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【期刊名称】 《时代法学》
论中央与地方对行政事业性国有财产的分级所有
【英文标题】 The Transformation of the Ownership form the State-Owned Property of the Administrative Units and Non-Profit Organizations to the Local Ownership
【作者】 冯乐坤【作者单位】 甘肃政法学院
【分类】 行政法学
【中文关键词】 行政事业性财产;国有财产;地方所有财产
【英文关键词】 the property of the administrative units and non-profit organizations; the ownership of the state; the local ownership
【文章编码】 文章编号:1672-769X(2016)02-0029-10【文献标识码】 A
【期刊年份】 2016年【期号】 2
【页码】 29
【摘要】

我国自建国以来一直将行政、事业单位所占有使用的财产视为国有。为便于管理,遂对其实行了中央与各级地方分级管理的体制,但各级地方对其直接管理的行政事业性财产往往享有了所有者利益而直接成为了利益主体,因此中央与地方之间势必存在利益冲突。尽管适用我国国有财产的分级代表理论能够在一定程度上缓解二者之间的利益冲突,但却无法解决国有与各级地方实际处于所有者之间的矛盾,与其这样,不如在借鉴中央与地方之间对国有财产分别享有权的分权理念下,直接赋予各级地方行政事业性财产所有权。即,中央直接占有使用的行政事业性财产应为国有,各级地方直接占有使用的行政事业性财产应为各级地方所有,典型的就是现实生活中大量存在的教育性财产也就相应地被确定为国有与地方所有。

【英文摘要】

Since the founding, our country has been seized the administrative units and non-profit organizations is the use of property as the state, based on the convenience of management, our country has been implemented to its central and local classification management system at all levels, but local to its direct management the government administrative often enjoy the interests of the owner of the property directly became the benefit main body, is bound to conflicts of interest between the central and local. Although state-owned property in our country under the premise of the classification of representative theory, to a certain extent, ease the conflicts between them, but it cannot solve state and local actual in the contradiction between the owner, and such, in reference to the state-owned property between central and local decentralization under the idea of not directly give local directly to their right to ownership, of course, the central direct possession of the administrative units and non-profit organizations property because of using the state-owned and local direct possession of the administrative units and non-profit organizations property of use should be local owned, there is in real life, a large number of typical educational property is identified for all state and local.

