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【期刊名称】 《现代法学》
全国人大调查权研究
【英文标题】 The Investigative Power of the National People's Congress of China
【作者】 朱福惠【作者单位】 厦门大学
【分类】 中国宪法【中文关键词】 调查权;特定问题调查委员会:宪法依据
【英文关键词】 investigative power;inquiry panel of specific issues;constitutional authority
【文章编码】 1001—2397(2007)05—0036—09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2007年【期号】 5
【页码】 36
【摘要】

调查权是立法机关固有的权力,由于议会调查权的行使能够有效地发挥监督政府的作用,因此,外国宪法和法律都对议会调查权作出规定。我国宪法和法律也赋予县级以上各级人民代表大会组织特定问题调查委员会的权力,同时,宪法还规定全国人民代表大会有监督权和重大事项决定权,这些权力的行使说明全国人大的调查权具有宪法依据。由于我国宪法没有明确规定人大的调查权,人大行使调查权的组织和程序也缺乏相应的法律规定,不利于全国人大充分行使这一权力,针对人大调查权难以启动的原因应采取相应的立法措施。

【英文摘要】

Investigative power is inherent in the legislature.With its exercise,the utive can be effectively SUpervised.Thus,provisions concerning legislative investigation can be found in constitutions and laws abroad.China’S Constitution and legislations also delegate power to the People’s Congress at or above the county level to form a panel to investigate special issues.Further,the Constitution provides that the National People’s Congress is entitled to investigate and decide major issues,which may prove the constitutional legitimacy of the investigative power of the National People’s Congress.However,since no express provision concerning the investigative power of the People’s Congress can be found in the Constitution,nor laws exist related to the procedures of exercise of the power by the People’s Congress,investigative power cannot be well exerted.After observing the reason why it is hard to exercise investigative power in China,this paper proposes to improve the legislation concerning the investigative power of the NPC.

【全文】法宝引证码CLI.A.181705    
  一、议会的调查权
  调查权(Investigative Power)是指法定的国家机关查明相关事实并根据调查的事实追究法律责任或作出决定的权力。立法机关、行政机关和司法机关都有调查权,但不同机关行使调查权的目的和程序不同,立法机关的调查权是与其立法职能相关的权力,我国有学者认为,议会的调查权是指议会为了立法和监督政府工作,组织专门机构对政府行为进行调查的权力{1}。
