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【期刊名称】 《现代法学》
论区域法律治理中的地方自主权
【副标题】 以区域合作协议为例
【英文标题】 On Local Autonomous Rights in Regional Governance: A Case Study of Regional Cooperation Agreements
【作者】 何渊【作者单位】 上海交通大学凯原法学院
【分类】 法律社会学
【中文关键词】 地方自主权;区域法律治理;区域合作协议;功能性中央权威标准;政治平衡
【英文关键词】 local autonomous rights; regional legal governance; regional cooperation agreement; functional central authority standards; political balance
【文章编码】 1001-2397(2016)01-0049-14
【文献标识码】 ADOI:10.3969/j.issn.1001-2397.2016.01.05
【期刊年份】 2016年【期号】 1
【页码】 49
【摘要】

区域合作中的地方自主权涉及中央和地方的事权分工,是我国区域法律治理中不容忽视的重大宪法问题。从区域治理的历史变迁和区域合作协议的文本考察来看,地方政府拥有的自主权呈现出不断扩张的趋势。地方政府自由行使区域合作中的自主权是法律的常态,而中央政府对区域合作行使批准权则是法律的例外。而这种地方自主权主要来自于宪法的规定和中央的授权。只有影响中央和地方的政治平衡的区域合作协议才需得到中央的批准,包括可能涉及中央最终决定权的区域合作协议,可能影响中央控制力的区域合作协议,以及可能影响协议非成员方利益的区域合作协议。基于合作单一制理论,中央对区域合作的充分参与是地方自主权的法律支撑。

【英文摘要】

Local autonomous rights in regional cooperation involves the power division between central and local governments. It raises major constitutional issues for regional legal governance. From the view of historical changes to regional governance and written regional cooperation agreements, a trend towards expanding local autonomous rights is apparent. The free exercise of local autonomous rights in regional cooperation is the norm of law, while the exercise of central government’s approval authority has become the exception. Only regional cooperation agreements affecting the political balance between central and local governments need to be subject to approval. It includes agreements involving the final decision power of central government, the control of central government and factors able to hurt the interests of non-members. According to the theory of Unitary Cooperation the full participation of the central government is the legal basis of local autonomous rights.

【全文】法宝引证码CLI.A.1212941    
  随着全球化与大数据时代的到来,特别是国际自由贸易的兴盛,以领土为界限的中央与地方之间的传统支应关系不复存在,地方政府不可避免地直接面临着全球性竞争,抱团取暖式区域合作和区域经济一体化也成为地方政府必然的选择。而在我国单一制背景下,一个不能回避的问题是区域法律治理中的中央与地方的关系,主要表现为省级政府在区域合作事务中的地方自主权。
  以三峡电站的税收为例,由于1994年以来的分税制改革并没有涉及地方之间横向分配机制问题,中央政府决定按照《长江三峡工程建设移民条例》确定的三峡淹没土地比例来分配留给地方的税收[1],但湖北省认为三峡电站税收与税源严重背离,要求国家调整三峡电站税收分配政策;而重庆市则认为两地应当分享税收收益权,并进行合理的分配{1}。在三峡电站的水资源费问题上,中央政府决定还是按照三峡淹没土地比例来分配留给湖北和重庆的水资源费[2],但湖北却认为分配比例不能以中央的行政决定为依据,而应当根据《水法》及《取水许可和水资源费征收管理条例》等规定,除中央部分外,全部留在湖北{2}。不难看出,这种由中央政府单方来决定地方政府间横向利益配置的模式在合法性和合理性方面都遭到了质疑和挑战。那么,湖北省和重庆市这两个省级政府在现行法律框架下是否拥有足够的自主权,能否自行通过缔结区域合作协议的形式来协商分配地方税收和水资源费等横向利益?此类区域合作协议到底是否需要得到中央政府的批准呢?
