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【期刊名称】 《中国海洋法学评论》
中日海洋问题及其解决前景
【作者】 邹克渊【分类】 海洋法与空间法
【中文关键词】 中国;日本;海洋问题;争端解决前景【期刊年份】 2010年
【期号】 2(第2期)【页码】 175
【摘要】 中国和日本是东亚地区的近邻,两国之间的海洋交往可以上溯至几千年前。近年来,两国通过多种形式发展了海洋关系,特别是在海洋渔业管理、联合进行海洋科学研究以及共同保护海洋环境等方面加强了合作。但是,尽管两国在广泛的领域开展了合作,其海洋关系方面的紧张态势乃至冲突仍然存在。
  中日两国都是东亚地区的海洋大国,并且都积极扩张和维护其邻近海域的权利和利益。两国都是《联合国海洋法公约》的缔约国,并且都颁布了有关领海、毗连区、专属经济区和大陆架的国内法。国家管辖海域的扩张不可避免地会导致相邻国家之间的紧张局势甚至是冲突。中日两国之间海洋争端突出表现在东海及钓鱼岛主权的争端,以及两国在东海海洋划界和油气资源开发方面的争端。
  本文试图对中日两国海洋关系的新发展作出评论。本文在具体谈到某些方面的海洋合作的同时,重点仍在对两国之间的海洋争端进行分析,并提出解决争端的方法。
【全文】法宝引证码CLI.A.1171952    
  一、引言
  中日两国隔东海相望。按照1982年《联合国海洋法公约》的定义,东海是一个半闭海。{1}东海的面积为480,000平方英里(1,243,190平方公里),其边界北至济州岛(Chejn),东北至九州岛(Kyushu),东至琉球群岛(Ryukyu),南至中国 台湾岛,西至中国大陆。{2}作为一个大陆架宽阔的边缘海,东海的平均水深为370米,最深处达2,719米。近年来,东海极不平静,不仅在于其潮汐或者其他的自然运动,更在于周边国家之间的政治和法律观点的差异,特别是中日两国之间的差异。
  《联合国海洋法公约》于1982年签订,1994年生效。中国和日本都于1996年批准该公约。为实施海洋法公约的内容,中国还进行了相关的国内立法活动。1992年,中国颁布了《中华人民共和国领海和毗连区法》,{3}完善了1958年《中华人民共和国政府关于领海的声明》所确立的领海法律制度。中国确立其领海和毗连区的宽度,分别为从领海基线量起12海里和24海里。《领海和毗连区法》适用于中国整体,包括台湾和邻近海域中的其他岛屿。
  中国另外一个海洋基本立法是1998年由全国人大通过的《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》。{4}该法是为确保中国行使其对专属经济区和大陆架的主权权利和管辖权。按照该法,中华人民共和国的专属经济区是领海以外并邻接领海的区域,从测算领海宽度的基线量起延至二百海里。中华人民共和国的大陆架,为中华人民共和国领海以外依本国陆地领土的全部自然延伸,扩展到大陆边外缘的海底区域的海床和底土;如果从测算领海宽度的基线量起至大陆边外缘的距离不足二百海里,则扩展至二百海里。{5}有趣的是,尽管本条对于专属经济区的定义和海洋法公约相关条款的定义完全一致,但是其关于大陆架的条款却有一些中国特色,也即是,强调中国依自然延伸原则对于大陆架的权利,这对于东海大陆架划界具有重大的意义。{6}该法还进一步规定,中华人民共和国与海岸相邻或者相向国家关于专属经济区和大陆架的主张重叠的,在国际法的基础上按照公平原则以协议划定界限。
  1996年5月,当中国批准《海洋法公约》时,中国颁布了《中华人民共和国政府关于领海基线的声明》。中国采用直线基线的方式确定其大陆周边海域和西沙群岛的领海。{7}同时,中国还说明将再行宣布其余的领海基线。
