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【期刊名称】 《环境资源法论丛》
气候变化的国际法发展:《<联合国气候变化框架公约>京都议定书》述评
【作者】 杜群【作者单位】 北京师范大学
【分类】 国际环境保护法
【中文关键词】 《<联合国气候变化框架公约>京都议定书》(1997年)缔约方大会(COP);柏林授权;京都(弹性)机制
【期刊年份】 2003年【期号】 1(第3卷)
【页码】 236
【摘要】

本文考察了《联合国气候变化框架公约》的局限性、《<联合国气候变化框架公约>京都议定书》(以下简称《京都议定书》)的制定背景及其谈判和形成,分析了《京都议定书》的主要法律制度及其规则完善问题,并对《京都议定书》在国际环境立法上的突破性影响进行了评价。

【全文】法宝引证码CLI.A.1143897    
  人类从对气候变化产生关注到国际社会通过缔结国际条约《联合国气候变化框架公约》(1992年)及其《京都议定书》(1997年),是一个集科学、政治和法律为一体的全新的国际法发展进程,反映着国际环境法在气候变化领域的新成就。这个进程分为两个里程,第一是1992年以前的“从温室效应到《联合国气候变化框架公约》”,第二是1992年以后的从《联合国气候变化框架公约》到《京都议定书》,分别以相对独立的两篇进行述评{1}。
  一、《〈联合国气候变化框架公约〉京都议定书》的制定背景
  气候变化是一个非常复杂的环境、经济和社会问题,但是联合国却在不长的时间里通过了《联合国气候变化框架公约》并得到各国的广泛承认,不得不归功于该公约的独特性即框架性。鉴于气候变化对人类的灾难性后果,为了能够在较短时间内最大力度吸引各国加入到防止气候变化的新的国际公约中来,该公约几乎以国际宣言般“软法”的形式通过。它只规定了关于防止气候变化的最基本的法律原则,而没有涉及缔约方的具体国际义务。因此,《联合国气候变化框架公约》的缔结,只是国际社会采取共同行动控制气候变化的第一步,它的进一步实施依赖于缔约以后的续展谈判,并制定具体的实施性议定书。
  《联合国气候变化框架公约》欠缺可具体实施的法律规则是先天性的{2}。因此在公约生效以后,缔约方马不停蹄地开始弥补这个缺陷。在框架公约之外再通过一个议定书成为续展谈判的立法目标。
  《联合国气候变化框架公约》正如它的名称,只是一个框架公约。以第4条“承诺”分析,公约要求各缔约方采取国家措施和政策控制气候变化,但是对具体应该采取的措施和政策没有进行至少是导向性的进一步规定。发达国家的缔约方的承诺也是空泛的,对控制温室气体排放的管制对象、控制目标、承诺期限都模糊不清。比如,公约第4条第2款第(a)、(b)项的规定是关于“区别责任”的承诺,针对的是发达国家和附件I所列国家(公约第4条第2款),一共有7项承诺,核心是第(a)、(b)、(c)、(d)项。第(a)项规定,发达国家要采取具体的政策和措施承担减少温室气体人为排放的主要责任,到20世纪末温室气体和《蒙特利尔议定书》未管制的温室气体的排放水平要保持以前的水平;发达国家可以通过与其他缔约方联合实施来达到公约设定的目标。这里公约的规定是非常模糊、不具体的。首先,“到本世纪末”(指20世纪末)温室气体排放要控制在“以前的水平”,没有明确“以前的水平”是指哪个年代—虽然在第2款第(b)项中有提到恢复到“1990年代的水平”,但是公约并没有明确说明第2款第(a)项和第2款第(b)项所指的年代;其次,既然设定“到本世纪末”的温室气体排放控制的目标,那么“下一个世纪”的目标怎样,没有下文。此外,对温室气体管制是一揽子管制还是几种气体的管制?承诺削减排放的期限如何?削减的基准年是什么时候并如何计算削减?
