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【期刊名称】 《法学评论》
对外开放与政府法制工作
【英文标题】 Performance of the Opening Policy and Government Legal Work
【作者】 罗世英【分类】 行政法学
【期刊年份】 1988年【期号】 2
【全文】法宝引证码CLI.A.122406    
  实行对外开放是我国长期坚持的基本国策,也是我国奉行独立自主的和平外交政策的主要内容和基本原则之一。我国的对内对外政策是一个有机的整体,改革与开放,发展社会主义经济建设与扩大同世界各国的经济技术合作和交流,是统一的、不可分割的。赵紫阳同志在党的十三大的报告中指出:“我们必须一手抓建设和改革,一手抓法制。法制建设必须贯串于改革的全过程。”这对于我国的对外开放是完全适用的。
  对外开度中法制建设的任务就是要随着对外开放的广度和深度的扩大,不断地完善涉外经济法律、法规,使对外开放政策形成制度化和法律化,把对外开放活动纳入法制化的轨道,真正做对有法可依、有法必依,执法必严、违法必究。
  对外开放法制化的实现,同国家权力机关和审判机关的立法、司法和法律监督等有紧密联系,也同政府法制工作有直接关系。国务院是管理对外事务为最高行政机关,它和各级政府都是对外开放政策的主要执行者,又是各项行政法规和规章的制定者。根据我国立法工作的实践,国家法律的制定一般都由政府起草、拟定和提出草案。因此,政府法制工作不仅肩负着严肃执法的重要职能,而且对于加强涉外经济立法,推动和实现对外开放法制化,具有根本性的意义。
  我国实行对外开放以来,已经制定了涉外经济法律、法规七十余件,内容涉及几十个方面,这对于巩固对外开放的成果,改善投资环境,发展对外经济技术合作,都起了积极的作用。现在,根据党的十三大精神,我国的对外开放将在更加广泛的领域和更为深刻的程度上进行,因此面临的新情况和新问题越来越多,涉外经济立法任务将日趋繁重。我国的涉外经济法属于国内法的规范,是我国社会主义法律体系中的一个重要组成部分,其性质同我国的其他国内法是相同的,但是,另一方面,涉外经济法是国家对外关系法的一部分,是调整我国对外经济关系的法律范畴,其内容和表现形式同其他国内法又不完全一致而具有自己的特点。我们的涉外经济立法就是要把两者有机地结合起来,使其表现在现行的法律之中,从而建立具有中国特色的社会主义涉外经济法律体系。
  在对外经济关系上,中国过去长期处于封闭半封闭的状态。对外开放正是要转变闭关自守的局面,以勇敢的姿态进入世界经济舞台。为此,当前我国涉外经济立法的君要任务必须解决法律、法规的内容与国际经济关系相适应,国内法与国际法相衔接、多层次的对外开放格局与社会主义法制相统一等问题。
  (一)随着社会生产力的迅速发展和新技术革命的突飞猛进,当今世界的生产社会化和国际化趋势空前加强,国际经济关系的相互依存、相互联系日益密切,经济生活国际化的现象更加显著。我国的涉外经济立法必须充分反映国际经济关系的现实。一切法律包括涉外经济法都属于上层建筑,是由经济基础决定的。但是应该看到,除了国内的生产关系以外,还存在着国际经济关系。马克思把后者称之为“第二级和第三级的东西,总之,派生的,转移案的非原生的生产关系。”(《马克思恩格斯全集》中文版,第12卷,第760页)涉外经济法既然是调整对外经济关系的法律规范,就必须既受国内经济基础又受国际经济关系的制约,只是机械地照搬一国的经济基础决定其国内法的理论,认为国际经济关系对于涉外经济法的形成并无制约作用的观点的都是形而上学的和不现实的。只有既从我国以公有制为主体的有计划商品经济的实际出发,同时又根据国际经济关系的现实来进行涉外经济立法,才能使我国的涉外经济法律、法规符合我国以发展生产力为中心的经济发展战略要求,并顺应世界潮流和国际竞争规律而具有高度的科学性和实践性,
  以利用外资为例。当前,世界私人海外直接投资急剧增长,截至1986年底,约达一万亿美元,其中美国累计为2,598亿美元,日本1,059亿美元。在这数额巨大的海外私人直接投资活动中,我国迄今仅吸收78亿美元,其中多数还是港澳同胞和海外华侨资金的回归,来自西方国家的投资额甚少。国际私人资本的流向与投资环魔的好坏有关。投资环境是由于多种因素组成的系统性综合体,可分为“硬环境”与“软环境”两部分。“硬环境”如自然地理资源等是形成投资环境必不可少的物质条件,而“软环境”的诸因素中,政治上的安定和政策上的连续性是前提条件;在这一条件下,法律因素比之于其他因素又起着重要的作用,法制是否完备和法律保障是否充分可靠,在在成为判断投资好坏的标志。外国投资者普遍反映中国缺乏“法治”传统,法制不够健全,“法外”的东西比法律的规定更多、更强有力而难以抗拒,因此感到我国的投资环境同他们格格不入,来华投资活象探索古代迷宫那迂回曲折、神秘莫测,望而生畏。今年6月,美国《商务日报》在题为《中国重新打开大门》的社论中指出:“潜在的外国投资者们更加关心的是制度本身”,“最优惠的投资条件不能吸引外国资本,除非投资者确信,一旦一个项目上马,规章制度能够维持不变。建立一套稳定的值得信赖的法律和政治制度是中国当务之急。”因此,投资环境需要改善,涉外经济立法要深化,不仅许多重要法律急需制定,而且应当改变旧的经济管理方式和行政管理体制,以改善“软环境”为重点,通过制度和法律的形式确立下来,以便更有效地吸引外来投资。
  (二)实行对外开放政策以来,我国参加的国际公约越来越多,同外国缔结的关于投资保护协定和避免双重课税协定各十八个。根据我国《民法通则》、《民事诉讼法(试行)》和《涉外经济合同法谨防骗子》等法律规定,我国缔结或者参加的国际条约同我国法律有不同规定的,适用国际条约的规定,但中华人民共和国声明保留的条款除外。中华人民共和国法律和我国缔结或者参加的国际条约没有规定的,可以适用国际惯例。国际条约是协定国际法,国际惯例被称为习惯国际法。上述法律的规定表明,在我国,国际法可以补充国内法而予以适用,这就产生了国际法与国内法如何衔接的问题。
  关于国际法与国内法的关系,在理论上学说纷纭。对于国际条约如何在国内适用,各国的实践也并不一致。英美普通法系的国家通过判例确定的一项原则,是把国际法作为“本国法的一部份”。第二次世界大战后,更多的国家在宪法上明文规定,如联邦德国基本法第25条:“一般国际法规约构成联邦德国的一部份,它们应优先于各项法律,对联邦领土上的国民直接创造权利和义务。”有的国家如法国,将本国同外国缔结的国际条约或协定在国家公报上公布后,就在国内具有直接法律效力,政府机关和法院就视同本国法律一样予以执行。有些国家则把条约区分为“自行执行”和“非自行执行”两种,前者在国内具有直接执行效力,后者则不具有直接法律效力。还有的国家为了实施国际条约,通过国内立法,将条约,协定的内容具体化,并转变为国内法律而具有国内效力。
  我国宪法对于国际条约在国内的法律效力问题来作规定;在我国,也不采取以国家公报形式而使国际条约取得国内法的同样的效力;此外,我国不把条约区分为“自行执行

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