成的“后立法时代”[4],软法之治在顺应区域经济一体化的潮流、弥补硬法治理的缺陷和丰富法治实践的内涵等方面具有重要的现实意义。更进一步讲,全面揭示区域经济领域软法的结构、功能与效力,理清其与区域经济领域硬法在法制体系内包容性发展的密切关系,探寻其在法治语境中未来的发展路向,就是一个值得认真对待和探讨的问题。
  一、区域经济的包容性发展与软法之治的回应
  (一)区域经济的包容性发展
  区域经济(regional economy),是指“按照社会劳动地域分工的原则,在充分发挥本区域优势的基础上,建立起来的具有区域特色的地域性经济,是某一特定区域内经济、社会活动及其相互关系的总和”。{3}包容性发展(inclusive development)则是在地区发展不平衡的现实基础上提出的发展理念,其基本含义是:在全球化和经济一体化过程中,经济发展所产生的好处应惠及所有国家和地区,所有人在此过程中均应享有平等的发展机会、共享发展的成果;政府作为实现包容性发展的责任主体,应通过采取可持续的经济社会政策,主导整个区域内经济社会的包容性发展;同时,政府应通过制定和实施规范而稳定的政策或法律,确保区域内的每一个社会成员都有发展的机会,确保更多的人享受改革发展成果,特别是确保弱势地位的群体获得更多的帮助;由此,促进经济和社会的协调、稳定、可持续发展。{4}在历史上,包容性思想乃是中华文化的重要组成部分,和而不同、兼收并蓄的中国元典精神就蕴含着包容的智慧,这就为我国在新的时代条件下推动区域经济协调发展提供了理论上极有价值的本土资源。
  目前,我国区域经济发展在取得显著成效的同时,仍然存在某些不平衡的状况,这集中体现在产业发展利益、公共自然资源利益、环境利益、劳动保障利益、公共产品利益、财税利益分享不公等问题上,解决这些问题亟待得到科学的发展理念指导。区域经济包容性发展议题的提出,即在民生目标指导下实现经济、社会、生态的协调发展,将有助于进一步促进区域经济发展过程中的权利公平、机会公平与规则公平。
  而包容性发展最核心的含义就是让低收入人群受益于经济发展的成果,即所谓“益贫式”发展。{5}10近年来,我国在包容性发展方面采取了一系列政策或法律措施,其中,区域经济协调发展的举措有助于缩小区域间经济发展的差距、实现区域间经济发展的均等化,起到“益贫式”发展的效果[5]。具体而言,区域经济协调发展致力于明确各个地区的区域规划和功能定位,致力于消除地区壁垒、发挥各地比较优势,进而促进全国统一市场的形成,实现国民经济整体的健康发展;与此同时,协调发展也使得不同区域能够缩小收入差距,使得不同区域间的居民能够享受到均等化的基本公共服务,进而实现人口资源环境与经济社会领域在区域间的均衡发展。值得强调的是,制度包容性发展也是区域经济包容性发展的题中应有之义,因为只有制度公平才能促进地区间的发展公平和区域经济一体化的持续发展。
  (二)软法治理之于区域经济包容性发展的价值
  区域经济的发展离不开法治的支撑,区域经济协作必须在法制的框架下有序推行,而在我国现行立法体制下,以行政区域为单位各自为政的地方立法现状和地方法制实施状况难以达到这样的要求:地方保护主义、地方立法重复、立法资源浪费、立法内容不协调、执法标准不统一等现象既制约了区域经济一体化发展,也无助于促进区域经济法制的发展和实现市场经济法治的整体完善。{1}正如有学者指出的那样,“在一个变幻不定的世界中,如果把法律仅仅视为是一种永恒的工具,那么它就不可能有效地发挥作用。
  我们必须在运动与静止、保守与创新、僵化与变化无常这些彼此矛盾的力量之间谋求某种和谐”。{6}340面对区域经济一体化趋势对传统地方立法模式提出的严峻挑战和冲击,为了保证整体经济的良性运行,区域内各地方应根据自身优势进行合理的分工与合作,实现资源共享、优势互补,加强区域间的立法协作,建设统一协调的区域法制环境,以适应和推进经济一体化发展的需求。为此,在不打破现有行政区划格局和现行地方法制运行框架的前提下,软法之治是解决区域经济立法滞后和地方经济法制冲突问题的有效制度方案之一,此类制度方案之于区域经济包容性发展的价值在于,其以各区域间达成的共识为前提,形成具有正当性基础的各方共同遵循的柔性规则,从而在区域经济发展的相互协作过程中,以此规则为指引,互通有无,互利共赢,缩小差距。