  框架公约在这些方面的粗糙可以说是自觉而不得已的,若非如此将很难把发达国家召集到条约之下。因此,框架公约在制定的时候已经预设未来公约续展谈判和立法的可能性,比如关于“公约的修正,的规定,以及框架公约第4条第2款第(a)项提到的“联合实施”—成为以后《京都议定书》“联合实施机制”的重要法律依据。
  二、《京都议定书》的谈判和形成
  按照《联合国气候变化框架公约》,缔约方大会{3}是最高议事机构。第一届缔约方大会,1995年3月28日至4月7日在柏林举行。来自130个国家和80个非政府组织的代表与会。大会“审评了《联合国气候变化框架公约》第4条第2款(a)项和(b)项,认为这些是不充足的,一致同意开始一个进程以使其能够为2000年以后的阶段采取适当行动,包括通过一项议定书或另外一种法律文件,以加强附件一所列缔约方在第4条第2款(a)项和(b)项中的承诺”{4},这就是著名的“柏林授权”{5}。“柏林授权”成为谈判和形成《<联合国气候变化框架公约>京都议定书》(1997年第三届缔约方会议通过)的法律依据。
  根据“柏林授权”,缔约方大会成立柏林授权特别小组{6},负责缔约方在2000年以后的适当行动。除了成立柏林特别小组,大会还成立了两个重要的附属办事机构:附属科技咨询机构{7}“作为在科学、技术和专门技术评估,国际主管机构提供的资料同缔约方大会政策方面的需求之间的环节”{8}而工作;附属履行机构{9},“协助缔约方会议评估和审查公约的履行的情况及拟订和执行其决定”。{10}
  第一届缔约方大会在讨论削减温室气体的问题上各方意见不一。欧盟提出比较合理的削减指数,但得不到OECD其他国家的响应。美国和加拿大口头上表示积极削减排放却对削减量和期限一直缄默。西班牙、葡萄牙、希腊和爱尔兰不同意承担单方面削减义务。印度、中国和77国集团不赞成增加发展中国家任何超出框架公约的义务,但呼吁发达国家履行义务。{11}
  柏林授权特别小组在1995年8月至1997年12月间,一共召开了8次会议。前三次会议,主要是分析和评估应当采取什么样的政策和机制才能为框架公约附件I国家所接受,使它们有效实施温室气体的限量削减;讨论是采取通过一个议定书的方式还是通过一个修正案的方式确立国际义务。柏林授权小组的第四次会议,于1996年6月与《联合国气候变化框架公约》第二届缔约方大会同时在日内瓦举行,会议更深入分析制定议定书的可能性和议定书的具体内容,着手准备议定书的完整文本。第五次会议,在1996年12月召开,主要讨论是否同意为框架公约附件I国家提供弹性履行机制以达到限量排放或削减的目标。第六、七次会议,分别在1997年3月、8月举行,主要起草议定书文本,并对欧盟提出的削减目标进行了讨论。欧盟建议的削减目标是到2010年应当一揽子将三种温室气体的总排放量从1990年水平削减15%。第八次会议,在1997年8月召开,在会议一开始,美国总统克林顿在华盛顿呼吁应当把发展中国家加入到谈判队列中,声称发展中国家对整个公约的实施有着重要的作用。事实上他是要求议定书在设定发达国家义务的同时应当对发展中国家也设定国际义务。对此,77国集团和中国回应,框架公约的续展谈判必须在框架公约的前提下进行,任何议定书不能为发展中国家增加任何超出框架公约的新的国际义务。{12}
  《联合国气候变化框架公约》第三届缔约方大会于1997年12月1-11日在日本京都举行。来自政府、国际组织、非政府组织和媒体的一万多名代表与会。在12月11日缔约方通过了《<联合国气候变化框架公约>京都议定书》。根据《京都议定书》,框架公约附件I国家在2008-2012年应当将六种温室气体的总排放量从1990年水平至少削减5%;《京都议定书》建立了排放交易、发达国家联合履行制度,以及鼓励在发达国家和发展中国家之间建立联合削减工程的清洁发展机制。《京都议定书》当时被认为是“最后确定了的游戏规则”{13}。但是,发展中国家和许多学者都认为,《京都议定书》的排放交易、允许以增加“汇的清除”的形式抵消排放量等机制其实是变相地为温室气体的排放颁发了合法许可;而发达国家表面上重视气候变化问题,但在真正面对国际削减量和削减期限的时候都畏缩不前,不愿批准《京都议定书》{14}。《京都议定书》对发达国家的总排放削减量的规定是最低限度的标准,远远达不到框架公约的目标;因此,有些发达国家,如德国和英国等欧洲国家,愿意在国内目标上设立比它们在《京都议定书》中承诺的更严格、更高的排放限量{15}。
