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【期刊名称】 《法学家》
大国及其疆域的政制构成
【作者】 苏力【作者单位】 北京大学法学院{天元讲席教授}
【分类】 理论法学
【中文关键词】 古代中国;大国宪制;中央与地方关系;地缘政治;统一的多民族国家
【期刊年份】 2016年【期号】 1
【页码】 28
【摘要】

至少自西周开始,历史中国就已疆域辽阔,也因此逐步演化出维系和拓展大国治理的中央与地方关系。分封诸侯的西周封建制,可谓构建大国最早的制度努力,也为秦汉以后历代王朝的郡县制变革设定了基本原则并奠定了基础。为防止国家分裂,加强中央集权,历史中国长期坚持的另一基本制度,是在行政区划上高度关注各地的自然地理。这一制度有着浓厚的地缘政治考量。在中原农耕区域与周边游牧民族既冲突又融合的历史进程中,历代王朝还采取了各种措施,并逐渐形成和建立了一些促成民族融合的重要制度。从大历史的视角来看,这构成了另一种形式的中央与地方关系。

【全文】法宝引证码CLI.A.1212918    

传统自给自足的小农经济社会通常很难形成统一的大国。“日出而作,日入而息。凿井而饮,耕田而食。帝力于我何有哉?”[1]这首诗就反映了农民没有这种制度(帝制)需求。而且,要想形成这种制度需求也很难,因为不仅(相比于商业社会)很难征收为支持有效政治治理所必需的税赋,而且天高皇帝远,治理如何深入,天下何以归心?

黄河治理要求大区域的统一协调,以及中原农耕文明与北方游牧文明的冲突,这两大因素令这片土地上的农耕社区有了建立并维系统一大国的制度需求。[2]而这两个区域几乎重叠。治水主要是在黄河中下游;同游牧民族的竞争,则继续向西,经渭河平原,直抵今日宁夏和甘肃中南部。这是长时段的制度需求。尽管王朝更迭,也有长期的分裂和割据,也有从分封到郡县的变革,但统一的大国治理是自西周之后这一广阔农耕地区的总趋势。

大国的治理,注定和小国的治理很不相同。首先是最基本的制度,即宪制/构成(constitution)不同。例如,小国就不大会有什么地方割据或分裂的风险,也很难说什么中央与地方关系。而中国至少从西周分封诸侯开始,就一直有一个大致可谓“中央与地方关系”的问题。[3]表面看来,这只是一个国家的疆域构成和行政区划问题。但是,为什么这片疆域会构成一个国家,而不是几个国家?为什么有的江河山脉构成政治疆界,而有的则不构成?这其中至少部分是制度构成的。而且,大国并非天生,也不可能只靠军事征服,它还有如何维系的问题。亚历山大就曾缔造了横跨亚欧大陆和北非的马其顿帝国,但他一死,马其顿帝国就分割为几大部分。这与一个多世纪后二世而亡的秦王朝很相似。但问题是,不久之后,汉承秦制,重构了比秦朝疆域更为辽阔且持续了四百多年的两汉,并在一次次“复盘”后有了后来的中国,而马其顿帝国则从此进入了历史。

任何国家的构成,都一定是政治、经济、军事和文化等各方面的基本制度的产物。本文旨在探讨促成、维系和拓展历史中国全国性治理的政治制度架构,集中关注广义理解的中央与地方关系。第一节讨论西周的分封制,不是说分封制之下天子与诸侯国的关系就是中央与地方的关系,但我有理由将之纳入一种广义的中央与地方关系理论框架中予以分析,将之视为构建大国宪制的最早努力,并且为向郡县制的转型创造了条件。甚至在秦汉,分封制也都曾进入过高层的视野,被作为大国宪制的选项之一,只是在成本—收益分析后遭到放弃或是最终为政治实践否弃了。第二节转向讨论郡县制对于古代中国之政治构成的意义和功能。第三节讨论历史中国的行政区划中的地缘政治考量。这是中央政权鉴于大国的各地自然地理状况,为防止国家分裂割据、加强中央集权而采取的重要宪制措施;但在西方宪制实践和学术传统中,一直缺乏这种考量与实践。第四节关注历史中国宪制传统中的另一基本问题——自西周以来除治理中原农耕区域(“治国”)外的“平天下”,亦即必须为农耕中国与周边民族的冲突和秩序提供一个基本的制度架构。这个问题虽不直接等于,但在历史上至少有时还是构成了另一种形式的中央与地方关系问题。