  事实上,我国区域法律治理的实践并不是市场的自发秩序,而是国家通过公权力强力推进的结果,具体表现为国家与社会的关系以及公权力相互间的关系{3}。因此,我国的公法学有必要关注区域法律治理机制的合宪(法)性,尤其是中央和地方的事权划分[3],具体表现为地方自主权和中央领导权[4]的法律边界。该问题的解决将有助于界定我国省级政府在区域法律治理中处理跨区域事务的自主权范围,也有助于为国务院在中央和省级政府权限划分中如何为保障地方自主权提供理论支撑,从而最终促进我国区域合作的顺利开展以及区域经济一体化的有序实现。
  一、中央监管下的地方自主权——基于实践的考察
  (一)历史阶段的划分
  我国区域法律治理的历史变迁,大致可以分为三个阶段:
  第一,中央指令、地方服从阶段(1949-1993年)。这个阶段大致从建国之初到1993年《宪法修正案》确立市场经济为止,其主要时代特征是弱规范性下的强制性区域政策变迁。这一阶段中央通过合并、兼并及联盟等改变现有行政区划的方式,以单一、全功能、有力的、普及性的整体大政府取代区域内所有或大部分小政府{4},从而实现向地方实施区域政策的目的。无论是建国初期的大区行政体制改革(1949—1954年){5},还是向西平衡发展阶段(1949-1978年),抑或是向东倾斜的非均衡发展阶段(1979-1990年){6}无不体现了上述特征。这与我国当时实施的计划经济体制是完全契合的,即强调跨区域事务应当由中央政府统一安排,按计划行事,省级政府基本上没有裁量余地,强调中央的领导权,对于地方的自主权和主观能动力有所忽略。
  但由于辖区本位主义带来的改变行政区划的不易性,法律依据的不足导致促进机制的缺乏性,这一阶段的区域治理总体而言成效并不显著。上海经济区就是其中的一个例证,中央政府通过成立国务院上海经济区规划办公室的方式来解决“长三角”地区条块矛盾,试图创造出一条依靠中心城市发展经济的路子,从而推进长三角的区域一体化,结果“经济区理想遭遇行政利益”{7}。
  第二,中央规划、地方执行阶段(1993-2014年)。这一阶段以1993年《宪法修正案》确定市场经济为开端,以1994年开始的分税制改革为标志,以2003年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》的出台为高峰。这一阶段的主要时代特征是弱规范性下的区域政策变迁,即在强调中央领导权的前提下,通过分税制改革赋予地方自主权而产生自发力量,这种地方主观能动力制度设计实际推动了中央规划的区域政策在地方的执行,最终满足区域内公民的多元与多样化的需求。在这一阶段,区域法律治理主要解决的是由都市化和城镇化带来的区域经济一体化的功能整合问题,即通过分税制授予地方一定的自主权来进一步提升地方政府的行为能力,实现地方政府间的合作共赢。这与公共选择理论主张的最能响应公民需求的多中心或多核心的政治体系是一致的{4}。
  在这一阶段,我国的区域法律治理取得长足进展。初步发展了具有中国特色的区域合作协议、区域性组织、区域协作立法、区域行政规划和区域行政指导等五种区域法律治理机制{3},形成了南部“珠三角”,东部“长三角”,北部“东三省”,西部“新疆乌昌”、“长株潭城市圈”、“武汉城市圈”、“成渝城市圈”和河南“中原经济”区以及“长江经济带”等诸多经济圈。但由于地方自主权的缺乏带来地方政府能力的有限性,弱规范性导致的区域合作法律依据和合作协议法律效力的缺失性,区域法律治理遭遇了“表面热闹,内在迷失”的窘迫境界。以长三角为例,除了旅游、产权交易等少数领域已取得进展外,绝大多数领域仍处于举步维艰的困境{8}。