  《京都议定书》于1998年3月开放签署,在一年的时间内(1999年3月)已经有84个国家和地区签署了议定书,但是没有一个发达国家加入议定书。
  三、《<联合国气候变化框架公约>京都议定书》
   在法律制度上的发展
  《京都议定书》一共28条,分别为定义,政策和措施(针对发达国家和经济转型国家缔约方),减排目标、承诺、计算方法,共同履行,全球升温潜能值,联合执行,国家信息通报,国家信息通报评审,议定书定期评审,所有缔约方义务,资金机制,清洁发展机制,议定书缔约方会议,议定书秘书处,议定书附属科技咨询机构和附属履行机构,多边协商程序,排放贸易,处理违约的程序和机制,比照适用,议定书修正,议定书附件,表决权,议定书保存,议定书开放签署,议定书生效,保留,退出议定书以及文本。
  《京都议定书》之于《联合国气候变化框架公约》在法律制度上的发展主要体现在以下几个方面。
  1.明确量化限制和削减温室气体排放的共同政策和措施
  按照议定书第2条,这些政策和措施是针对发达国家和经济转型国家(即框架公约附件一所列缔约方)的,具体包括:增强本国的能源效率;保护和增强《蒙特利尔议定书》未予管制的温室气体的“汇的清除”和“库、促进可持续的森林管理,鼓励造林和再造林;考虑气候变化因素,促进可持续农业方式;研究、促进、开发和增强使用新能源和可再生的能源,固碳技术和有益环境的技术创新;减少和消除对气候变化产生不利影响的市场缺陷、财政激励、税收和关税免除及补贴,采取市场手段;在运输部门限制或减少《蒙特利尔议定书》未予管制的温室气体排放;通过废物管理及能源的生产、运输和分配中的回收和利用限制并减少甲烷排放。
  2.确定温室气体削减总量目标、量化限制数量及其承诺期限
  议定书第3条是关键条款,是对框架公约第4条的具体化,明确发达国家在第一个承诺期内的量化的总量目标和分解指标。该条并对计算方法进行规定。
  (1)削减总量目标和分解指标(议定书第3条第1款)。38个发达国家和经济转轨国家(框架公约附件一所列的缔约方)确保其所排放的被管制的六种温室气体(框架公约附件A所列)的人为二氧化碳当量的排放总量,不超过按照议定书规定的量化分配方法计算出来的分配到各个国家的减排和限排的量化限制数量(在议定书附件B中所明确),以此实现使这些国家在2008年至2012年承诺期内,将其温室气体的排放量从1990年水平至少减少5%。按照量化限制数量,欧盟应当减排8%,美国减排7%,日本和加拿大各减排6%。这个削减目标虽然还远达不到框架公约的目标,但是至少使框架公约迈出具体实施的第一步。这里另一个进步是,削减排放的温室气体是六种同时进行,而不是分种类分步骤削减;同时议定书要求在 2005年这些国家对实施上述承诺应当取得证实的进展(议定书第3条第2款)。
  (2)“净排放”的引入(议定书第3条第3款)。自1990年以来直接由人为引起的土地利用变化和林业活动(限于造林、重新造林和砍伐森林)产生的温室气体的“源的排放”和“汇的清除”方面的净变化,作为每个承诺期碳贮存方面可核查的变化来衡量,以此实现38个发达国家和经济转轨国家(框架公约附件一所列的缔约方)的承诺。“净排放”的概念就是把植树造林、土地利用变化等能够二氧化碳的“汇的清除”数量,作为可以冲抵其所承诺的二氧化碳当量的减排数量。对“净排放”的引入,发展中国家缔约方认为,这很大程度上是为发达国家实现其第一承诺期内削减排放所设的“捷径”。此人家庭地位极低