一、西周的分封制

后世中国人通常视郡县制为历史中国提供了最强有力的中央集权的大国宪制。但这一宪制架构的最早努力,还应追溯至西周的分封制。理由有三:首先,此前传说中的五帝统治的地盘都还较小,夏、商两朝还是部落国家或部落联盟国家,而西周则是(或更像)一个有政治层级的大国。其次,即便以平王东迁(公元前771年)为标志,周天子王权衰落,各诸侯国之间争夺激烈,但这之前的分封制还是为西周提供了长达约270年的稳定政治秩序。再次,人类创造的所有制度都不可能终结历史,长短也是相对的,重要的是,对于大国的构成,分封有多少以及在当时而言是否有无可替代的制度贡献。

就此而言,西周封建制对于历史中国构成的贡献不可低估。尽管夏、商两朝也已控制了足够广阔的疆域,但夏商时授予各部落封号(“封”),更多是对部落联盟的政治现实的认可。相比之下,有历史记载的西周初年,在国家制度构造中增加了一系列新的因素。周天子除了将渭水下游和黄河中游确定为由自己直接统治的中央特别行政区——“王畿”——外,还把全国其他土地划分为大小不等的无数块,连同土地上的人民,分封给亲族、功臣和一些未能征服的部落,建立了众多同姓诸侯国和异姓诸侯国。除了“分”和“建”外,西周的“封”还将各诸侯国层级化、序列化和体系化了。

西周封建制的上述做法,至少有如下五方面的含义:第一,周天子是在积极行使一种独占的政治权力,而不是消极承认原有部落或诸侯的现有实力。“分”和“建”表明,西周最高统治层不仅有了(也许夏商统治者也曾有过的)用政治塑造国家的自觉,最重要的是开始了这种系统的努力。第二,除了没有“主权”外,由于有了土地、人民和政事,诸侯国很像是现代意义上的国家了,但在这一体制下,各诸侯国原初的土地和人民都来自周天子,诸侯王治理的权力,尽管不可撤回,却也源自周天子。第三,“建”诸侯国,既是创造一系列新的下一层级的政治单位或实体,也是在建立一个以周天子为中心的天下治理体系。故而一旦建立了大量的同姓诸侯国以及由功臣统领的诸侯国,就会加强周天子与各诸侯国——广义的中央与地方——的关系。第四,有等级的“封”,也是制度的理性化。周天子因而成了诸侯之君,而不像夏商时代的国王那样仅为诸侯之长。第五,由于与周边地区(部落或方国)的互动,包括军事冲突,也令中原地区之外的所谓戎、狄、蛮、夷等族群进入了周的“天下”。[4]

因此,上述这一切反映了西周初年政治统治高层的政治自觉、对西周政治秩序的新理解以及关于如何治理天下的新的想象。而这种想象还表明:周天子有了足够强大的经济政治实力,可以贯彻落实自己对于这个国家的规划和想象。“溥天之下,莫非王土;率土之滨,莫非王臣”(《诗经·小雅·北山》),不仅表明了西周的宪制自觉和愿景,而且更重要的是它主动、自觉、清醒的政治和宪制实践,这是有记录的最早的大国政治构建。

应当承认,西周初年的各诸侯国还不是疆界明确的国。在周王直接的统治地区和各诸侯国都有明确的国、野之分,王或诸侯所居的都城及其近郊称为“国”,郊外称为“野”,居住在国中的是“国人”,居住在国外的则是“野人”。国、野之分表明,在其初期,西周还不是彻底的领土国家,其政治治理的核心架构和力量更多是基于各种血缘关系,周王和各诸侯对本国的统治都更多局限于国/野层面的国。[5]