  在全国人大常委会《关于批准〈联合国海洋法公约〉的决定》中,中国还作出了如下三点声明:
  (一)按照《联合国海洋法公约》的规定,中华人民共和国享有二百海里专属经济区和大陆架的主权权利和管辖权。
  (二)中华人民共和国将与海岸相向或相邻的国家,通过协商,在国际法基础上,按照公平原则划定各自海洋管辖权界限。
  (三)中华人民共和国重申对1992年2月25日颁布的《中华人民共和国领海及毗连区法》二条所列各群岛及岛屿的主权。{8}
  上述声明清楚地表明了中国对于海洋划界问题的官方立场,并且重申了其对于东海争议岛屿的权利主张。
  日本也进行了相似的国内立法进程。1977年,日本通过了《领海法》,1996年通过了《专属经济区和大陆架法》。日本比中国还多作出一个立法,2007年,日本颁布了其《海洋基本法》,对一个统一和全面的海洋政策与管理措施作出法律的指导。{9}关于和邻国之间的海洋划界问题,日本主张,海岸相对的国家之间如果不能达成相关协议,应适用中间线作为专属经济区和大陆架的界线。这个观点反映在其1996年《专属经济区和大陆架法》中。{10}因此,批准《联合国海洋法公约》以及据此进行的国内海洋立法,构成了当代中日海洋关系的法律基础。
  二、双边渔业关系
  为了避免渔业争端,并维护东海的正常渔业秩序,中日两国自1950年代就开始讨论渔业问题。因为当时双方没有建立正式的外交关系,协商的主体是政府支持的非政府团体。1955年6月,日中渔业委员会(最初被称为日中渔业企业协会,Japan-China Fisheries Council, originally known as Japan-China Fisheries Enterprise Association)和中国渔业协会达成第一个非官方的渔业协定。从1955年至1975年(除1958年6月至1963年11月这段时期),双方协商达成并实施了三个非官方的渔业协定。这三个协定对于建立和发展中日之间的渔业关系发挥了重要作用。
  非官方协定通过限制渔船的数量和渔季的方式,建立了渔区(6个拖网渔区和3个拉网作业区)。在某些区域,渔船的马力也被限制。渔获物的长度以及渔网筛孔的尺寸也被限制。协议还建立了一个包含双方各三名成员组成的联合渔业委员会,帮助实施协议。{11}协议规定拖网渔获量为20万吨,包括很多海底鱼类,如石首鱼(croaker)和带鱼(hairtail)等;拉网渔获量为30万吨,主要是鲭鱼(mackerel)和茄克竹荚鱼(jack mackerel)。{12}值得注意的是,1950年代的渔业协定中就设立了保护区,而当时可持续发展以及其他环境原则尚未形成。还应该注意的是,此类保护区还包括了公海的某些部分。
  随着外交关系的建立,两国开始就政府间的渔业协定进行协商。1975年8月15日,《中华人民共和国政府和日本国政府渔业协定》最终签署,并于1975年12月23日生效。{13}与此同时,两国之间的非政府协定被废止。1975年的渔业协定分别在1978年和1985年进行了修改。{14}尽管1975年的协定引入了更严厉的保护性措施,其内容和非政府间的协议并无太大的差别。
  1994年《联合国海洋法公约》的生效开启了中日两国渔业关系的新时代。两国都根据公约及各自国内法建立了专属经济区。因为东海最宽处不足400海里,因此其全部海域都成为中国、日本和韩国的专属经济区。双方之间的渔业关系不可避免地需要做出新的调整。经过几轮谈判,双方最终于1997年9月就东海的渔业管理问题达成协定。{15}新协定于2000年6月1日生效。