  (3)削减排放总量和分配数量的计算(议定书第3条第7款)。缔约方在第一个量化承诺期内的削减排放分配数量的计算是,以1990年或其他年份为基准年或基准期(按照议定书第3条第5款、第8款的规定确定)内的人为二氧化碳当量的排放总量所载的其百分比乘以5;缔约方的土地利用变化和林业构成对其1990年温室气体排放净源的,则在其1990年排放基准年或基准期计入各种源的人为二氧化碳的当量排放总量减去1990年土地利用变化产生的各种汇的清除。从这里可以看出,作为削减排放的1990年的人为二氧化碳当量的排放总量(作为分母的基数)并没有包括“汇的清除”{16},但是单个缔约方的1990年的排放总量(作为分子的基数)的计算却可以减去1990年土地利用变化产生的各种“汇的清除”。这将会使2008年至2012年间的二氧化碳排放总量的目标值计算有很大的浮动性,并将直接影响实际削减的数量和效果。
  3.“全球升温潜能值”的引入
  《京都议定书》对六种温室气体进行同时削减排放的控制是非常可喜的,但是在计算上,按照第5条的规定,采用的是“全球升温潜能值”的计算法。即在规定的六种温室气体中,除二氧化碳外,其余五种气体均按照全球升温潜值的比例折算为二氧化碳当量。其中某些气体的折算率很高,如一吨六氟化硫可折算1.39万吨二氧化碳,这使得一些发达缔约方仅靠削减这些气体就可以抵消其不少的减排额。
  4.联合执行
  按照议定书第6条的规定,联合执行是指,为了实现议定书第3条减排承诺,发达国家和经济转轨国家(公约附件一所列)可以向同属于公约附件一的任何其他的缔约方转让或从他们获得削减排放数量,这类削减排放数量的转让或获得必须通过建立特定项目—旨在减少温室气体“源的排放”或增强温室气体的“汇的清除”的项目—才能实现。而且,任何这类项目必须符合下列条件:必须经过有关缔约方批准;必须能够减少温室气体的各种“源的排放”或增强“汇的清除”,这一减少和增强对任何以其他方式发生的减少和增强是额外的;此类削减排放必须遵守议定书相关义务(第5条和第7条)的规定,否则不获得任何减排额;此类减排行动不能替代缔约方为实现减排承诺而应当采取的本国行动,但可以是对本国减排行动的补充。此外,发达国家和经济转轨国家(公约附件一国家)可以授权法律实体在该缔约方的负责下参加可导致依本条产生、转让或获得减少排放单位的行动。
  联合执行是发达国家和经济转轨国家(公约附件一国家)通过互相协助,履行议定书第3条减排承诺的有效的减排措施。它跟其他的本国减排措施的不同是,它不是直接在本国减排温室气体或增强“汇的清除”,而是通过帮助其他缔约方削减排放温室气体的数量或增强“汇的清除”数量视为其在本国的减排实际履行,从而达到本国减排的承诺。
  6.所有缔约方(包括发展中国家缔约方)的义务承诺
  《京都议定书》第10条是坚持共同但有区别原则的基础上—具体而言坚持框架公约第4条第3款(给予发展中国家缔约方财政援助)、第5款(给予发展中国家缔约方技术转让)和第7款(发展中国家缔约方的履约取决于发达国家缔约方的有效的履行承诺),并重申在不对未列入附件一的缔约方(非发达国家和经济转型国家)引入任何新的承诺的前提下,针对所有缔约方所作的义务规定。这些义务包括:制定符合成本效益的温室气体控制的国家方案和区域方案;编制和更新《蒙特利尔议定书》未予管制的温室气体的各种人为“源的排放”和各种“汇的清除”的国家清单;编制国家信息通报;合作促进有益于气候变化的环境技术、专有技术获得、支配和转让,特别让发展中国家享有更多这方面的机会;在科学技术研究方面进行合作;开展国际合作进行教育和培训,尤其是培训发展中国家的专家,并在国家一级促进公共意识和促进公众获得有关气候变化的信息;等等。
  7.保证发展中国家履行义务的资金机制