  议会的调查权起源于英国。在中世纪由于议会监督国王的需要,对国王大臣的违法和失职行为有调查事实的权力,这种权力可以视为议会调查权的开端。在英国14世纪时,议会取得批评和监督国王政府的权力,1333年由于拨给羊毛业的一笔补助金被全部挪用于战争目的,1340年议会指派了一个委员会调查,这次调查被认为是议会行使调查权的先例{2}。由于议会监督政府的手段主要是质询和弹劾,如1367年议会对王室官员的弹劾{3}。议会为了有效行使这些权力,必须对受质询和弹劾的政府官员的违法事实进行调查,以取得足够的证据。以后,英国议会为了监督国王政府,经常运用调查权来取得行政部门的相关信息和证据,在议会的调查权面前,“即使是最狂妄君主下的最狂妄的行政官员们也将在其调查下颤抖,必须在议会对自己的行为加以说明并且请求议会对自己的过失予以宽恕。”{4}英国议会对行政部门的监督产生的调查权,作为先例被美国所接受。制宪者有意使立法机关成为行政部门的监督者,在费城制宪会议上,乔治·梅森强调国会成员不仅是立法者而且他们拥有质询的权力,查理斯·平克尼列出了一份国会特权的清单,其中包括有权对侵犯议会特权的人处以监禁、对拒绝接受质询的行政官员以藐视国会罪追究其刑事责任。在第一届国会期间,国会对罗伯特——莫里斯在大陆会议期间任财政主管时的行为进行调查,为此众议院组成了由三名成员组成的调查委员会进行调查,参议院则要求总统任命三名专员对此事进行调查,众议院于1791年2月16日向国会提交了调查报告{4}。1792年当时众议院成立了一个7人委员会,专门调查克莱尔将军在与印第安部落作战时失败的原因。此后,国会调查就成为美国立法和行政关系中经常化的现象{5}。晚近美国国会对“水门事件”、“伊朗门事件”以及“9.11恐怖袭击事件”的调查均产生了重大影响。
  在宪政条件下,国家机关行使的权力必须要有宪法依据。国外议会调查权的宪法规定可以分为三种情况:一种是宪法不对议会调查权作出明确的规定,而通过法院的宪法解释阐明议会调查权的合宪性。如美国宪法没有规定国会的调查权(Congressional Investigative Power),有学者认为国会调查权的行使必须与其法定的工作任务相关,或者符合其立法意图{6}。因此,国会的调查权隐含在宪法条文中,是国会履行立法权所固有的权力。美国联邦最高法院对国会的调查权予以支持,最高法院在肯定国会拥有调查权的同时,也指出调查权的行使不能破坏三权分立的原则,更不能侵犯个人自由。1881年,最高法院在“科尔本诉汤普逊一案”的判决中提出:国会有调查权,但是,调查事项应限于国会的立法权范围,而且调查权的行使不能破坏三权分立的原则{5}。第二种是在宪法中明确规定议会的调查权,宪法在规定议会的组织和职权时,对议会的调查权作出了规定。如《西班牙宪法》第76条规定,众议院和参议院(在一定情况下两院联合)可以任命调查任何公共事务的委员会。《希腊宪法》第68条第2款规定,议会根据议员的要求决定设立由议员组成的各种调查委员会。《意大利宪法》第82条规定,各院可以从本院议员中任命一个调查委员会,该调查委员会与司法机关相同的权力和限制进行调查和研究。《葡萄牙宪法》第181条规定,议会依照议事规程设立各类议会委员会,并可成立调查委员会或其它专门委员会。《瑞典王国政府组织法》第12章第6条规定,议会应当选出一名或数名督察专员,负责根据议会的指示对公务员执行法律与其它法规的情况进行监督。第三种是宪法没有规定议会的调查权,议会的调查权由宪法惯例创设或由法律作出规定。如英国议会的调查权和调查程序由议会法规定。
  由于议会的调查权是行使立法权所固有的权力,所以议会调查权的范围必须有明确的界限,从外国宪法和法律的规定来看,调查权的范围大致相同,一般来说,议会的调查可以分为针对行政部门的经常性调查、针对某些特定事项的特定问题调查和对某些公众关注的问题或与议会职能相关的问题进行的调查三种,前两种调查的目的显然与议会的立法权和监督权有关,而关于公众关注问题的调查或与议会职能相关问题的调查与监督权无关。有学者认为,美国国会的调查权主要有四个方面的意图:即满足立法需要,监督行政部门,向公众告知事件的真相,维护国会自身的公正、荣誉、名誉和地位{6}。欧洲大陆国家的宪法多数规定议会的调查权仅仅限于公共事务、监督政府以及公务员执法情况。