即便如此,对土地及其人民的“分”,仍然表明当时的政治治理已开始转向更多基于地域的对人管辖,不像夏商的“封”隐含的那样纯粹是对部落成员的管辖了。西周创立的这一制度的架构,已为其转型成领土国家创造了条件。至少到春秋时期,各诸侯国的国、野之分已逐渐消失,“(国之)礼失而求诸野”,[6]间接表明“国”之文化对野已有了强大的影响。中原各诸侯国对疆域的竞争,也令其边界犬牙交错,意味着各自对其疆域的理解和统治力度都强化了。这标志着宗法中国已经完成向领土国家的转型。[7]

西周自觉挪用了宗法和血缘关系来建构大国体制,但不可忽视的是,西周分封了一部分功臣,建立了一些异姓诸侯国。这其实是对精英的能力和忠诚的奖励,[8]因此也是向精英政治(meritocracy)发展的重要一步。从当时看,这不过是突破了宗法原则,是例外,甚至可以说破坏了当时的“法治”(礼制);但后来的历史表明,就因为突破了宗法关系的礼制原则,这其实是伟大的先例。

但西周的政治家们看到的还不仅仅只是眼前,他们要考虑的和做的也必须更多。在如此辽阔、交流通讯不便的疆域内,各诸侯国各自世代统治,相互间缺乏足够的政治、经济和文化交往,缺乏重大且足够的利益依赖和勾连,甚至终身也不得见一面,这个制度能持久吗?时光会逐渐并最终彻底淡化这个起初血缘关系紧密的群体,令理论上的宗法亲缘关系完全让位于地缘关系——事实上是利益关系。诸侯国间的利益冲突,必然导致对土地、人民、财富、地位和权力的争夺,因此这个借助血缘关系的宪制架构迟早会崩溃。清醒理解了这一长远的潜在危险,有远见的伟大政治家如周公,以封建宗法制为基础,创造了作为当时宪制之辅助的国家正统政法意识形态——“周礼”,试图通过定期祭祀共同的远祖,重新唤起进而强化周王室血缘群体的内部认同、团结。[9]即便不相信永恒有效,至少也可以应对现实和近期的问题,因为“长远看来,我们都死了”(借用凯恩斯的那句名言)。就此而言,周礼几乎就是当时为统治阶级普遍分享和接受的宪法规范和宪法理论。这不光是个人“不学礼,无以立”(《论语·季氏》),想想诸侯王仅仅在娱乐规模上违反了周礼——“八佾舞于庭”,孔子就“是可忍孰不可忍”(《论语·八佾》),更重要的是异姓诸侯国同样必须遵循周礼。这意味着周礼只是看起来像宗法,但其实已超越了宗法。

这一切发生在公元前11世纪、疆域大约有150万平方公里的西周,因此有理由说,这是人类历史上最早尝试并实践的大国之内必须有的纵向政治分权,是人类创造的最早的一种关于“中央与地方关系”的制度。鉴于这种制度从西周直到春秋初年一直坚持,且大致保持了稳定,或可断定这就是当时可行的“宪制”。

但真的“没有一种制度可能建立在爱之上”。[10]即便是血缘亲属之爱,也难以维持周礼的实践。周公的天才制度设计和政法意识形态规划,最终都难抵抗利益对血缘的侵蚀。不仅宗法名义上的兄弟、叔侄之间相互竞争和争斗,从不和、内斗直至战争、谋杀、篡权,而且还引发了其他人凭自己的政治实力夺权。春秋战国时期,乱臣贼子比比皆是。[11]“礼崩乐坏”意味着当时的中国已无法按照宗法分封制继续治理了,整个国家的宪制架构(其中最显著和最关键的是中央与地方关系),必须改变了。这或许是中国历史上有关大国治理的一次最重要的变革。

