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【期刊名称】 《行政法学研究》
略论人事争议仲裁制度的定位与价值取向
【英文标题】 On the Location and Value Orientation of the Personnel Dispute Arbitration System
【作者】 郑尚元【作者单位】 中国政法大学
【分类】 其他【中文关键词】 人事争议;仲裁制度;定位
【英文关键词】 Personnel Dispute; Arbitration; Location
【文章编码】 1005—0078(2007)03—033—09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2007年【期号】 3
【页码】 33
【摘要】 人事争议仲裁制度是近年来我国程序法律制度中新出现的一类程序制度,主要裁决事业单位与其工作人员因辞职、辞退等原因所发生的争议。该制度的运行目前仍存在许多障碍,如劳动争议仲裁程序的纠葛、人事制度中实体法缺位等等。人事争议仲裁制度的缺陷并不等于该制度没有相应的程序价值。该制度应定位于裁决公务人员,包括国家机关工作人员和改革后事业单位中工作人员与其单位之间的争议,并通过人事争议仲裁制度的实施,推动我国事业单位改革及其法制化进程。
【英文摘要】 Personnel dispute arbitration system is a kind of new procedural system in China,which mainly deals with the disputes raised by resignation and dismissal between the public institution and its staff.There are still lots of obstacles in the operation of this system,such as the confusion in the labor dispute arbitration and the absence of substantial law in the personnel system.However,the defects in personnel dispute arbitration do not mean that this system has no value in procedure.This system should be used to solve the disputes between public servants,including state functionaries and staffs of the institution post—reform and the organizations they belong to,and promote the reform and legalization of the institution in China through the operation of personnel dispute arbitration.
【全文】法宝引证码CLI.A.181918    
  一、我国现行人事争议仲裁制度及其运行
  (一)初始运行的程序制度
  20世纪90年代是我国经济、社会发展剧烈变迁的年代,从1984年城市经济体制改革启动,到选择社会主义市场经济体制,影响了社会各个层面,其中,长久以来的用人制度改革亦最终得以“摊牌”:市场体制确立后不久颁布的《劳动法》将企业与其职工之间的社会关系调整纳入了法制轨道,亦步亦趋地与国际惯例“接轨”;事业单位与其职工的关系、政府(相仿机构)与其职工的关系同时也在不知不觉中变动。从国家人事部在该时期颁布的行政规章可以窥见市场化对用人制度的冲击,如《全民所有制事业单位专业技术人员和管理人员辞职暂行规定》[1]《全民所有制事业单位辞退专业技术人员和管理人员暂行规定》[2]《国家公务员录用暂行规定》,[3]上述关于事业单位和公务员录用方面的“实体性”法律规范,不论其效力和社会影响力如何,都深刻映衬着我国事业单位与其工作人员之间社会关系的变迁。但是,随之而来的问题是,专业技术人员与其单位因辞职、辞退问题产生纠纷如何梳理?换言之,程序上是否存在权利救济的通道问题成为上述制度能否落实的关键。