  协定包含了一些因应形势变化的重要条款:(1)强调渔业资源养护和保护的原则:按照《海洋法公约》的相关条款、《21世纪议程》和其他国际文件的环境要求,协定将按照《海洋法公约》建立新的渔业秩序作为其目的之一,养护和合理利用共同关切的海洋生物资源,维护海上的正常秩序。双方同意为渔业科学研究和海洋生物资源的养护进行合作。{16}缔约双方应采取必要措施,确保本国国民 及渔船在缔约另一方专属经济区从事渔业活动时,遵守本协定的规定以及缔约另一方有关法令所规定的海洋生物资源的养护措施及其他条件。缔约一方应及时向对方通报本国有关法令所规定的海洋生物资源的养护措施及其他条件。{17}(2)规定互惠的渔业权利:协定适用于双方的专属经济区。但是,其适用范围并不包括专属经济区的全部,因为协定排除了台湾岛和有争议的钓鱼岛所在的北纬27°以南及东经125°30'以西的东海海域。缔约双方根据互惠原则,按照本协定及本国有关法令,准许另一缔约方的国民及渔船在本国专属经济区从事渔业活动。一缔约方的授权机关,向另一方的国民及渔船颁发有关人渔的许可证,并可就颁发许可证收取适当费用。向另一方的渔民颁发人渔许可证应该遵守协定的相关条款。颁发的入渔许可证书的数量以及另一方在专属经济区内的捕捞量是一个复杂和困难的问题,需要双方共同协商并达成协议。(3)建立暂定措施水域(Provisional Measures Zone, PMZ):协定在东海的中部建立了暂定措施水域,该水域的位置在北纬30°40'和北纬27°之间,东西分别距离日本九州岛和中国大陆的领海基线均为52海里。为了养护和增加暂定措施水域渔业资源量,双方应该在中日渔业联合委员会决定的基础上采取适当的管理措施,以保护海洋生物资源不受过度开发的危害。缔约双方应对在暂定措施水域从事渔业活动的本国国民及渔船采取管理及其他必要措施。缔约双方在该水域中,不对从事渔业活动的另一方国民及渔船采取管理和其他措施。建立共同渔区是国家之间在共享水域内进行渔业合作的典型形式。世界上已有很多先例,中日暂定措施水域仅仅是新增加的一个。暂定措施水域的不同之处在于,尽管历史上双方已有一些形式的渔业合作,此种区域还是第一次建立。这表明两国之间的渔业合作进入了一个新时期。(4)设立了联合渔业委员会:为了实施渔业协定,并协调各自的渔业管理措施,双方决定建立由四名委员组成的联合渔业委员会,双方各自任命两名委员。委员会的决策机制建立在四名委员一致同意的基础上。双方必须尊重联合渔业委员会作出的建议,并且根据建议采取必要的措施。委员会每年在中国或日本召开一次会议,如有必要,也可以召开临时会议。{18}
  三、应对专属经济区海洋问题的合作
  专属经济区是海洋法公约新创制的一个海洋区域,因此,在专属经济区内活动也不可避免地产生问题。中日两国就中国科研船舶在东海进行海洋科学研究的问题上存在争议。日本指责中国侵犯了其主权和海洋利益。中国认为两国之间在东海现在还未明确划定海洋边界。众所周知,海洋科学研究自由是公海的 基本自由之一。在海洋法公约及中日两国建立专属经济区之前,在两国领海之外的东海区域可以自由进行科学研究。但是,海洋法公约生效后,原本属于公海的部分海洋区域的法律地位已经改变,公约规定,在专属经济区内进行海洋科学研究需要沿海国的同意。中日在东海专属经济区的主张存在重叠,现在还没有划定明确的边界。
  为了缓和专属经济区重叠海域内科学研究问题造成的紧张态势,双方于2000年9月15日举行会谈,以建立一个在两国海域内进行海洋调查活动时的提前通报机制的框架。2001年,双方达成协议,规定在争议海域内进行海洋科学研究时应提前通报,要点如下:(1)双方在邻近另一方管辖区的海域计划进行海洋科学研究调查活动时,应提前2个月通知对方;(2)通报的内容包括开展海洋科学研究活动的机构和船舶的名称、调查的目的和内容、调查的期限和区域。{19}这个安排是两国在解决海洋边界问题前达成的临时措施,但是应该可以消减因为海洋科学研究活动而造成的不必要的紧张态势。