  (三)从经济社会的包容性发展到制度的包容性发展:正在发生的法治变革
  如前文所述,包容性发展理念的基本要义在于,通过一种规范稳定的制度安排,让每一个人都有自由发展的平等机会,{4}而这仅仅是对经济社会层面的包容性发展的认识。我们应当看到,只有制度的包容性发展才能从根本上解决发展的包容性问题。例如,在所有制层面,我国实行社会主义市场经济体制以来,公有制经济与非公有制经济逐步协调发展,国家不仅允许非公有制经济存在,而且提出法律规定范围内的非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分,认可非公有制经济在发展经济和使民众增加收入、增进福祉中的重要作用。正是这种在所有制层面的包容性制度安排,才实现了我国改革开放以来30多年的高速发展。可见,包容性体制的优势就在于其有助于实现更高的增长和更高的效益。{7}
  在法治层面,制度包容性发展主要表现为软硬兼济的混合法模式。时下,大量社会问题的出现对国家治理体系和治理能力的现代化提出了新的要求,“软性法治”成为公共治理背景下适应这一要求的积极回应。软性法治就是通过民间自治和民主参与的强化来保证法制适应社会需求的弹性,改善法制与社会的结构性衔接方式,扩大法制的替代性选择的范围。{8}2,8在有软法参与的、软硬兼济的混合法模式中,我们一方面要依靠硬法秉持其拥有的国家强制力,在调整区域经济发展关系时,发挥国家法的应有作用;另一方面,我们还应在不改变现有行政区划制度和现行立法体制下,利用软法作为解决区域经济发展冲突的有效制度方案。藉此,硬法与软法在调整方式上进行分工合作,实现优势互补,共同推进区域经济一体化的发展。重视软法治理的作用,强调软法与硬法的分工与合作,这是发生在法治领域的一场意义重大的深刻变革[6]。
  二、区域经济发展领域软法的结构、功能与效力
  区域经济发展中的软法有其一定的制度渊源,“规划”、“纲要”、“意见”、“方案”等均是其渊源的具体表现形式[7]。分析区域经济发展领域软法的结构、功能与效力,将有助于揭示区域经济软法的运行规律。
  (一)区域经济发展领域软法的结构
  一般而言,根据不同的标准来剖析软法的结构,可以得出不同的结论。而将这些结论组合起来,则可以相对完整地展现软法的制度结构。从总体上看,通过借助一定的理论工具,如哈特的“规则论”、庞德的“成分论”、诺内特和塞尔兹尼克的“类型论”、以及托依布纳的“系统论”,将会有助于我们体认软法的内在结构。{9}14-17同样,在区域经济发展中,发挥治理作用的软法的结构也可藉此得到展现。
  其一,以哈特的“规则论”观之,区域经济软法的结构包含了第一性的“权利—义务”规则和第二性的“权力—职责”规则。以《关中—天水经济区发展规划(2009—2020)》为例,该规划的实施将有利于推动西北地区经济振兴。在落实该规划的相关政策支持方面,财税、金融、投资、土地、环保政策的实施需要市场主体在参与经济活动时依法行使和维护自身权利,同时依法履行相关义务;政府在组织实施规划过程中,基于“强化社会公共管理和服务,构建责任型政府和服务型政府”的需要,应依法行使区域经济治理权,履行好相关职责。值得注意的是,该规划在实施过程中建立的“部省级联席会议制度”和“经济区城市间合作机制”,作为参与区域经济合作各方在民主协商的基础上达成的具有约束力的制度形式,发挥着调整各方区域合作行为的作用,这实质上是运用“权利—义务”规则来开展区域经济合作的软法治理方式。
  其二,以庞德的“成分论”观之,区域经济软法的结构包括了律令(precept)、技术、理想等三个成分。
  其中,“律令”包含规则、原则、概念、标准四个要素,具体如《东北振兴“十二五”规划》要求各级政府分解落实“约束性指标”,并以此标准考核政府绩效;《广西北部湾经济区发展规划(2006—2020)》提出,以“以人为本”、“开放合作”、“市场导向”、“生态保护”等发展原则来实施规划,即适其例。“技术”成分也是所有规划均具有的要素,其主要体现在空间布局、产业发展、社会建设、生态保护、规划实施等方面。“理想”成分反映了规划的理想图景,这在每部规划的“战略定位”、“发展目标”部分均有体现。