各国宪法和法律虽然对议会调查权的范围有不同的规定,但其基本原理具有相同的性质,即议会的调查权主要围绕对行政部门的监督和对与立法和行政管理有关的重大问题情况的掌握两个方面进行。对行政部门的监督在宪政国家被视为议会经常行使的宪法职能。英国有学者认为,仅仅把议会的职能理解为立法是一个重大的误解,事实上,立法事务只占议会事务的一半左右;议会的其它职能包括向政府提出质询、审议政府的报告并进行辩论和组成有关问题的调查委员会等等{7}。显然,议会的其它职能大部分与监督政府有关。从国外议会调查权运用的实际情况来看,议会的调查主要涉及到对行政部门的经常性监督和对特定事项的调查。对行政部门的经常性调查主要是议会的各常设委员会在自己的权力范围内对相应的政府机构展开的调查,如2004年英国下院公共账目委员会对属于王室的兰开斯特公爵领地和康沃尔公爵领地的账目展开调查。英国女王伊丽莎白二世和王储查尔斯每年分别从这两处领地获得巨额收入,由于王室享有的纳税减免部分要由国库承担,因此调查这些账目的目的在于审查王室是否有违反税法的行为。英国议会下院外交事务委员会2003年7日发表有关对伊拉克情报问题的调查报告,认为英国政府在使用有关伊拉克大规模杀伤性武器情报过程中确实存在“不适当”之处,但“没有蓄意误导国会”。2005年巴西众议院政治伦理委员会对总统府民事处处长迪尔休从银行受贿以及失职进行调查。2003年美国参议院财政委员会、众议院能源和商务委员会对安然公司破产倒闭的调查。至于特定事项的调查,一般是指国内发生了严重的政治、经济、社会和安全问题,或者产生了重大的突发事件造成人民生命财产重大损失,议会需要通过调查掌握事件产生的原因以明确行政部门是否存在违法失职的行为,调查还可以分析议会是否需要制定新的法律或者采取必要的措施以应对未来可能出现的同类问题。如2004年俄罗斯议会成立“别斯兰人质事件”原因调查委员会,该委员会会于2005年12月公布了事件的初步调查报告,认为俄有关方面在防范和解救人质过程中存在不足和疏忽。报告指出:俄罗斯印古什共和国和北奥塞梯共和国俄护法机关执行俄联邦内务部指示不力。当时俄内务部不断向两个共和国内务部领导人通报可能发生恐怖袭击的情况,责成其采取专门行动计划和增加警力,但这些指示没有得到执行。调查委员会还指出,在现场设立的封锁线没有制止住别斯兰市一些居民冲进学校解救人质,造成331人死亡的严重后果。调查委员会最后建议成立反恐国家体系以维护国家的安全。2003年12月,立陶宛议会决定成立总统调查特别委员会调查总统帕克萨斯的行为是否对国家安全构成威胁和妨碍国家权力机关正常运转等。9.11恐怖袭击事件发生后,美国国会成立独立调查委员会对事件发生的原因以及总统领导下的国家安全部门的工作进行了调查,并作出了相应的结论。
  议会是体现民主的国家机关,由于议会的组成人员多达数百人,因此由议会全体议员来行使调查权显然是不可能的。因此,各国议会都成立了数量不等的各种委员会,由这些专门委员会来行使调查权。一般来说,专门委员会中的常设性委员会的调查权主要适用于相应的政府部门,是一种经常性的监督手段;而根据议会的决定成立的调查委员会属于临时性的委员会,主要适用于重大问题的调查,这些问题不属于常设性委员会的调查范围,或者认为该问题必须由议会调查以向公众公布相关信息。以英国为例,20世纪英国议会委员会比较规范和成熟,分为全院委员会和专门委员会,专门委员会又可以分为常设和临时委员会两种。议会对行政部门的监督和调查权由专门委员会来行使,英国议会曾设置公共帐目委员会(Public Accounts Committee)和有关估价和工业国有化的若干选任委员会(Select Committees)监督行政部门的活动。上世纪70到80年代,议会尝试采用其它委员会行使调查行政部门的方法,下院于1979年对各种委员会进行改组,在下院设置14个选任委员会和4个分委员会,使之行使监督相应行政部门的职能{7}25。除此之外,议会还可以组织某些特定问题的专门调查委员会以调查包括首相在内的政府官员的行为是否违法,并向议会提交相关的调查报告。议会调查的程序往往由议会议事规则或者国会法规定,议会委员会和调查委员会可以举行听证、传唤证人、收集相关的文件和政府档案。在美国,根据国会法的规定,委员会的调查使用诉讼程序规则,如果行政官员拒绝国会的调查,国会有权对其施加刑事处罚,可以处100美元以上1 000美元以下罚款,或者处以1个月以上32个月以下的监禁{2}607。议会委员会通过调查查明事实真相以后,应当向议会提交调查报告,调查报告可以就行政官员的法律责任以及相关的立法措施向议会提出建议,由议会全体会议依照法定程序作出决定。
