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【期刊名称】 《法学评论》
环境行政许可听证专家主持人制度初探
【副标题】 兼议《环境保护行政许可听证暂行办法》第8条的完善
【英文标题】 On the Expert—compere Regime of Hearing Testimony of Environmental Protection License
【作者】 竺效【分类】 环境程序法
【中文关键词】 环境行政许可听证 专家主持人 任职一般资格条件 选任机制
【期刊年份】 2005年【期号】 5
【页码】 43
【摘要】

《行政许可法》和《环境保护行政许可听证暂行办法》建立了环境行政许可听证制度,“北京西上六输电线路工程电磁辐射污染环境影响评价行政许可听证”等案件对此进行了检验,其中所反映出来的听证主持人选任制度的不足,可以通过建立环境行政许可听证专家主持人制度予以完善。应当使用具有独立地位的专家主持人,根据专业、品质和能力等方面的任职一般资格条件,建立专家资源库,随机抽取选任主持人,并完善回避制度和职权义务制度。

【全文】法宝引证码CLI.A.124587    
  一、引言
  听证在我国目前有很多种理解和表述,学者们对听证的概念界定主要有“行政听证说”、[1]“司法、行政程序说”、[2]“综合说”[3]等学说。一般而言,广义上,听证应该包括司法听证、立法听证和行政听证,指有关国家机关在作出决定前,为使决定公正、合理,广泛听取利害关系人的意见的程序。狭义上,听证是指行政听证,指行政机关在制定法规规章或作出具体决定时,广泛听取利害关系人意见的程序。行政听证根据行政机关的活动性质不同,可分为行政立法听证、行政执法听证、行政司法听证。其中,“行政执法听证”是行政机关实施具体行政行为时,如果涉及单个或者涉及的是互相有争议的双方或者多方当事人时,行政机关应同时或者反复听取各方对立的观点和理由,并允许各方互相进行辩论,给予当事人陈述自己意见、理由以及反驳对方意见的机会。[4]2003年颁布、2004年7月1日起施行的《中华人民共和国行政许可法》(以下简称“行政许可法”)第46条至第48条则规定了行政许可听证制度。《行政许可法》将“行政许可”界定为:行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为。将“听证”界定为:在行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的,行政机关在作出行政许可决定前,由申请人、利害关系人申请,由行政机关指派专人主持听取审查该行政许可申请的工作人员和申请人、利害关系人就事实和证据进行陈述、质证和辩论的法定程序。可见,在我国实践中将行政许可听证可定性为行政执法听证之一种。
  《行政许可法》颁布以后,国务院发布了《关于贯彻实施(中华人民共和国行政许可法)的通知》,要求“国务院有关部门要认真执行听证制度,依法确定听证的具体范围,明确主持听证的人员,制定听证规则;要完善有关听取利害关系人意见的程序制度,便于申请人、利害关系人陈述和申辩。”经国家环保总局局务会议审议、修改后,于2004年6月23日发布了《环境保护行政许可听证暂行办法》(以下简称“暂行办法”),该暂行办法已于2004年7月1日起施行。根据该法规建立的环境保护行政许可听证制度属于前述行政许可听证其中之一类。  
  《暂行办法》实施已近一年,全国各地已经举行了许多适用该暂行办法而举行的环境行政许可听证会,笔者也参与并亲历了2004年8月13日举行的“北京西上六输电线路工程电磁辐射污染环境影响评价行政许可听证案”[5]和2005年4月13日举行的“圆明园环境综合整治工程环境影响公众听证会案”。[6]其中见闻感慨颇多,对于这两个案件的主持人[7]在听证会进行中所经历的巨大压力和无奈,究其原因在于无论利害关系人还是行政许可听证事项的相对人均对听证主持人的身份产生了不信任甚至抵触情绪。设想一位来自同一行政主体的法制机构,甚至是同属该行政主体内部同一职能(环境影响评价)机构的工作人员担任听证会主持人,如何避免当事人的种种猜忌呢?“听证程序能否顺利进行、程序是否公正,很大程度取决于行政听证主持人。主持人保持中立是世界各国通用的基本原则,它是基于‘自然正义’和‘程序公正’原则而产生的。”[8]因此,有必要对《暂行办法》第8条:“(第1款)环境保护行政许可的听证活动,由承担许可职能的环境保护行政主管部门组织,并由其指定听证主持人具体实施。(第2款)听证主持人应当由环境保护行政主管部门许可审查机构内审查该行政许可申请的工作人员以外的人员担任。(第3款)环境行政许可事项重大复杂,环境保护行政主管部门决定举行听证,由许可审查机构的人员担任听证主持人可能影响公正处理的,由法制机构工作人员担任听证主持人。(第4款)记录员由听证主持人指定”的前3款规定进行必要的审视和完善。我不休息我还能学