  1995年,人事部正式提出建立人事争议仲裁制度后,尤其是1997年《人事争议处理暂行规定》颁布后,各省市逐步制定了有关人事争议仲裁的规章和规范性文件。[4]之后,《人事争议处理办案规则》、《人事争议仲裁员管理办法》两个程序性法律规范颁布后,对于稚嫩的人事争议仲裁制度的运行提供了相应的操作性依据。2002年7月,国务院办公厅转发了人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度意见》,事业单位与其职工的聘用制度将逐步取代几十年来的事业单位干部终身制管理模式,而聘用制度的形式逐步合同化、法制化,可以肯定地判断,随着事业单位聘用制度的推行,相当多人事争议将逐步显性化。2003年8月27日,最高人民法院公布了《关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》,该司法解释第一次将“人事争议”纳入了司法审理的范围,尽管这个司法解释寥寥数行,最高人民法院谨慎地对人事争议进行了相关阐释,但是,最高院的这个司法解释与无数个其他司法解释相比,其意义之大只能意会而不需言传。由此,中国几十年来的事业单位与上千万的事业编制人员之间的社会关系将逐步纳入法律调整的轨道。无论今后调整这类社会关系的实体法、程序法打造的历程多么艰难,事业单位与其职工之间的社会关系已无法回到计划经济时期的“干部”管理模式,随着社会主义市场经济体制下事业单位的改革,该领域法制化进程将曲折延伸。2006年1月1日起施行的《中华人民共和国公务员法》(下称《公务员法》)第100条规定,聘任制公务员与所在机关之间因履行聘任合同发生争议的,可以向人事争议仲裁委员会申请仲裁。《公务员法》第一次在法律中规定了人事争议仲裁及其相关机构,尽管只是如文章中的一笔带过,但是,人事争议仲裁制度的存在一定程度上有了法律依据,缓释了外界置疑人事争议仲裁合法性的压力。
  运行不到十年的人事争议仲裁制度,只能说还处于制度初创时期,加上我国法制建设进程中,凡是涉及“人”之管理的立法大多滞后,法学研究在该领域亦未展开。笔者认为,我国人事争议仲裁的制度完善还有很长一段路要走。
  (二)存在缺漏的程序制度
  运行不到十年的人事争议仲裁制度必然存在诸多程序上的的缺漏问题,大体上包括:
  其一,人事争议仲裁制度合法性的考量:实然与应然之关系问题。已经运行近十年的人事争议仲裁制度,不论如何论证其合法性问题,其制度存在的客观性毋庸置疑,并且,社会生活中,曾经有许多当事人循此救济程序而伸张权利、维护权益,越来越多的人亦在接受这样的程序制度。这是人事争议仲裁制度的实然性,更何况最高人民法院司法解释、《公务员法》的相关规定都肯定了这样制度的实然状态。但是,人事争议仲裁制度的实然状态并不能替代程序制度合法性的应然肯定。
  我国人事争议仲裁制度运行的依据源自1997年人事部颁布的《人事争议处理暂行规定》,行政部门颁布的行政规章设立仲裁制度应当说只此一例。关于商事仲裁,1994年颁布了《仲裁法》;关于劳动争议仲裁,1993年,国务院颁布了《企业劳动争议处理条例》,1994年颁布了《劳动法》,即便2000年颁布的《立法法》为后法,但上述两项仲裁制度大体上符合《立法法》的规定。而人事争议仲裁制度,虽然2002年国务院办公厅转发人事部的《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》,规定要建立人事争议仲裁制度,但上述文件既非行政法规,更不是法律,依据国办发[2002]35号文件寻找人事争议仲裁存在的法律依据,显然该文件难堪此任。《公务员法》虽然规定了人事争议仲裁制度,但仅适用于聘任制公务员与其服务机关之间履行聘任合同争议的人事仲裁制度,与现实生活中的人事争议仲裁制度相距甚远,而现实生活中的人事争议仲裁制度大多为事业单位与其职工之间的纠纷。因此,从人事争议仲裁制度合法性之应然角度,最终仍需要弥补此程序合法性缺漏。
  其二,欠缺“人事”实体法支撑的程序制度。在笔者曾经参与的人事争议案件裁决中,最大的感受是苦于没有实体法可以依循。目前人事争议仲裁多定位于事业单位与其职工因辞职、辞退等原因、符合人事争议仲裁立案范围的纠纷案件。关于事业单位管理、运行以及事业单位与其职工之间的关系目前规范性很差,即便是政策性层面亦因制度变迁而存在许多差异,更不要说法律治理了,关于事业单位之立法,行政法规都很鲜见,只有零星的一些行政规章和规范性文件。因此裁决案件时,究竟如何寻找法律依据,成为人事仲裁的最大难点。某种程度上可以这样认为,目前的人事争议仲裁程序制度是欠缺实体法支撑的程序制度。曾有学者关于程序法与实体法孰先孰后的问题论说:“长期演化的结果是,只要没有特殊的情况,当权者反而逐渐要受这种纠纷解决的方式约束。正是经过了这样的过程,实体法才得以形成。这种实体法的形成发展并非想像中的遥远的原始社会的故事,而是在今天实体法的发展阶段上能够看到的现实。”[5]在法律形成的历史上,程序法与实体法孰先孰后的问题的确是一个鸡生蛋与蛋生鸡的关系,很难断言。笔者认为,纠缠于这一问题已不再那么重要,当代社会程序法与实体法具有同样的制度价值,没有实体法的程序法是空转的法律,而没有程序法的实体法同样是没有保障的法律。目前,我国人事争议仲裁制度的建立,以及最高人民法院通过司法解释达致地方人民法院可以受理人事争议诉讼的实践,使多少处于苦境的当事人感受到了程序制度的温暖,即使诉讼中自己并不见得打赢官司,同样肯定人事争议程序制度的价值所在。问题是,程序嫁接之后,如何落实当事人的实体权利和义务,也就是寻求实体法依据是问题的关键。一定程度上讲,该问题是人事争议仲裁制度作为程序法律制度的最大软肋。