当时的诸多思想家于是提出了宪制变革的建议。儒家的基本做法是“不愆不忘,率由旧章”(《诗经·大雅·假乐》),大致也就是今天法律人所谓的“遵循先例”,试图以此来遏制过于泛滥的政治现实主义(realpolitik),他们借想象中的美好西周,提出了自己理想国家的核心宪制原则:“天下有道,则礼乐征伐自天子出。”[12]其中最关键的两点是:全国的政令法制不仅必须统一,而且只能源于天子,源于中央政府。更加务实(pragmatic)的法家,一方面提出与儒家很相似的全国法治统一的原则,但最重要的是,从总结西周分封诸侯的合理性和失败的政治经验,他们精要地指出了大国政治治理中必然要面对的中央与地方分权的问题,提出了“事在四方,要在中央。圣人执要,四方来效”的分权。[13]而这其中还隐含了古代中国宪制的另一重要原则——全国性的精英政治,尽管直到数百年后,由于其他配套的宪制,这一理念才得以开始付诸实践。[14]

二、郡县制及其他中央集权制度措施

不仅有思想的回应,来的更早、更实在且也更具体的其实是制度的回应,或新制度的萌芽。到了春秋末期,已开始了一些今天回想起来具有宪制意义的变革。秦、晋、楚等国,由于疆域的拓展,就已开始出现一些新的地方政治单位——郡和县。在那里,各诸侯国君主直接任命有权威也有能力的官员代表君主进行治理,而不再作为诸侯国的封地由君主分封给大夫并以后者的名义来治理。

打遮阳伞就显得很娘

起初这只是出于应急,是对特定区域的权宜之计。到战国时,各主要诸侯国的疆域已大大拓展,无论是借助兼并周边的弱小诸侯国,还是通过拓荒殖民。此时在新获得的疆域很难继续实践封建制了,因为各国诸侯不大可能允许耗费大量人力、物力才征服或拓展的疆域独立自主,他会努力把新获疆域变成他有效治理的诸侯国的一部分,成为可直接调动和支配的国力资源的一部分。为了不再失去这些新的疆域,有时还必须准备同其他任何觊觎者展开军事斗争。这都要求从制度层面强化对这些新获地区的政治控制,必须派信得过且有能力的人去掌管当地的军政事务。

战国时期各诸侯国间更强有力的政治军事竞争,也促成了郡县制的变革。务实的政治实践迫使各国必须重构本国政制,必须加强中央集权,强化中央对地方直接有效的政治统治,有能力统一协调和有效地动员、调配本国内所有的人力物力资源。非此,不足以展开大规模的战争,无论是进攻还是防卫。[15]

推动诸侯国政制变革的另一重要因素是,当时有些诸侯国君主先前只是该国的大夫或重臣,在其政治实力增强后,或是会同其他大夫或重臣瓜分了某诸侯国,或是独自取而代之。前一类的典型是赵、魏、韩三家分晋,而后一类的典型则是齐国。这些掌权的新君主的篡权经历令其洞悉原有体制的弊端,因此会重新构建制度,调整权力配置,巩固中央集权。

不管是因为权宜之计的积累成了常规,还是由于精心考量后的设计,或是简单模仿他国经验,甚或仅因那些没有改革的诸侯国先后都被灭了,最后的结局是郡县制逐渐成为各国通用的基本制度。郡县首长均由君主派出,获得的是可由君主随时撤销的政治授权;选任的标准不再是血缘关系,甚至不只是政治忠诚,也更多关注其能力。所有这些都迫使君主在政治治理上知人善任,通过政治任命,强化中央权力对地方的掌控。在春秋战国时期各国的制度竞争中,相对于宗法分封制,就确保各国君王有效和稳定的统治以及各国有效的政治、经济、军事动员和竞争而言,郡县制毋庸置疑有优越性。政治治理的效率和俭省原则,完全取代了宗法制表面上的温情脉脉。