  第三,地方自主、中央监管阶段(2015年开始)。这一阶段属于未来的理想阶段,以2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的出台为起点。随着世界银行提出“治理危机”的概念,各国政府开始运用“治理”新理念来推进机构改革,政府职能移转出现三个典型特征:向上移转,出现了国际组织;向下移转,出现了地域、地方与社区;向外移转,则出现了NGO、公司化与民营化{9}。中国的情况也是如此,在这种全球化、区域化和社会化的趋势之下中央政府赋予地方政府更多的自主权,地方政府将成为区域法律治理的主力军,而中央政府则处于法律监管的地位。这使得地方政府之间有能力按照新区域主义理论的要求“在区域内地方政府、社区组织、企业组织及非营利组织间建构分工合作关系,形成地方法律治理等策略性的伙伴关系”{4}。
  区域法律治理的历史变迁表明,中央政府授予地方政府的区域合作自主权将越来越大。这不仅是全球化和区域一体化的客观要求,而且也是中央政府的重大区域战略之举,与世界各国的地方分权趋势也是完全吻合的。
  (二)区域合作协议的文本考察
  区域合作协议机制最早起源于行政区域边界纠纷的处理,20世纪90年代开始运用于中央与地方共建高等院校,21世纪初广泛运用于“长三角”区域经济一体化进程中的政府间合作,后被“珠三角”、“京津冀”及“东三省”等区域纷纷效仿。事实上,区域合作协议机制已成为我国区域合作实践中运用最为广泛的一种区域法律治理机制{3}。通过对现有的125个区域合作协议的文本分析{10},以中央政府的作用为标准,我们作如下分类:
  第一类,经过中央政府或上级政府批准的区域合作协议。这类区域合作协议通常以附款的形式主动寻求中央政府的批准,共有6个,占总数的4.8%。其中包括经过中央政府及其部门批准的区域合作协议,如《泛珠三角区域外经贸合作备忘录》在缔结之前取得了国务院港澳事务办公室的批准;《泛珠三角九省(区)海关积极参与和推动区域合作的十项措施》获得了海关总署的批准[5]。还包括经过上级政府批准的区域合作协议《沪苏浙共同推进长三角创新体系建设协议》在缔结之前主动寻求两省一市政府的批准[6];《粤港科技合作协议》的生效条件则是经由上级主管部门批准[7]。
  第二类,经过中央政府或上级政府备案的区域合作协议。这类区域合作协议在实践中并不多见,只有1个,仅占总数的0.8%。如《泛珠三角经济圈九省区暨重庆市道路运输一体化合作发展2003议定书》以附件的形式主动寻求交通部的监督,而监督形式为备案[8]。在实践中,区域合作协议的批准和备案的法律界限是模糊不清的,缺乏明确的法律标准和适用规则,大都属于地方政府的自主性选择。
  第三类,经过中央政府或上级政府参与的区域合作协议。这类区域合作协议在前言、附款或新闻报道中体现中央政府或上级政府参与,共有11个,占总数的8.8%。参与的形式主要包括:其一,中央政府及其部门作为区域合作协议缔约主体的参与。如中央政府与香港缔结了《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》[9],教育部与上海市政府缔结了《关于继续重点共建复旦大学、上海交通大学、同济大学的决定》[10]。其二,中央政府或上级政府对区域合作协议缔结过程的参与。如科技部和八省区主管科技的省领导对《泛珠三角区域科技创新合作框架协议》的指导和支持[11],水利部珠江水利委员会牵头组织签订了《泛珠三角区域水利发展协作倡议书》[12]。其三,中央政策对区域合作协议的指导性参与。如国家工商总局的工作部署对《泛珠三角区域工商行政管理机关推进社会主义新农村建设合作协议》的指导[13]。国家领导人的重要指示和理论对《泛珠三角区域合作发展规划纲要(2006-2020年)》的指导[14]。
  第四类,完全地方自主的区域合作协议。这类区域合作协议共有107个,占总数的85.6%。它们涉及交通、能源、贸易、农业、投资、旅游、就业服务、科教文化、环境保护、信息合作、水利发展、法律服务、体育交流、行政界线管理、价格协作、食品药品监管、工商质监执法及公共卫生等诸多领域{10}。不难看出,我国实践中的绝大多数区域合作协议系地方政府自主签订,并没有出现中央政府的全程主导、事中参与或事后监督等现象。