  两国在专属经济区问题上进行互动的另外一个事件发生于2001年12月22日,日本海上保安厅在东海追捕并开火击沉了一艘侵入日本专属经济区的不明船舶。{20}该船上的15名船员丧命。在6个小时的追逐过程中,日本船舶开火超过500次。据相关报道称,日本船舶首先开火。{21}这艘神秘的船舶沉没的地点位于中国专属经济区内,因为该地点距中国领海为260公里。{22}中国对那些死伤人员表示遗憾,并且非常关注日本在东海使用武力的事实。{23}
  之后,日本要求打捞沉没的船舶,以调查整个事件,中国同意了日本的请求。中国外交部发言人表示,中国是根据海洋法公约和国内法做出同意的,并且中国有权对打捞过程进行监督。{24}为补偿打捞活动对正常渔业秩序带来的消极影响和对中国渔民造成的损失,日本同意为此支付150,000,000日元的补偿。{25}
  四、油气资源勘探和开发的争端
  然而,在东海还有比科学研究和船舶救难更为重要的问题,比如油气资源的勘探和开发。中国开始勘探春晓油气田之后,日本表达了不满,指责中国侵犯了其在东海的权利。双方于2004年10月25日进行了协商。2006年7月进行的第六轮磋商中,双方达成共识,决定建立一个海上热线沟通机制,应对意外事件。{26}后续的磋商中,中国提出两个在东海的共同开发方案,但是日本只考虑了北部海域的一个。{27}经过11轮的磋商(见图表一),两国终于在2008年6月17日达成协议。两国承诺在东海进行合作,使其成为“和平之海、合作之海、友谊之海”。两国还设立了共同开发的方案,并且划定了一小块共同开发区。此外,中国允许日本法人按照中国法律的规定,参与春晓油气田的开发。{28}
  这项共同开发协议符合海洋法公约鼓励相关国家在解决海洋边界争端前达成临时安排,包括达成共同开发协议的精神和相关条款。
  五、外大陆架外部界限的问题
  海洋法公约第76条规定了确定从测算领海宽度的基线量起350海里或者2,500米等深线外100海里的外大陆架外部界限的标准:
  (1)以最外各定点为准划定界线,每一定点上沉积岩厚度至少为从该点
  至大陆坡脚最短距离的百分之一;或
  (2)以离大陆坡脚的距离不超过60海里的各定点为准划定界线。
  在1999年5月13日前成为海洋法公约缔约国的沿海国,应在2009年5月13日之前向外大陆架委员会提交其外大陆架主张(东亚国家的相关情况,见图表二)。委员会的功能是考虑沿海国提交的其200海里之外大陆架相关的数据和其他资料,并根据公约第76条和1980年8月29日联合国第三次海洋法会议 达成的谅解声明作出建议。根据以上规定,日本于2008年11月12日提交了其外大陆架主张。
  2009年2月6日,中国对日本的主张中有关冲之鸟礁(Oki-no-Tori Shima)的部分提出反对意见。中国认为,冲之鸟实际只是一块礁石,不能成为主张大陆架的基础,要求委员会对从冲之鸟延伸的部分不予审议。{29}韩国持和中国同样的观点。但是,委员会并不是有权解释海洋法公约条款的机关,它重申自己无权对公约第121条进行法律解释。{30}另外一方面,如果不同国家对外大陆架主张存在争议,则委员会不会对此主张进行审议。
  六、钓鱼岛主权争端
  中日间关于钓鱼岛主权的争端现在已经成为影响两国关系的重要问题。位于东海的钓鱼岛群岛,陆地面积共7平方公里,其中钓鱼岛(日本称Senkaku或 Uotsuri Jima)为最大岛屿。
