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【期刊名称】 《科技与法律》
论我国技术创新政策制度的优化
【作者】 蒋坡【作者单位】 上海政法学院科技研究中心
【分类】 科学技术管理法【中文关键词】 技术创新;政策体系;制度优化
【期刊年份】 2008年【期号】 1
【页码】 54
【摘要】

我国的技术创新政策日显重要,正在发挥积极的作用,同时也有待于进一步健全。目前还存在着许多问题,集中体现在政策的制定、政策的执行、政策的评估等几个主要的方面,并各具有不同的表现形式。对此,提出相应的对策性建议,主要有技术创新政策制定机制的优化、技术创新政策执行机制的完善、技术创新政策评估机制的建立等三个方面。

【全文】法宝引证码CLI.A.1151826    
  众所周知,自主创新是国家核心竞争力的基本来源,是我国“科教兴国”基本国策不断深入贯彻落实的重要途径,同时也是建设创新型国家目标得以实现的主要条件。为了有效地促进和保障我国的自主创新,在中国特色社会主义的科技法制体系框架下,构建完善的创新政策制度体系,并进一步不断优化有利于自主创新的政策生态环境,实现科技、经济、社会等的全面协调发展的法治化,则是当前科技法制理论研究和工作实践极其重要的内容。研究我国技术创新政策制度的现实特点,剖析其中所存在的瓶颈问题,探索相应对策,实为非常必要。
  一、我国技术创新政策制度的现实特点
  综观我国现有的科技政策制度,尤其是技术创新的政策制度,主要呈现出以下几个特点:
  (一)技术创新政策制度日显重要
  回首我国科技法制建设的历程,不难看到科技政策的制定与执行始终处于非常重要的地位,这不仅仅表现为科技政策的数量多,也不仅仅反映在科技政策几乎涉及到科技工作的每一个领域和每一个层面。早在若干年前,笔者曾主持过一次科技政策的编纂工作,据那时的不完全的统计和收集,我国的科技政策就有数千件之多,涉及到科技工作的四十多个方面。尽管由于科技体制的进一步深入改革,以及配合国家包括《行政许可法》等有关行政法律的施行,经过了几次比较全面的清理,数量上已有较大的变革,但是科技政策对科技工作的支撑作用却越来越明显,科技工作对科技政策的依赖性亦越来越明显。在人类社会进入知识经济历史发展时期以后,技术创新成为全世界共同的任务,技术创新政策制度的建设自然也就成为国际社会共同关心与追求的目标。我国作为发展中大国,要实现小康社会的预期目标,也概莫能外。特别是“要建设创新型国家”,技术创新政策制度作为现阶段我国科技政策体系中的重要内容,越来越受到各方面的高度关注。2005年,国家组织研究和制定我国到2020年的中长期科学与技术发展战略规划时,根据科技事业发展的需要,成立了二十余个研究小组,分别针对某一个领域进行研究,其中就设置有专门的“科技政策与法律”研究小组,而该小组在研究中重点研究了关于技术创新的政策制度体系的建立与实施问题。
  (二)技术创新政策制度正在发挥作用
  其实,科技创新政策的重要性更多地主要体现在实际工作中对于我国科技进步的积极作用,特别是对管理、规范、激励和促进我国技术创新工作所发挥出来的积极作用。众所周知,由于科技进步的飞速发展,技术创新活动异常活跃,使得相应的科技法律的创设始终处于滞后状态。而我国正处在中国特色社会主义市场经济的初始阶段,不断规范、不断健全、不断完善将是今后很长一个时期内必然的基本特征。技术创新虽然从表面上看主要是科技问题,但是从事物的本质方面去研究就可以看出,其在很大程度上将是一个经济问题、一个社会问题,至少是一个依存于经济环境条件、社会环境条件的科技问题,其中还应当包括文化环境条件、生态环境条件等,是一个牵涉多方面的复合交互的大系统。在这一情况下,技术创新对科技法律的需求持续高涨和日益迫切,而科技法律的滞后性则将日趋严重,形成了巨大的“剪刀差”。因此,在当前科技法律制度体系不断健全与完善的过程中,特别是在我国建设创新型国家的历史进程中,科技法律数量少,仅有的几部法律,难以涵盖技术创新工作的基本方面,缺失较多,空白较大,而且由于质量还有待于提高,因此距离比较健全的技术创新法律制度还较远,难以起到预期作用。面对这一状况,技术创新也就不可避免地将在很大程度上主要依靠相关的政策。实践证明,包括技术创新政策在内的科技政策制度体系必将发挥巨大的作用,也确实正在发挥着巨大的作用。