秦王朝建立之后,郡县制得以在全国确立,成为后世中国最持久的宪制之一。但在秦统一六国之际,或是基于有理由的对历史的尊重(遵循先例),或是由于周礼作为政治意识形态的持久影响,当时的许多政治家都曾考虑或主张分封诸侯,也曾一度裹挟了秦始皇。在众多并非愚蠢或更非保守的政治家心目中,郡县制虽有用,却只是战国时各诸侯国政治竞争的权宜之计,一旦新王朝建立,宗法分封制仍是正统。传统是因其不为人注意而格外强大的保守力量。即便作为宪制实践的封建制其实已然无可奈何花落去,但作为旧宪制的意识形态,作为习惯,作为传统,封建制的影响力仍然巨大,几乎规定了当时所有政治家的宪制想象,成为他们的默认选项。只有对封建制度的长期后果非常清醒的李斯,基于发生在眼前的各国历史和显而易见的逻辑推理,尖锐地指出,如果分封,迟早会天下大乱,一定会引发各诸侯国之间的战争,从而令秦王朝的统一变得毫无意义。滴血封喉,这一点直接击中了始皇帝嬴政的心思。李斯的远见卓识和后果主义考量,令秦始皇决定采取郡县制,分天下为三十六郡。[16]

回头来看,秦始皇和李斯也许都不算是好的政治家,但他们无疑是伟大的政治家,他们创造了此后中国长达两千多年的中央与地方的基本体制,一个也许仅此就足可证明其伟大的体制。但伟大是在时间中慢慢长大的,需要成功来喂养。而古人却不可能穿越这段时间!面对秦“二世而亡”的现实,在此后的至少一段时间内,(务实的)政治家都很难真的相信郡县制优越。秦末农民起义后出现的政权,无论是楚还是汉,无论是政治家还是高级将领,不同程度上都选择了,或是不得不选择了分封制。[17]为了巩固自己的政权,防止身后烽烟再起、天下大乱,务实明智的汉高祖刘邦在世时,通过吕后,将先后投诚自己(叛将)的因战功而封王、最有组织指挥能力和军事才华的高级将领韩信、英布和彭越一一剿灭,又立下规矩,“非刘氏而王,天下共击之”。[18]此外,汉初的分封制也加入了巩固中央集权的制度考量,由中央政府向各诸侯国派驻官员,由后者实际治理。但“刘氏”一词还是表明,刘邦的宪制思想仍局促于传统,还是相信血缘比郡县更有助于维系和巩固王朝的政治。

不撞南墙头不回!此后,有了中国古代一次长达近半个世纪的宪制论战,以及实践层面的相应“修宪”。贾谊、晁错和主父偃等人先后于公元前172年、前155年和前127年各自向中央政府提出了“修宪”建议,包括“众建诸侯以寡其力”[19]、“削藩”[20],和“推恩令”[21]等,目的只有一个,即全面削弱各诸侯王的政治经济实力,逐步弱化直至全面剥夺诸侯王对其属国的政治经济掌控,而以中央委派的官员代表皇权,无论以什么名义,全面取代诸侯王对各自王国的统治。

但是,不仅后代美国的宪政经验,而且古代中国的宪制经验,都提醒人们,有关宪制的论战,有时不可能仅仅是“论”,或可行于并止于“论”,有时还必须“战”,或不得不接受“战”。[22]同政治实践相比,即便最雄辩的宪法话语也太孱弱了。汉朝廷本想借宪制变革来防止战乱,却因晁错的变革措施引发了(至少是提前引爆了)战乱。七国之乱的反叛者甚至有了名正言顺的借口——“清君侧”,但更重要的其实是要修宪——改变中央与地方关系。中央政府的政治退让和妥协(甚至将主张削藩的政治家晁错身着朝服腰斩于街头),也无法赎回和平。而当宪制话语和政治权谋都无法换来和平时,就只能以战争购得;同这一宪制变革胜利站在一起的,不是什么抽象的宪政价值,而是实实在在的强大的政治、经济和军事实力。

这场征战,而不是这场论战,打败了地方的封建势力,也彻底粉碎了汉初政治家们曾寄托于封建制的那最后的迷信。必须坚持以郡县制为核心的中央集权的统治,即便这不可能终结历史,长治久安,但在中国古代,只有这样的宪制,才更可能防范因国家政治架构的重大缺陷而导致国家分裂、内战和割据。当汉武帝通过独尊儒术进一步完成意识形态上的中央集权后,汉承秦制,终于在中央与地方关系上全面完成了历史中国宪制的这一伟大转变。