  《京都议定书》第11条规定了保证发展中国家履行义务的资金机制。为了支付发展中国家履行框架公约的承诺,第4条第1款(a)项、第11条和本议定书的义务第10条(a)项所需的全部费用,发达国家缔约方应当通过受托经营框架公约资金机制的实体,提供新的和额外的资金(包括技术转让的资金)。发达国家履行这些承诺,应考虑到资金流量的充足和必要性,以及发达国家缔约方间适当分摊负担的重要性。《联合国气候变化框架公约》对其受托经营资金机制的实体所作的规定适用于《京都议定书》的规定。发展中国家履行义务的资金可以由发达缔约方通过双边、区域或其他多边渠道提供。
  8.清洁发展机制
  《京都议定书》第12条确定了一项新的履约措施—清洁发展机制。清洁发展机制,是协助非发达国家和非经济转轨国家(未列入框架公约附件一的缔约方)实现可持续发展和有益于框架公约的最终目标,以及协助发达国家和经济转轨国家(框架公约附件一所列缔约方)实现遵守《京都议定书》规定(第3条)的量化限制和减少排放的承诺而制定的履约措施。
  在清洁发展机制下,非发达国家和非经济转轨国家(未列入框架公约附件一的缔约方)将获益于产生经证明的减少排放;发达国家和经济转轨国家(框架公约附件一所列缔约方)可以利用通过此种项目活动获得的经证明的减少排放,作为促进其履行《京都议定书》第3条规定的其量化的限制和减少排放的承诺的一部分。
  清洁发展机制直接受框架公约和京都议定书最高议事机构即缔约方会议的权力和指导之下,并由清洁发展机制的执行理事会监督。每一项目活动所产生的减少排放,必须经过由缔约方会议所指定的经营实体按照以下事项作出肯定的证明:(a)该项目是经过每一相关缔约方批准的自愿参与的项目;(b)该项目具有实际的、可测量的和长期的减缓气候变化的效益;(c)该项目所产生的减少排放,对于在没有进行经证明的项目活动的情况下产生的任何减少排放而言是额外的。清洁发展机制在必要的时候应当协助安排经证明的项目活动的筹资。
  作为本议定书缔约方会议的公约缔约方会议,应在第一届会议上拟订方式和程序,以期通过对项目活动的独立审计和核查,确保透明度、效率和可靠性。同时,应确保经证明的清洁发展项目活动所产生的部分收益,用于支付行政开支和协助特别易受气候变化不利影响的发展中缔约方支付适应费用。
  对清洁发展机制的参与,可包括私有和/或公有实体,但须遵守清洁发展机制执行理事会可能提出的任何指导。在自2000年起至第一个承诺期开始这段时期内所获得的经证明的减少排放,可用以协助在第一个承诺期内的遵约。清洁发展机制是一项崭新的机制,它的成效有待未来的实施。
  9.排放交易
  按照议定书第17条的规定,排放交易是指当一个发达国家缔约方(框架公约附件一所列)可能超量排放所控制的温室气体时,通过向另一个有多余排放份额的、属于框架公约附件一所列的发达国家缔约方购买排放份额,从而达到它限量排放的承诺。议定书的附件B(按照第3条负有减排量化指标承诺的国家)所列的国家可以参与排放交易。议定书还规定,任何此种贸易应是对实现其量化限制和减少排放的承诺所采取的本国行动的补充。公约缔约方会议应就排放贸易,特别是其核查、报告和责任确定相关的原则、方式、规则和指南。
  排放交易是《京都议定书》发展的另一项新的、最具争议的履约机制。它无疑为发达缔约方增加了一个履行承诺的新的途径,但是发展中缔约方和一些环境保护组织担心这实际上是一个法律漏洞{17}。如果实施不力,它可能成为发达国家履行承诺的幌子,而实际上却没有真正达到框架公约的最终目标。
  四、《京都议定书》的规则完善问题—未决的“游戏规则”
  虽然有人说《京都议定书》是“最后决定了的游戏规则”,但那只是针对《联合国气候变化框架公约》的原则规则来说的;《京都议定书》本身发展了系列的履约“弹性机制”—排放交易、清洁发展机制、联合履行,又称“京都机制”,对这些机制的公平性、合理性尚有争论;这些机制的具体履行规则,包括实施细则、导则或指南等还在谈判、规范之中,因此,说它是“最后决定了的游戏规则”为时尚早。
  1.联合执行机