  议会的调查权是立法机关履行立法和监督职能所固有的权力。在宪政国家,议会的调查权发挥了极为重要的作用,在某种程度上可以说议会的调查是制约和监督行政机关的主要手段。从理论上来讲,议会的调查之所以是必需的和适当的,主要与议会的宪法地位和议会的立法与监督职能有关。从议会的宪法地位来看,首先,在代议制民主下,议会是民选的民意机关,也是立法机关。按照近代的宪法法理,立法机关必须要监督行政部门,这是责任制政府的必然要求。而要行使宪法上的监督权,就要了解和掌握行政部门的工作及其相关信息,以分析行政机关及其官员是否忠于职守,所以议会的调查是监督政府所不必可少的权力,缺乏这种权力,议会的监督就可能成为空谈。其次,议会为了实现其立法职能,必须对已经发生的重大问题进行调查,通过调查发现问题之发生或者政府官员之违法与失职是立法不足造成的,议会可以修改相关法律或者制定新的法律予以补救,当然,议会还可以通过调查发现与其职能相关的问题而作出某些重要的决定。
  既然议会的调查权是必不可少的权力,那么调查权如何在实践中发挥其应有的作用显得尤为重要。从议会调查权行使的实践来看,议会的调查之所以能够发挥作用,主要原因在于:其一,议会的宪法地位得到了尊重和维护。代议制度的产生是民主政治发展的要求,是对传统君主专制的否定。议会制定法律、决定重大问题并监督其它国家机关是宪法赋予民选代表机关的职权,这些职权的行使显示出议会作为民主制机构所应有的权威。正因为议会的地位崇高,所以宪法和法律对议员的选举、议员的资格以及议员的权利均作出明确的规定,以保障议会真正能够代表选民的意志,能够担当立法和监督的重任。议会的产生和运作获得选民的信用是议会调查权能够发挥实际作用的基础。其二,议会的意志不受其它意志的支配,能够公正独立地行使监督权。议会既然是民选的代表机关,那么议会的权力除受到宪法的限制以及选民意志的影响外不受其它政治机构的左右,由于现代民主政治具有政党政治的特色,政党在议会中扮演了重要的角色,但政党只能依法在议会内按照法定程序进行活动,议会对行政机关的监督虽然受到政党政治的影响,但议会对政府的监督是一种宪法监督,是履行宪法职责的行为,党派属性不能改变议员的法律地位和宪法责任。因此,议会独立行使监督权是调查权能够发挥作用的前提。再次,议会的调查具有不可替代性。议会的调查权是议会基于立法者和监督者的地位而产生的权力。行政部门的调查不能取代议会的调查,尤其是需要追究行政官员的责任时,议会的调查才能显示出公正性和说服力。如上文所述,议会对行政部门的调查是掌握行政机关及其官员是否履行职责以及是否违法的必要手段,如果没有调查,议员不能了解相关的信息,也不了解发生重大事件的原因,就不能掌握证据和了解事件真相,不仅不能有效地监督行政,而且也不能制定适当的法律来管理公共事务。
  二、我国人大调查权的宪法依据
  我国宪法没有明确规定人大的调查权,但规定人大可以组织特定问题的调查委员会。宪法对人大组织调查委员会的规定始于1954年《宪法》,该《宪法》第35条规定:全国人民代表大会认为必要的时候,在全国人民代表大会闭会期间全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候,可以组织对于特定问题的调查委员会。1975年《宪法》和1978年《宪法》则没有再作规定。现行《宪法》第71条规定:“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候,可以组织关于特定问题的调查委员会,并且根据调查委员会的报告,作出相应的决议。”《宪法》在规定全国人大及其常委会有组织特定问题调查委员会的时候,没有对地方国家权力机关作出相应的规定。《地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》第31条对县级以上人大组织调查委员会作出了规定:“县级以上的地方各级人民代表大会可以组织关于特定问题的调查委员会。”但无论是《宪法》还是《地方政府组织法》都没有对特定问题调查委员会的组成及其工作程序作出规定。