郡县制的基本特点是,各级政府的行政首长,均由中央政府以皇帝名义直接并随时任免,其全部权力来自中央授权,职位不能世袭、不得转让,不得在其故乡任职,也不得在任何一地长期任职。其下属,在汉代是由地方主官从本地人中挑选任用,到了后代,有些甚至也必须由中央选任。这就形成了比较有效的相互制衡同时也是互补的机制。在这种制度下,地方行政主官无心,也不大可能,在其任职地建立并形成盘根错节的个人关系网。他对当地的有效治理需要通过本地吏员,因此一定要力求并有能力获得他们的支持。而另一方面,为有效控制地方及其下属,他也必须时刻诉诸并依靠中央政府的权威。这样一来,即便长期远离中央政府的直接监管而独立在异国他乡理政(在古代中国这样的大国,这不可避免),但只要不是同时掌控了军队、地方官员的任免、地方财政,任何地方主官都很难分裂割据。

即便如此,历朝历代,中央政府还会通过考察、监察甚至特务系统来加强对地方政权的控制。例如,在汉代,中央派郡监或刺史监察郡,各郡县也会派官员监督县或乡。这种考察和监察制度,使中央政令能比较畅通地贯彻到基层,保证了国家政令的统一,有利于政治安定和经济发展。依据这一制度,至少各级地方政府实行的是另一种三权(行政、军政和监察的)分权与制衡。

郡县制只是全面弱化了封建制的分裂风险,并不意味着有了此种或其他形式的中央集权的宪制架构,就可以确保不再有分裂的危险甚或现实。后代的历史表明,如果中央政府的统治经验和能力不足、缺乏远见,或政治操作失当,或是朝廷内部争权夺利,或是对地方官员管控不足,或是边疆民族入侵,甚或仅仅因灾荒引发大规模的农民起义,中央集权制下照样会出现分裂割据和战乱的局面。治国不是且永远也不会是一个可能仅仅依据制度(即便是宪制)就旱涝保收的事业。[23]

秦汉之后历史中国曾多次分裂,但每次分裂后,总会有新的政治力量重建国家的统一,在前朝教训的基础上,会进一步重构和完善这一大国治理的基本政制。尽管后世不再称郡县,但整合历史中国的宪制原则和架构的,始终是郡县制模式。也因此,才有了“百代皆行秦政法”之说。[24]

三、地缘政治与行政区划

历史中国不仅疆域辽阔,而且各地的地理地形、气候相当复杂。各地生产方式也自然有别,经济、社会和文化发展不平衡,在自给自足的小农经济条件下,不但很难建立统一的多民族大国,更重要的是,即便建立了也颇难维系,容易出现分裂和地方割据。[25]

而且,辽阔疆域以及山川地形,对历史中国的构成和治理的影响是持久的,是跨越王朝的。“以一代之方舆,发四千余年之形势”,[26]此语并非夸大。也因此,“夫国必依山川”(《国语·周语上》),至少在西周之后,政治地理考量就已进入历代政治家、思想家和军事家的视野。典型者如战国之际纵横家的纵横捭阖,无论是主张合纵还是主张连横,他们的政治建议和政治谋划都不是抽象的理性算计,而是切切实实地立足于本国以及相邻各国的与政治、经济和军事相关的各种地理要素展开的。秦国之所以得以统一六国,最重要的一点也是因为在地理上,秦“据天下之上游,制天下之命者也”,“山川四塞,形势甲于天下”。[27]秦统一后的许多重大举措,无论是修建长城,还是修建驰道,或是在南方修灵渠,都始终有地缘政治的追求,并且取得了显著的地缘政治效果。[28]

因此,后世历朝历代的政治家,也都习惯于从地缘政治的角度来思考大国的宪制问题,并使其成为中国宪制规划和实践中的常规。历朝的皇帝、宰相和百官都必须努力了解和熟悉中国的地理地形,因为这关系到如何从行政上管理全国各级政权,如何联络四方外藩,地方和中央的强弱,边疆与内地的轻重,边陲的军力配置,国家赋税的来源,以及各地行政疆界的纠结等等。[29]不仅如此,还要将这些考量尽可能落实在具体的制度设计或政策选项中。国内地缘政治考量,也因此一直是中国古代宪制实践的重要组成部分。[30]无论是封建制,还是郡县制,其实都混杂了地缘政治考量。