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【参考文献】

{1}另篇为“气候变化的国际法发展:从温室效应到《联合国气候变化框架公约)’’。爬数据可耻

{2}See: ‘Beginner's Guide to the Convention',p.6, from http: //www. unfccc. de/resource/beginner. html, Mar 9, 2000.

{3}Conference. of. Parties,简称COP.

{4} 《1995年3月28日至4月7日在柏林举行的缔约方会议第一届会议报告第二部分:缔约方第一届会议采取的行动》的“第1 /CP.1号决定”,第3页。

{5}同上,第3-5页。

{6}Ad. Hoc. Group. on. the. Berlin. Mandate,简称AGBM。

{7}the. Subsidiary. Body. on. Scientific. and. Technological. Advice,简称SBSTA。

{8}同上,第17页。

{9}the. Subsidiary. Body. on. Implementation,简称SBT。

{10}同上。

{11}Sarah Cooke, 'The Berlin Climate Change Convention',European EnvironmentalReview, August/September 1995, pp3-5.

{12} Earth Negotiations Bulletin, Vol.12 No.98, p.2, at http://www.iisd.ca/voll2/enb1298e.html, Mar.9, 2000.

{13}From Kyoto to Buenuos Aires: Climate Change 1998, at 〈http: //oneworld. Ora/earthaction/en/Recent/98-09-CICh/Kyoto. html), p.1.

{14}WWF批评发达国家患了“政治精神分裂症”,认为如果不治理这种分裂症,《京都议定书》将成为发达国家增加而不是削减二氧化碳的合法许可。See: Kyoto Process StillAlive But Suffering “Political Schizophrenia”, WWF, at .http: //www. panda.org/climate/pr-wrap. html, p.2, Nov.4, 1999.

{15}英国表示到2010年将二氧化碳排放量从1990年代的水平削减20%,德国表示到2005年将二氧化碳的排放量从1990年代的水平削减25 % o See: Kyoto Process StillAlive But Suffering “Political Schizophrenia”, WWF, at http://www.panda.org/clinrate/pr-wrap.html, p.1, Nov.4,1999.

{16}“Kyoto Piotood Preliminary Analysis”, at htto: //www. foe. org/kyotoessessment. html.,Jan15,1999.

{17}参见:“Kyoto Protocol Preliminary Analysis”, at http://www.foe.org/ky-otoassessnent. html, Jan 15,1999; "Turn Down The Heat”, WWF's Concerns and Proposalsfor OOPS, Bonn, Germany,1999 , p. 4. and p. 6.

{18}Monika T. Neumann, “COP5-United Nations Framework Convention on ClimateChange: Increased Focus on Compliance,Environmental Law Program Newsletter,Septem-ber-December 1999, IUCN.

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