  其三,以诺内特和塞尔兹尼克的“类型论”观之,区域经济软法的结构包含了“目的性法律思维”这一结构要素。所谓“目的性法律思维”,反映的是软法注重规划运行中的实质性后果和“以结果为导向”的特征,{8}92-93这实际上展现了规划具有回应和解决区域经济发展中各种矛盾和问题的作用,其本质上是典型的回应型(软)法。例如,《海峡西岸经济区发展规划(2011—2020)》制定的一个重要目的就是回应“谋划好海峡西岸经济区发展布局”的需要,以及解决海峡西岸经济区在发展中遇到的发展方式粗放、资源开发利用不充分、城乡公共服务水平差距较大等问题。
  其四,以托依布纳的“系统论”观之,区域经济软法的结构包含了“自创生”内核这一结构要素。所谓法律制度的“自创生”性,是指法律制度能够自我观察、自我调整、自我构成和自我再生产,具有“通过自我调整而调整他者”的特点。{10}16,92它表明民主参与和民主自治获得了制度层面的实现,由此保证了软法制度具备适应社会需求的弹性。就此而言,区域经济软法的“自创生”性表现在两个方面:一是各区域经济规划在与国民经济和社会发展规划、《全国主体功能区规划》的关系中体现的“自创生”性。例如,在“十二五”规划提出“区域发展总体战略”的基础上,各区域经济规划通过更加具体的自我定位、自我部署来实现国家的区域经济发展意图;在《全国主体功能区规划》对各地进行区域功能定位的基础上,各区域经济规划结合自身条件,细化主体功能区规划的意图。二是各区域经济规划自身具有的“自创生”性。哎哟不错哦
  为实现区域经济规划的发展目标,各规划均通过“地区间经济合作机制”、“社会参与和监督机制”、“通过法定的程序使公众能够参与和监督规划的实施”,由此,各地通过民主化的公共治理方式既实现了自我完善,又促进了共同发展。
  (二)区域经济发展领域软法的功能
  区域经济发展之所以倚重软法之治,主要在于软法具有其特殊的功能,其以不同于硬法的调整方式规范区域经济发展中的问题,既促进了区域经济的协调发展,也丰富了区域经济法治的内涵。
  1.区域经济领域的软法以不同于硬法的方式实现法律的基本功能
  区域经济领域的软法以其特有的柔性、非正式性、道德性、引导性等特征实现着法律的基本功能:{11}166-169其一,行为控制的功能。区域经济领域的软法以其特有的规则结构赋予参与区域经济合作的国家机关、社会团体、经济组织、个人必要的规范框架,确保了参与主体行为方式的稳定性、可预期性;其二,促进区域经济社会融合的功能。经济领域软法为在功能分化和发展不均衡的区域间进行经济合作创造了可能性,以其包容性的感召力和权威性的约束力保障了区域间经济社会的融合与稳定;其三,解决区域经济合作争议的功能。区域经济领域软法以注重沟通、协调、自由裁量的方式寻求区域经济合作争议的解决;其四,实现区域经济治理合法化的功能。丰富的区域经济领域软法土壤为区域经济治理获得正当性提供了条件,使得区域经济治理具有合法性;其五,实现实质正义和经济福利的功能。经济领域软法的实施目的最终在于通过调整区域经济协作关系,实现区域发展中的实质正义和公民的经济福利;其六,教育功能。区域经济领域软法以其引导评价和制裁惩戒的方式发挥着对区域内组织成员、个体公民的教育作用,从而促使人们自愿遵守区域经济软法的规范。
  2.区域经济领域的软法通过弥补硬法的不足来促进区域经济治理结构的均衡化
  目前,我国在区域经济发展的制度规范方面仍然缺乏作为国家法的硬法,为数不多的区域经济法如《西部开发促进法》等仍然停留在国家机关的立法规划和学者们的理论探讨中。这就为区域经济领域的软法弥补硬法的不足、并切实承担起区域经济发展中的制度保障任务提供了空间。区域经济领域的软法弥补硬法之不足主要表现在以下方面:一是对硬法的补充。区域经济领域的软法对硬法的补充体现在硬法创制与运行机制的全过程——在立法方面,软法可填补硬法在区域经济领域的空白,作为试验性立法为硬法的创制积累经验;在执法方面,区域经济领域的软法可以通过量化和细化等方式来增强规则的可操作性,提高规则的实效;在司法方面,与区域经济有关的司法惯例、判例、法律原则等软法均会对硬法的适用产生影响。二是对硬法的导引。区域经济领域的软法还从实体和程序两个方面对硬法的运行起着导引作用,影响着硬法的运行绩效。{12}384-385