又如首都的位置。任何国家,只要有两个甚或几个可能的政治、经济、文化中心区域,都可能有这个问题。但历史中国的许多王朝(偏安者除外),都将首都定位于中原北部或西北部,位于或靠近当时经济更为发达、交通相对便利的中原地区,以便既可以组织协调全国各地的力量来应对重大的政治军事事件,也能够从本地或通过安全的交通运输获得粮食、人员和其他各种物资的补给。

最主要的地缘政治考量,大致有二:其一是可以及时获悉并回应与北方游牧民族的冲突;其二是更便于从军事和政治上控制东方和南方各地。而这就是试图通过首都的地理位置,来保证中央政府对各地的最大的政治、军事、经济和文化影响。一个典型的例证是,在汉初,围绕定都关中还是洛阳,就曾有过一场地缘政治学的辩论。真正令汉高祖决定放弃洛阳而选择定都关中的,就是一系列的地缘政治考量,包括首都自身的政治军事安全、便利的经济资源获取以及战略纵深等,其中特别重要的,是从军事上,因此也就是从政治上,更容易控制和支配统一不久的东方和南方各地。[31]

这实际成了一项始终坚持的抽象的宪制原则。即便是地方割据势力,也会遵循了这一原则。而最典型且为人们熟知的是《隆中对》,诸葛亮正是基于对全国各地政治、自然地理环境的分析,预判了当时的天下大势,确定了刘备进军西南、在今日的四川建国和立国的长期战略方针。[32]即便东晋之后,中国的经济重心逐步开始转向江南,但历代王朝,只要不是偏安一隅,仍会选择定都中原北部。之所以如此选择,仍然是因为对中国北方边陲稳定的高度关注。而这对全国的有效政治控制和治理意义重大,尽管为此需要持续从江南向北方长途运输大量的资源,成本很高。也因此,这之后中原或入主中原的王朝都定都于运河沿线,尤其是北京,乃至后世对明朝有“天子守国门”之说。

历史中国的行政区划也渗透了地缘政治的考量。它不仅仅只是中央政府与地方政府的分权,也是相邻大行政区(甚或诸侯国)间的制衡,以此来弱化大国内地方政府潜在的分裂割据之可能性,以确保中央集权宪制的巩固和稳定。典范之一是西汉的削藩。西汉开国后,在逐步消灭异姓王的同时,刘邦曾大封自己的子弟为王,希冀借以屏藩朝廷。但很快,位于南部的一些诸侯国经济实力大增,经济和政治上都对汉初的中央集权体制构成了威胁。汉王朝先后采用贾谊、晁错等人的建议,或在原诸侯王的封地上分封更多诸侯,一步步地弱化大诸侯国的力量,或刻意找各诸侯国的“茬”,借机废除或缩小一些诸侯国。平定“七国之乱”之后,鉴于有些大诸侯国“连城数十,地方千里”(《史记·平津侯主父列传》)而威胁到中央集权,汉武帝采纳了主父偃的建议,下令各诸侯国分封子弟。各王国被迫分成若干侯国,如此一来,不仅无力犯上作乱,而且其隶属于郡,被中央政府管辖。通过这种方式,汉代从此解决了自开国以来一直困惑中央政府的诸侯国问题。

行政区划是便利行使的措施,但其收益究竟如何,却并不


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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}[西汉]司马迁:《史记》,中华书局1959年版。

{2}[东汉]班固:《汉书》,中华书局1962年版。

{3}葛剑雄:《中国历代疆域的变迁》,商务印书馆1997年版。

{4}周振鹤:《中国地方行政制度史》,上海人民出版社2005年版。

{5}[清]顾祖禹:《读史方舆纪要》,贺次君、施和金点校,中华书局2005年版。

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