【全文】法宝引证码CLI.A.1212906    
  
  行政事业性财产是指从中央到地方的我国国家机关以及事业单位所占有使用的财产。因从中央到地方的我国各级国家机关均由立法加以了明确规定,立法、行政、司法以及军事等各类国家机关所有管理、使用的财产也就被视为了国有。同时,基于便于管理教育、卫生、科研、文化、体育等公共利益的目的,自建国以来我国就在不同行业设立了诸多的事业单位,但事业单位是国家机关出资设立或者其他社会组织利用国有财产形成,事业单位占有使用的财产也就被视为国有。不过,受行政区划所形成的地方层级影响,我国也就形成了从中央到地方的各级独立的国家机关体系,且遍及全国各地的事业单位的行政化色彩比较浓厚,往往由不同层级国家机关进行设立,中央、省、市、县、乡镇等均设立了事业单位。在将行政事业单位占有使用的财产视为国有的前提下,由中央直接管理也不太现实,行政事业性财产国有财产事实上处于分级管理状态,行政性事业单位财产其实处于所有者虚置状态,中央与地方对其必然会产生利益冲突,有必要对现行将行政事业性财产视为国有的理念进行反思。为此,在借鉴中央与地方之间对国有财产分别享有所有权的分权理念下[1],本文特对各级地方所占有使用的行政事业性国有财产的权利属性进行研讨。
  一、行政事业性国有财产:从分级管理到分级代表
  自1949年10月的中央人民政府委员会第一次会议宣布“凡属国有的资源、企业和行政事业单位的财产均为全体人民的公共财产”以后,行政事业性财产就被定性为国有,1949年政务院遂规定了对国有的行政事业单位实行三级管理,即中央各部直接管理、暂由地方政府代管和划归地方政府管理。但在当时的经济体制实行高度集中的计划体制下,我国对行政事业性国有财产实行统一计划管理政策,即固定资产投资计划实行统一领导、管理,资金实行统收统支、无偿使用,所需主要物资实行统一调拨、分配。1952年中央开始设立物资分配机构而统一掌握平衡分配工作,各主管部门设立了供应机构,逐级建立物资的计划分配管理体系[2]。如此,建国初的行政事业国有财产的分级管理并不彻底,表面上是分级管理,其实仍是统一管理。
  为了应对当时的加快我国社会主义建设速度的政治情势,1958年中共中央又通过颁布《关于企业、事业单位和技术力量下放的决定》而将中央部属的大量事业单位下放到地方管理,1961年中共中央的《关于调整管理体制的若干暂行规定》又将行政事业单位的国有财产管理权上收到中央。文化大革命期间,在将中央直属企业大规模予以下放的同时,事业单位也随之被大规模下放而由地方管理,少数则由中央部属和地方双重领导,以中央部属管理为主,下放到各省、自治区、直辖市管理的事业单位,部分又具体下放到专区、市、县管理,同时,又将下放事业单位的物资分配和供应工作移交地方[3],此种将事权与财权一并转移予地方进行管理的事实其实就真正践行了中央与地方对事业单位的分级管理。只不过,在当时的计划经济时期,行政事业性单位的国有财产管理一直在中央与地方之间反复徘徊,采纳集权管理模式或者分权管理模式,一直处于争论与调整之中[4]。
  我国自建国初就已经开始对行政事业性国有财产实践中央与地方的分级管理,但却一直没有设立相应的独立管理机构,直至1988年国务院正式组建专门国有资产管理局以后,各省级地方逐步开始设立相应的国有资产管理机构,自上而下所建立的国有资产管理机构的职责之一就包括对行政事业性国有财产管理。1995年制定了专门的《行政事业单位国有资产管理办法》,其第6条规定中央和各级地方对本级政府管辖的行政事业资产实行分级管理,负责“产权登记、清查统计、资产评估、纠纷调处以及会同财政部门对产权变动、资产处置进行审批”等职责[5],为了应对行政事业性国有财产在实务中所出现的新情况,2006年依次制定的《行政单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》继续明确规定对行政事业单位的国有资产管理实行分级管理的同时,又规定了各级财政部门是政府负责行政单位国有资产管理的职能部门,对行政单位国有资产实行综合管理[6]。
  不过,自2002年十六大报告明确要求应建立分级代表的国有财产管理体制以后,中央与地方就又开始分别代表国家行使行政事业性财产的所有权,履行出资人的权利义务,享有所有者权益[7],且在目前已经对国有企业开始实行分级代表制以及2007年的《物权法卧槽不见了》所规定的中央与地方分别代表国家行使出资人权利义务的背景之下,行政事业性国有财产实行分级代表更具有了正当理由。当然,分级代表制在遵循从中央到地方的分级授权的同时,为了预防国有财产流失,又遵循了中央与地方在本级内部的分级授权而设立独立的行政事业性国有财产管理部门。就中央级行政事业性国有财产的内部分级授权而言,中央级行政事业单位国有财产其实由财政部、国务院机关事务管理局、各部门依次分级进行管理[8],省级、地级、县级地方也相应地规定了本级地方的行政事业性国有财产的分级管理,也遵循了财政部门、行政事业单位直管部门以及行政事业单位分级管理[9],我国对行政事业性国有财产管理具体采纳了由本级财政部门、主管部门、使用单位管理的模式[10]。