  我们知道,钓鱼岛的主权问题在中日渔业协定中被冻结,协定规定两国在考虑传统的和相互合作的渔业关系时,应在东海暂定措施水域北部部分尊重渔业活动的现状,适当考虑和顾及对方传统的渔业利益和资源形势,不应不适当地损害对方的渔业利益。{31}日本方面对此的解释是,渔业协定的目的是建立日本和中国之间的渔业秩序,和钓鱼岛的主权并不直接相关。协议的规定不适用于钓鱼岛的领海,也不影响其地位。{32}目前,钓鱼岛由日方实际控制,但是围绕其主权的争议已经持续超过一个世纪。{33}在短期内解决该争议的希望不大。
  七、海洋划界问题
  中日间的专属经济区和大陆架划界问题非常复杂。众所周知,日本主张按照中间线原则划定专属经济区和大陆架的边界,其原因有三:
  (1)划界谈判长期不能达成协议,导致专属经济区外部边界悬而不决是
  不适当的。
  (2)日本坚持按照中间线原则划定专属经济区边界的传统立场。
  (3)应坚持1977年有关渔区的临时措施法采取的中间线原则。{34}
  但是,中国的立场与此不同。中国认为等距离线(中间线)方法并不是划界的唯一标准。相反,中国在和日本的大陆架划界问题上坚持按照自然延伸原则。{35}早在1970年代,当日本和韩国缔结东海共同开发协议时,中国就表示强烈反对,认为日韩之间的协定侵犯了中国在东海大陆架的合法权利。{36}自然延伸对中国意义重大,因为至少是在东海,中国大陆拥有非常宽阔的大陆架,中国也利用自然延伸原则支持其在东海的大陆架主张。因为关于专属经济区和大陆架划界的国家实践的总体趋势是以一条单一边界划定这两个不同但是却密切联系的海洋区域,那么自然延伸原则在划界中是否还能发挥重要作用就值得提出疑问。—条单一的调整线作为专属经济区和大陆架的边界可能更为实际。
  关于专属经济区划界,中国看起来同意接受中间线。如果中国在东海大陆架划界问题上坚持自然延伸原则,而在专属经济区问题上接受中间线原则的话,中日在东海就存在两条海洋边界,因此会给双方在执法和行使管理权等方面造成困难。
  尽管如此,中日之间还是已经就海洋划界问题达成了一些协议。1997年渔业协定中,双方承认了各自在东海专属经济区的无争议地区,并在主张重叠区域 建立了暂定措施水域,其划界问题留待以后最终解决。尽管其性质为临时性的,协定还是尽量缩小了两国在东海争议区的范围。2008年6月,两国达成的东海共同开发的共识协议也和海洋划界问题相关。
  必须注意的是,钓鱼岛主权的争议对于东海海洋划界非常重要,甚至是其中最关键的因素。目前,日本牢牢控制这这些岛屿。我们也可以看到,中国一直到1960年代晚期和1970年代早期开始对日本的控制提出反对。这可能影响其对钓鱼岛主张的效力。{37}尽管如此,确定钓鱼岛的主权还是需要建立在各种因素和原因的基础上。这可以从国际法院近期的判决中观察,在马来西亚/印度尼西亚“利吉丹岛和西巴丹岛主权案”(the Sovereignty over Pulau Litigan and Pulau Sipadan)和马来西亚/新加坡“白礁岛案”(the Sovereignty over Pedra Branca, Middle Rocks and South Ledge)中,国际法院判决争议岛屿的主权归属现在的实际控制者所有,但是在喀麦隆和尼日利亚“陆地和海洋边界案”(Land and Maritime Boundary between Cameroon and Nigeria)的判决中,国际法院又判决双方争议的巴卡西半岛(Bakassi Peninsula,尼日利亚实际控制)的主权归属喀麦隆所有。{38}
  很明显,谁拥有了岛屿,谁就能拥有根据岛屿生成的大片海域。根据

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