  由此看来,我国区域合作主要是地方政府的自主权,体现的是地方对中央法律和政策的主动回应和执行。后来才有了特定条件下的中央政府的参与,包括作为缔结主体的参与、接受批准和备案的参与以及观摩式参与{3}。而中央政府在区域合作中的主要作用是法定条件下的事前、事中的程序性参与以及事后的法律监管,体现的是《宪法》3条规定的民主基础上的中央“集中”和《宪法》89条规定的中央“领导权”。而目前导致我国区域合作停滞不前的重要原因是地方政府不知道是否有权自主进行区域合作,也不知道未经中央批准的区域合作协议是否具有法律效力。这些问题的解决有待于明确界定区域合作中的地方自主权的法律属性以及地方自主权和中央领导权的法律界限。
  二、地方自主权的法律属性——基于二分法的中央授权理论
  我国宪法没有具体界定区域法律治理中的中央权力和地方权力的法律边界,国务院组织法、地方人大和地方政府组织法并没有涉及具体的中央和地方事权分工,我国也未曾制定过《地方自主法》或《中央与地方关系法》来明确阐述区域法律治理中的中央领导权和地方自主权。但《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》38条规定:“属于全国性和跨省(自治区、直辖市)的事务,由中央管理,……属于面向本行政区域的地方性事务,由地方管理,……属于中央和地方共同管理的事务,要区别不同情况,明确各自的管理范围,分清主次责任。”而《宪法》107法小宝条规定,地方政府管理的仅仅是“本行政区域内”的事务[15]。《中共中央关于全面推进依法治国重大问题的决定》第3条则规定,强化省级政府统筹推进“区域内”基本公共服务均等化职责。跨省(自治区、直辖市)的区域合作事务似乎仅仅是中央的事权。但已有研究却表明,中央政府对跨省区域合作没有进行指导,而对一个省级行政区之内的区域合作却进行了领导{3}。由此看来,单纯的“跨区域性”因素并不是决定中央和省级政府事权分工的唯一标准,甚至还不是决定中央是否对地方政府实施领导权的唯一标准,需要综合判断。
  (一)非“跨区域性”的地方自主权
  1.协议的非自动履行理论
  国际法上的“条约必须转化才能履行”原则得到很多国家的支持,理由主要是意大利的国际法和国内法二元理论以及英国的保障国会立法权和人民权力理论{11}。同样,由于协议条款过于原则和抽象等法律技术困境和协议法律效力相对性原则,我国实践中的绝大多数区域合作协议,在成立和生效后,还需要成员方通过出台相应的以实施细则为形式的规章、行政规范性文件来转化,从而真正实现在各成员“区域内”的履行。这就是所谓的非自动履行理论{12}。按照协议成员方的意愿程度,非自动履行的区域合作协议可以进一步分为被动和主动两类。被动“非自动履行”的区域合作协议由于客观存在的法律技术困境等理由强制成员方对协议进行转化。如《泛珠三角区域合作框架协议》强制性要求各成员方出台实施性细则来补充和实施该协议[16]。广东省政府出台的《关于推进泛珠三角区域合作与发展有关问题的意见》(粤府[2004]129号)和广东省出入境检验检疫局出台的《促进泛珠三角区域合作的八项措施》正是为了具体履行该框架协议。主动“非自动履行”的区域合作协议不存在法律技术的困境,只是为了突破协议相对性原则,主动出台实施细则来更好地履行合作协议。如杭州市政府办公厅的《关于印发杭州市2004年接轨上海融入长三角工作要点的通知》(杭政办函[2004]107号)就是为了主动履行《关于进一步推进沪杭经济合作交流的协议》等一系列区域合作协议[17]。
  由此看来,实践中的绝大多数区域合作协议遵循“协议必须转化才能履行”的原则,并不能对协议成员“区域内”的行政相对人产生直接的法律效力,更谈不上协议的“跨区域”效力的问题。即使对于那些可能在成员“区域内”直接产生法律效力的协议,其内容虽然在两个或两个以上的行政区域同时得到实现,但对于具体的单个协议成员而言,作为双边或多边的协议只是在各自的“区域内”实现,并没有出现《宪法》107条所反对的单个成员行为的“跨区域性”法律效力问题[18]。2.“区域内”的地方自主权