  二、《暂行办法》对听证主持人任职条件和独立性规定之不足
  听证主持人是指负责听证活动组织工作的调节和控制,使听证活动按法定程序合法完成的非本案调查人员的行政机关内部工作人员。[9]《中华人民共和国行政处罚法》第42条规定“……听证由行政机关指定的非本案调查人员主持……”;《中华人民共和国行政许可法》第48条规定,“行政机关应当指定审查该行政许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人……”;根据《中华人民共和国价格法》而制定的《政府价格决策听证暂行办法》第7条规定“听证会设听证主持人,听证主持人由政府价格主管部门有关负责人来担任。”《建设行政许可听证工作规定》第11条规定,“听证主持人、记录员以及必要的听证员由主管机关指定。主管机关应当指定直接审查该行政许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人。”
  听证主持人在行政许可听证制度结构中处于顶点位置,扮演着主导者的关键性角色,处于听证的组织者和调控者的地位,因此听证主持人的独立性地位、素质及其所拥有的职权和职责会影响到听证会的进程和听证的实际效果,决定听证会实施的质量和公正性程度。我国还没有如同美国多数州那样采取设立独立的专职听证机构[10]作为政府一个职能部门的行政管理体制,在没有设立固定的听证组织机构和主持人的情况下,从上述法律规定来看,目前,听证主持人大多由行政机关指定,而且并未对主持人的任职资格、条件及其委任程序作明确具体的规定。笔者认为,这将无法充分保障公正听证,例如,在环境行政许可审查人员或调查人员与听证主持人有上下级关系或者同事关系时,一般认为存在难以保证听证公正进行的嫌疑。
  对《暂行办法》第八条进行法理分析后,我们不难得出这样的结论:该条第一款规定了环境行政许可听证的组织机构为承担许可职能的环境保护行政主管部门,并赋予其指定听证主持人的权力;第二款为听证主持人身份资格的原则规定,即规定听证主持人一般应具有环境保护行政主管部门许可审查机构工作人员的身份;第三款为听证主持人身份资格的例外规定,即如遇环境行政许可事项重大复杂,环境保护行政主管部门决定举行听证,由许可审查机构的人员担任听证主持人可能影响公正处理的情形,听证主持人应具有环境保护行政主管部门法制机构工作人员的身份。从而依据《暂行办法》,无论是一般的原则规定还是例外情形,均无法任命环境行政主管部门履行环境行政管理业务职责以外的人担任听证会主持人,这未免是一个与程序正义不相统一的遗憾。并且该《暂行办法》对听证主持人的任职一般资格或者条件未予明确规定,从而无法保证被指定担任主持人的人员具有起码的能够保证其正常履行该职责的法律和相应的环境行政管理经验。对此,法律应作出明确规定,并进一步立法确立听证主持人相对独立的地位。在这点上可借鉴美国的“行政法官”制度。
  美国的听证主持人的选任制度经历了一个较长的发展过程。大致分为三个阶段:第一阶段是审问审查官阶段。这一阶段没有固定的听证人员,由长官随意指定,称为“审问审查官”。他们与所属行政机关是一种完全的从属关系,其任命、提升和薪金保险完全由行政机关决定,没有独立的地位。第二阶段是听证审查官阶段。1966年的《联邦行政程序法》将审问审查官更名为听证审查官,该法第554条(d)规定,行政机关无权自由任命听证审查官,职能根据工作需要,从文官事务委员会所确认合格的人员名单中选择任命若干听证审查官。听证审查官工资由文官事务委员会规定,不受听证所在行政机关建议和级别的影响。听证审查官在编制方面虽然是其履行听证职责所在机关的工作人员,但在任命、工资和任职方面不受该机关的控制,听证审查官不能被随便罢免。[11]第三是行政法官阶段。文官事务委员会于1972年将听证审查

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