  总之,在将行政事业性财产明确规定为国有的前提下,遍及全国各地的行政事业性国有财产其实由中央与各级地方各自管理,尽管对中央与各级地方对其管理的法律地位已经从分级管理转变为分级代表,但分级代表制中的中央与各级地方往往履行出资人职责、享有出资者的权益,此种后果无疑已经致使中央与各级地方已经对各自管理的行政事业性国有财产享有了所有权权益。当然,基于便于管理,中央与地方又各自在本级内部进行了分权管理,但不论立法如何设计,仅能有效防止行政事业性财产流失,却无法应对中央与各级地方之间的在行政事业性财产方面的利益冲突。为此,在总结历年来对行政事业性国有财产管理经验的基础上,尤其在明确了各级地方在行政事业性国有财产所处的主体性地位的实际情况后,我国应当重新审视将其视为国有的理念。
  二、行政事业性国有财产主体之检讨
  因我国现行立法均将行政事业单位所占有使用的财产规定为国有,行政事业性国有财产又遍及全国各地,此种现实就致使由中央直接管理行政事业性财产不太合理,立法往往授权中央与各级地方分别对其进行管理,中央与各级地方其实就成为了真正的利益主体,但在将行政事业性国有财产在不同行政层级之间进行转移时,中央与各级地方相互之间必然会出现利益冲突,与中央与各级地方之间在企业性国有财产、资源性国有财产等方面的利益冲突相比,此种利益冲突表现的并不激烈,实务中也就往往被人们所忽视。当然,基于避免中央与各级地方在行政事业性财产方面的利益冲突以及保护各级地方在长期分级管理体制中所形成的利益,理应确定由中央与各级地方对行政事业性国有财产分别享有所有权[11],但中央与各级地方在行政事业性财产方面存在利益冲突却实际存在。基于论证地方对行政事业性财产享有所有权的正当性,有必要注意以下方面:
  其一,为了有效对中央与各级地方所管理的行政事业性国有财产进行规范,中央与各级地方也就相应地制定了各自的规范性文件,不仅构建了从中央到各级地方的各级行政事业性国有财产的管理机构,又规定中央与各级地方享有对本级行政事业性国有财产购置、调剂、租赁、受赠、捐赠、转让、置换、报损、报废、对外投资等配置、处置等权利,尤其明确规定了应将各级地方管理的行政事业性国有财产的收益作为非税收入而上缴本级国库[12]。不过,在现行立法均将行政事业性财产明确规定为国有的前提下,各行政事业单位对其仅享有使用权,但代表国家行使所有权的各级地方有权对行政事业单位的国有财产进行配置与调整,各级地方不仅对其享有处置权,也享有对其出租等方面的收益权,且均将其收入纳入了地方财政收入范围。由此,各级地方表面上不享有所有权,但在长期管理行政事业性国有财产的过程中已经成为了真正的利益主体,享有了所有权人应享有的所有利益,已经成为了行政事业性财产的所有者,立法仍将各级地方所管理的行政事业性单位的财产规定为国有已经名不属实,也就无法解决中央与各级地方之间对其所存在的利益冲突,为了对地方利益进行有效保护,实有必要反思将行政事业财产仍视为国有的理念。
  其二,现实中的行政事业性财产主要由本单位所使用的财产及其收益构成,但行政事业性财产主要由国家出资设立,即使目前部分事业单位改制为自收自支,因其最初财产也是源自于国家出资,没有国家的最初出资,行政事业单位就无法正常启动运转,所积累的财产也是以国家出资的财产为基础而长期形成,加之,我国建国之初实行统收统支的财政政策,将其财产界定为国有也就毋庸置疑[13]。然而,自我国对行政事业性单位的管理从表面上的分级管理改为实质上的分级管理以后,行政事业单位的预算支出从中央统一支出转变为中央与各级地方通过各自的预算独立支出,中央与各级地方往往对其所直接管理的行政事业性单位进行预算拨款,即中央与各级地方实际将其财政收入长期进行了预算支出。当然,我国自建国以来就一直存在着中央与地方之间的财政分权划分,尤其是对作为财政收入重要组成部分的税收进行了中央税与地方税的划分,但地方财政收入由地方进行支配的观念已经根深蒂固,地方已经对其享有充分的处分权[14],无论地方财政收入的来源如何,受财政自主权理念的影响,中央与各级地方均对其财政收入享有在法定范围之内的支配权,且此种支配权效力已经与所有权在本质上相差无几,中央与各级地方对其财政收入享有的权利属性其实就是所有权[15],不过,在中央与各级地方对其财政收入享有所有权的背景下,再将各级地方财政收入投入到行政事业单位而形成的财产确定为国有就有失偏颇,如此,为了与财政收入的分级所有理念相一致,立法应当修正将中央与各级地方所直接管理的行政事业性财产确定为国有的理念,明确中央与各级地方对其分别享有所有权。