  (三)技术创新政策制度有待健全
  技术创新政策制度体系是我国科技法制体系中的三个重要组成部分之一,它与科技法律体系以及技术规范体系等共同构建起我国科技法律制度体系的基本框架。从较为广义的视角出发,科技法律体系主要包括科技法律和科技法规以及其他与科技有关的法律法规,它是科技法制体系中的主体部分。科技政策体系主要包括国家和地方制定的作用于科技工作的政策性文件,其中既包括为了施行科技法律法规而制定的具体的实施细则,也包括根据国家的科技法律法规而制定的政府规章以及相应的规范性文件,还包括根据实际需要而制定的专门用于某一具体问题的规范性文件等等。而技术规范则主要包括技术标准和其他有关的技术规范,其中技术标准主要包括法定技术标准和事实技术标准等多种表现形式。科技政策一方面结合科技法律法规和技术规范发挥着规制和激励作用,另一方面相对于科技法律的法律性和技术规范的技术性,科技政策又更具有管理性,它们的实施为我国的科技法治奠定了不可或缺的依据性基础。建国以来科技工作六十多年的历史,积累了极其丰富的治理经验,我国改革开放三十年来的探索,也为国家的科技进步奠定了不可或缺的良好基础,我国建立中国特色社会主义市场经济二十多年的实践,更为我国技术创新提供了逐步优化的生态环境。目前,我国技术创新政策制度体系正在建立过程中,已经初步建立起基本框架,但是技术创新依然是一项极其艰巨的长期任务,任重而道远。在这一进程中,科技政策体系将不断健全,技术创新政策制度亦将随之不断健全。
  二、影响我国技术创新政策制度的主要问题会让它误以为那是爱情
  目前,我国技术创新政策制度还存在不少问题,而每一个问题又各具表现形式。综合起来,这些问题主要集中在技术创新政策的制定、执行、评估等几个方面,正是由于它们的存在形成了影响我国技术创新政策制度的主要瓶颈。
  (一)关于技术创新政策的制定
  在技术创新政策的制定方面,主要存在以下问题:
  一是部门立制,利益分立。由于部门立制,往往特别注重部门利益,基于部门利益冲突导致政策协调难度大,久拖不决,迟迟不能出台,人为地造成政策空白;抑或虽然由立制部门勉强出台,但在执行过程中受到多方牵制,导致效率低下,甚至无法操作。
  二是协调困难,难以实施。由于许多政策往往涉及到不同政府部门的职责和工作,必然涉及到各有关部门之间的利益冲突,亦由于部门立制的缘故,必然增加综合协调、平衡妥协的难度,致使一些出台的政策之间存在冲突矛盾,互相牵制,难以实施。
  三是政策法律,混乱冲突。作为基本的法制秩序,法律是政策的指导,政策是法律的补充。在依法行政的范畴内,法律为政策的制定规定了基本的方向,政策应当按照法律所规定的方向制定,为法律的完善提供操作层面的补充。而在现有的政策制定中,特别是有些政策的创设,较少遵循甚至不遵循法律所规定的轨迹,自行其是,导致政策与法律之间不可避免地出现混乱和冲突。
  回顾我国政策制定所走过的不断变革和发展的道路,原先各项政策的制定被视为政府机关的职责,属于政府行政管理的一项内容,因此基本上采取的都是一种封闭型方法,直接由政府行政机关内部组织其工作人员作为工作任务独自完成,一般不对外开放。一般的政策制定是如此,科技政策的制定亦如此。改革开放以后,随着国家政治体制和科技体制的逐步深入改革,虽然科技政策的制定仍由政府科技行政机关主持,但是已然开放为由政府主持下的专家学者参与的格局,相比之下,则是大大地前进了一步。但是问题依然没有得到根本解决。
  (二)关于技术创新政策的执行
  在技术创新政策的执行方面,也存在一些问题。虽然这些问题在其他科技政策或其他政策中都不同程度有所体现,但是在技术创新政策层面上则应当强调指出。
  一是适用面广

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