  我国《宪法》涉及地方自主权的条款主要有两类:第一类是一般地方的自主权条款。如第95、96条规定了地方基本问题,第105条明确了地方政府的法律地位,第107条规定了地方政府的权力。第二类是特殊的地方自治权条款。如第4条第3款规定了民族区域自治制度,第112-122条规定了民族自治地方的自治权,第31条规定了特别行政区的自治权{13}。不难看出,我国现行宪法授予了地方政府一定的自主权、民族自治地方和特别行政区广泛的自治权。从法学理论上看,地方缔结区域合作协议的权力实际上并没有突破现行宪法、法律授予的仅在“区域内”生效的地方权力,而只是地方自主权或地方自治权在“区域内”的自然衍生、重述及应有之义。“我国现行宪法实际上暗示或间接授予了地方缔约权,只要在宪法和法律规定的管理权限内,地方政府之间就有权缔结协议”{14}。“沿着解释的路径,最终找到……区域行政协议和区域协作立法的法律依据即《宪法》3条、第15条、第30条、第33条、第89条等以及《立法法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》上的相关规定”{3}。
  (二)合法承继的地方自主权
  关于地方自治权的来源,西方主要有“固有权说”、“承认说”、“制度保障说”以及“人民主权说”等学说{15}。对于区域合作中地方自主权的来源,笔者倾向于“制度保障说”。即中央通过宪法、宪法性文件、法律及行政法规等形式授予地方广泛的区域合作自主权,这是中央和地方事权重新定位分工的过程。同时,基于法律稳定性和授权行为的确定性理由,中央授权本质上属于一种权力的让渡,授权行为一旦作出,中央与地方事权分工得到正式确立。
  1.中央授权的理由
  “环境保护及经济可持续发展等跨域问题,需要得到地方政府间协力处理;区域经济发展失衡,有待于地方政府间合力解决失业和贫穷等社会问题;全球化迫使地方政府间必须通过资源和行动的整合来提升地方竞争力”{16},而“相邻的地方政府在处理跨区域地方议题的时候,是最有效率的机制”{17},因此,中央政府必须充分发挥地方政府在区域治理中的不可替代的地位。“要有最低限度的集权和最高限度的分权”{18},中央在区域法律治理中必须充分尊重地方的差异性和地方的特色,授予地方政府广泛的自主权,允许地方政府之间建立伙伴关系,促进地方政府间合作并实现区域经济一体化。在我国的实践中,区域合作中地方自主权的不断扩张也是一种发展趋势。
  2.中央授权的形式
  “当履行某种职责必须几个地方行政区协作配合时,法律可以允许其中的一个行政区,或者它们中的一个团体,出面组织安排它们的共同行动”{19}。“这种法律的地方化的趋势不仅出现在联邦制国家中,而且也出现在像法国这样的单一制国家中”{20}。类似的现象在我国也存在,“单一制国家的地方行政区是中央根据管理的需要划分建立的,地方享有的权力,不是本身固有的,是中央授予的。”{21}基于宪法和组织法的相关规定,中央主要以两种方式授予地方广泛的区域合作自主权:其一,通过法律的授权。根据《宪法》5条的规定,全国人大及其常委会通过单行法律的方式授予地方政府区域合作自主权。叶必丰教授的最新研究成果表明,“在现行有效的法律中,有关区域合作的至少有15部法律,以“合作”、“协作”或“协商”来表达,它们集中在自然资源和环境保护领域”,如《旅游法》、《突发事件应对法》、《环境保护法》、《水法》、《就业促进法》及《矿产资源法》等{22}。其二,通过行政法规和行政行为的授权。根据《

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【注释】                                                                                                     
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