  其三,自我国对行政事业性国有财产开始实行分级管理体制以来,中央与各级地方依据分级授权原理而逐步形成了较为成熟的分级管理体制,在制定了中央级行政事业单位管理的国有财产管理办法后,省、地、县、乡级地方往往制定了与本级地方相适应的管理规范,实务中也就正式形成了中央与省、地、县、乡级地方分别管理体制。然而,行政事业单位所使用的国有财产类型包括有形财产与无形财产,有形财产主要包括土地、房屋、图书、仪器设备、图书资料、交通运输工具等等,因所有行政事业单位均要设立办公机构,但设立办公机构需要必要的办公场所,且该办公场所必须要以土地所有权为基础了而形成一系列不动产。不过,我国长期以来对土地资源亦采取了国家统一所有、分级管理的体制,各级地方往往享有了其所管理的国有土地支配权和收益权,成为了实际的利益主体,事实上处于所有者地位[16],为了应对中央与各级地方之间的利益冲突,理应将现行国有土地在中央与各级地方之间进行具体划分,即形成国有以及各级地方所有[17]。所以,在将国有土地在中央与各级地方之间进行重新具体划分所有权的背景下,遍及全国各地的行政事业性财产类型中的土地所有权必然会形成国有以及各级地方所有,此种现实必然会对依附土地所有权形成的建筑物归属有所影响,即在将土地归属确定为国有以及各级地方所有的基础上,对依附在其存在的建筑物径直可以确定为国有以及各级地方所有。换言之,既然能够将行政事业单位所使用的财产类型中的土地所有权确定为国有及各级地方所有,将其他财产类型确定为国有及各级地方所有就不存在任何障碍。
  其四,现实中的我国行政事业性国有财产其实就由各行政事业单位直接管理,各个地方并不掌握各行政事业单位的闲置财产信息,为了有效进行配置,实有必要构建各个地方的闲置财产调剂平台[18]。此外,自20世纪80年代中后期,实务中又出现了行政事业单位将其使用的非经营性国有财产转变为经营性国有财产的现象,即行政事业单位往往又将其管理的国有财产通过出租、出借、投资、创办经济实体等方式从事经营活动,此种现实必然致使国有财产流失[19],为此,部分地方开始尝试通过设立对行政事业性国有财产的集中统一管理机构而代表各级地方行使所有权职能。显然,此种将行政事业性财产集中在一起而进行管理的立法思路不仅有利于对行政事业性国有财产的管理,又彰显了各级行政事业单位国有财产的整体性、统一性特征,也就为各级地方对其辖内的不同行政事业单位使用的国有财产行使统一的支配权奠定了基础,进而,为构建各级地方对其辖内的行政事业性国有财产享有所有权提供了实践依据。
  三、各地方所有行政事业性财产之划分
  我国长期实践中已经形成了中央与各级地方对行政事业性国有财产的分级管理,中央与各级地方实际上成为了真正的利益主体,在将行政事业性财产视为国有的前提下,中央与各级地方之间必然产生利益冲突。为此,在借鉴中央与各级地方之间对国有财产分别享有所有权的分权理念基础上,理应赋予中央与各级地方对行政事业性国有财产分别享有所有权,中央所有的行政事业性财产必然为国有,各级地方所直接管理的行政事业性国有财产应为各级地方所有。当然,将行政事业性国有财产在中央与各级地方之间确定各自所有权的具体划分标准所要考量的因素较多,实有必要予以具体阐述。本部分试图从如下方面进行阐述:
  (一)行政事业性国有财产范围之界定
  行政事业性国有财产是指由行政事业单位依法使用的国有财产,主要包括行政单位用国家财政性资金形成的财产、国家调拨给行政单位的财产、行政单位按照国家规定组织收入形成的财产以及接受捐赠和其他经法律确认为国有财产[20],具体表现为固定资产、流动资产和无形资产等形式。从语义意义方面分析,使用该国有财产的主体大概包括行政单位与事业单位,行政事业性国有财产其实就是由行政性国有财产与事业性国有财产组成,且使用此类国有财产的主体均担负着公益服务职能。不过,现实中担当此公益服务职能的主体较多,有必要以使用行政事业性国有财产的主体为切入点而对其范围予以界定。具体如下:
  其一,行政单位是指进行行政管理、组织经济、文化建设的国家机关,主要包括各级立法、行政、司法、军事等机关,此类机关的财产来源往往就具有单一性即依赖于财政预算拨款,且主要担负行政管理职能,也就被称谓行政单位,但军事机关具有特殊性,往往也就不纳入行政单位之中。同时,我国现存的各级政党、政协组织性质上不属于国家机关序列,但业务活动方式却采纳了行政管理方式,财产也来源于财政预算拨款,工作人员一般被列为行政编制,政党、政协组织的性质也就与国家机关具有相似性,政党、政协组织就被视为了行政单位,行政性国有财产也就包括了政党、政协组织所使用的国有财产,1995年的《

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