  3.软法之治可以降低区域经济的治理成本
  区域经济发展中,各地区之间存在着经济、社会、生态等各方面利益的冲突,如果区域经济协作关系和区域间利益分配关系仅仅依靠硬法来调整,那么这种“硬碰硬”的模式必然会增大区域间的冲突与摩擦,区域经济发展的成本也必然会大幅增加,硬法在地区间的运行成本也必然过高。软法则因其具有对现实的回应性、创制的协商性、实施的非强制性等特点,可以起到“润滑”的作用:一方面,将软法纳入法治体系中,其可以调和硬法之间的冲突,提供区域内经济发展的治理标准,节约区域经济治理成本;另一方面,软法可以对硬法提供补充和引导,使硬法的实施更加公正、实效更高。
  4.软法之治有助于回应公共治理的需求
  以“治理”为代表的理论范式提出了多元的、自治组织的、合作的公共治理模式,目的是追求“良好治理”。软法在回应公共治理的背景下应运而生。
  软法之治对区域经济治理的回应体现在以下几个方面:其一,软法关注区域间多元利益诉求,倚重协商民主,强调共识与合意的价值取向,侧重公域和私域的合作治理,这就决定了软法治理是建立在区域经济问题公共治理的基础之上;其二,区域经济公共治理的崛起扩展了社会权力,软法与硬法一起发挥着规范社会权力的作用,防止社会权力因滥用蜕变为社会专制;其三,软法经由多元主体博弈而创设出多样化的行为方式,由此创制出区域经济公共治理的多元行动结构,并促进“善治”目标的实现[8]。{12}391
  (三)区域经济发展领域软法的效力
  通常来讲,软法是“原则上没有法律约束力但是却有实际效力的行为规则”。{13}88有学者提出,软法效力是软法规范在时间、地域、对象、事项等维度中所具有的作用力,软法效力的内容包括拘束力、确定力、实现力和保护力。{14}另有学者认为,软法“一般不必由国家强制力量(包括审判机制)保障其实施,许多可由社会自治力量及市场机制去推动实现”。{15}可见,软法与硬法一样,其效力在本质上都体现为某种约束力和强制力,只不过,前者没有包含国家强制力这种因素。
  区域经济领域软法的效力取决于以下条件:一是行为人的自愿性遵守,它主要是行为人出于自发的情感而对具有道德性、合理性的法律加以遵守,例如,《国务院关于支持福建省加快建设海峡西岸经济区的若干意见》就是以为两岸交流提供优质服务、加大财政支持力度、加快社会事业发展等措施调动相关地区的参与积极性,进而得到认同和实施的;{16}二是行为人的习惯性遵守,它主要是指行为人“以他们认为业已确立的惯例为依据”来参与区域内的经济活动和经济治理活动。{17}133-134例如,《长江三角洲地区区域规划》将该地区的战略定位之一表述为“亚太地区重要的国际门户”,就是基于该地区所涉及的上海、江苏、浙江等地历来的商业文化发达,人们习惯于遵守商业规则,因此商业规则成为推动规划制定与实施的重要制度资源;{18}三是行为人的受制性遵守,它主要是指行为人在某种约束力的驱使下做出某种经济行为或经济治理行为。例如,《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》通过“构建政府、公众和社会三方共同参与、有机结合的监管评价体系”的措施来对地方政府开展行政工作进行约束和督促

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【注释】                                                                                                     
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