《全国人民代表大会议事规则》(以下简称《议事规则》)用专章规定调查委员会,其中第46条是关于特定问题调查委员会的组成及程序方面的规定:“主席团、三个以上的代表团或者十分之一以上的代表联名,可以提议组织关于特定问题的调查委员会,由主席团提请大会全体会议决定。调查委员会由主任委员、副主任委员若干人和委员若干人组成,由主席团在代表中提名,提请大会全体会议通过。调查委员会可以聘请专家参加调查工作。”《议事规则》在《宪法》第71条的基础上将调查委员会的组成和程序具体化,其目的在于使调查委员会的规定具有可操作性,并且进一步明确人大的调查职能。
  虽然宪法没有明确人大有调查权,但从宪法对人大调查委员会的规定以及人大的职权来分析,我国人大的调查权符合其国家权力机关的宪法地位,是人大履行宪法职能所必不可少的权力。
  (一)调查权是立法机关固有的权力
  立法机关制定法律需要对与立法相关的问题有明确的了解,这是不言而喻的。首先,法律要有效地调整社会关系,就必须符合社会情况和客观需要,如果法律的规定不符合实际情况就有可能导致执法困难而难以发挥其功能。其次,已经制定的法律可能不能适用日益变化的社会意识和社会生活,导致法律存在漏洞。
  立法权的行使是代表机关的主要职能,然而立法权的行使必须要有调查权的配合,否则立法权将脱离社会实践,丧失代表机关的崇高地位和应有的权威。从立法权与调查权的结合来看,可以从两个方面来理解人大调查权在立法中的作用:第一,如果发生了某些重大的社会事件,而这些事件可能涉及到法律的执行或者需要制定法律来规范社会生活,那么人大必须掌握足够的信息,以取得可靠的资料来说明产生重大事件的原因及其法律后果,再决定是否修改法律或制定法律。如2003年“非典”产生严重社会影响,对公民的生命和财产构成严重威胁;“孙志刚案件”所产生的行政执法问题及法律责任问题;“佘祥林案件”所产生的刑事司法问题;小煤矿的非法开采以及严重的矿难事故。这些事件的发生都产生了广泛而深刻的社会反响,人大作为民选的国家权力机关有义务进行调查并向公众公布调查结果。第二,如果发生了严重的政治事件或者涉及到行政管理的重大社会事件,这些事件的发生可能涉嫌行政部门违法失职或者贪污腐败,那么人大必须按照法定程序决定是否组织特定问题的调查委员会介入事件的调查。其目的在于通过对事件的调查查明政府官员的行为是否应当负法律责任,同时对是否需要完善行政管理体制作出决定
  我国《宪法》和《立法法》规定全国人大及其常委会行使国家立法权。《立法法》第8条对立法权的范围作出了规定,凡涉及到刑事、民事、国家机构以及公民基本权利的事项只能制定法律。全国人大及其常委会在制定和修改法律时必须对国际国内存在的问题有足够的了解,对已经发生的社会问题和政治问题的原因有相关的信息和资料,因此完全有必要运用调查权来获取这些信息和资料。现在的问题是,立法机关的调查是否会与行政部门的调查相冲突,或者说立法机关的调查与行政部门的调查是一种重复调查,这种观点不符合宪法对人大职能的规定。人大调查的问题必须是与其立法权、监督权和重大事件决定权相关的问题,也就是说人大调查权是人大作为民选的代表机关履行基本职能所必需的权力。调查事件的真相是人大作为国家权力机关向选民负责的表现,可以提高人大立法和监督的有效性,所以,行政机关对事件的调查不能代替人大的调查。
  (二)监督权与调查权不能分离
  根据宪法,我国各级人大是国家的权力机关,其它国家机关均由同级人民代表大会选举产生,向它负责、受它监督。《宪法》和《地方政府组织法》均规定县级以上人大及其常委会有质询权和罢免权。
  宪法将监督其它国家机关的职责授予代表机关,既是西方宪政国家议会的通常作法,也符合我国人大的宪法性质。人民代表大会是民主制机构,代表选民的意志。根据宪政的一般原理,代表机关监督行政机关和司法机关体现了民主政治的价值

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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{10}汉密尔顿,杰伊,麦迪逊.联邦党人文集(M).程逢如,等,译.北京:商务印书馆,1980:332

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