  其三,人事争议仲裁立案范围的局限性。程序制度的价值在于解决纠纷,至于什么样的纠纷,一般来讲并不采严格主义,即以程序操作机构的意旨取舍纠纷。不能说好处理的案件就可以立案,不好处理或难以处理的案件就不予立案。人事仲裁机构对于人事争议从应然的角度,不能挑肥拣瘦,而应当将所有可以裁决的案件都纳入人事争议仲裁的范围。目前,关于人事争议仲裁的范围,人事部颁发的《人事争议处理暂行规定》第2条规定四类争议属于人事争议仲裁的受案范围,即,(1)国家行政机关与工作人员因录用、调动、履行聘任合同发生的争议;(2)事业单位与工作人员因辞职、辞退以及履行聘任合同或聘用合同发生的争议;(3)企业单位与管理人员和专业技术人员之间因履行聘任合同或聘用合同发生的争议;
  (4)依照法律、法规、规章规定可以仲裁的人才流动争议和其他人事争议。其中第三项已经为《劳动法》所调整,而第二项才是现行人事争议仲裁受案范围的重点。除上述规定外,各地地方法规和规章就人事争议仲裁受案范围的规定可谓五花八门。因此,如何规范人事争议仲裁的立案范围,使更多的人事争议能够进入程序梳理的通道,是人事争议仲裁制度建设和完善中的重要内容。目前,许多人事争议仍难以获得程序上的救济,如事业单位与其工作人员就住房、档案、家属工作调动、户口等诸多问题都存在争议,但现行人事争议仲裁并不单独处理上述争议。笔者认为,人事争议仲裁应逐步放开立案范围的限制,没有法律、法规和规章规定,可依据国家政策以及习惯裁决其中争议,并通过人事争议仲裁实践促进公务员及事业单位人员管理、使用的立法。
  (三)与劳动仲裁存有纠葛之程序制度
  我国劳动争议仲裁制度恢复于20世纪80年代中期,缘于劳动力市场的发育。1986年,国务院颁布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》,这一行政法规将企业与新招用员工的关系定位于“合同”关系,也就是企业与其员工之间的社会关系开始进入法律梳理的程序。在计划经济时期,以身份定职业,城镇就业人群主要以“干部”和“工人”两类人员划分职业群落,企业中同样存在大量干部身份的工作人员,这些企业干部甚至随时可能摇身而成政府官员。因此,人事行政部门对企业中具有干部身份的劳动者同样具有管理的职责和权力,这种现象至今未完全消除,如在中央直属企业中仍有不少“干部”身份的管理者;大部分竞争性行业的企业中,管理者已成为现代企业中的经理,不再具有“干部”身份。上述两类管理者在劳动、人事两个行政部门的视野中的定位有所差异,劳动部门自《劳动法》颁布以来,企业管理人员同样适用《劳动法》,而人事部门至今仍存在企业中“管理人员”、“技术人员”干部化的倾向,如1991年人事部颁发的《全民所有制企业聘用制干部管理暂行规定》,[6]这一行政规章就是专门针对企业“干部”的。如果说计划经济时期,以“干部”和“工人”定义职业劳动者的话,这种区分仅是身份的界限,不论是“干部”和“工人”皆以“国家人”的姿态出现;那么,现在将这两类人员细化为若干类,其中,公务员管理、使用已纳入《公务员法》的调整,企业中的劳动者已纳入《劳动法》的调整,而事业单位的人员目前总体上没有法律规制,加上事业单位在市场化进程中本身也在转型,有些事业单位经营化趋势明显,已经显露企业化端倪,同时,事业单位正在推行聘用合同制。因此,已经全国人大常委会两次审议的《劳动合同法》(草案)中将事业单位与其员工之间的关系,比照劳动合同制度进行梳理。笔者认为,现行管理体制及事业单位改革未到位之前,必然存在劳动、人事在不同人员、事业单位适用法律法规上的歧义。现行人事争议仲裁与劳动争议仲裁必然存在一些纠葛,尤其是事业单位中的“编外人员”更是如此。[7]
  二、人事争议仲裁制度的定位
  (一)人事争议仲裁制度应定位于公权力机构与成员(公务员与其单位)纠纷之裁决人事争议仲裁制度是《公务员法》确立的一项新型程序制度,[8]该制度的程序价值对于我国形成法治社会和法治政府具有相当作用,其制度价值在今后若干年内将慢慢体现。人事争议仲裁制度将来是否会被劳动争议仲裁制度所吸收呢?即两者是否仍会像现行制度运行中存在不应有的纠葛呢?笔者认为,完全不会、也不应该为劳动争议仲裁制度所吸收。劳动争议仲裁制度定位于劳资争议,其存续已有相当时间,且劳、资、政三方机制已经成为国际惯例,其争议仲裁对象主要为团体争议或利益争议,[9]某种程度上,这种争议仲裁制度属于公法与私法交织之程序制度,私法属性非常强烈。而人事争议仲裁制度应属于行政法上之程序制度,主要针对公权力机构与其工作人员之间因待遇(包括生活待遇、级别待遇等)和生活保障等发生争议而设置的程序制度。因此,笔者认为,人事争议仲裁制度不仅应定位于聘任制公务员与其机关之间的争议,同时,应定位于政务性公务员外的所有招用类公务员,[10]这样,这些通过招考而录用的公务员,其负责对象只是相关机关,并不直接向民意代表负责。相关机关与这些人员发生争议之权利救济应当寻求人事争议仲裁。
  (二)人事争议仲裁制度应定位于政府委托事务之事业单位与其成员纠纷之裁决
  我国事业单位确具中国特色,何为事业单位?“事业单位是我国用人单位中一个重要类型,是指为党政机关和国民经济、社会生活各个领域服务

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