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【期刊名称】 《中国法学》
国际贸易中的“环境例外”措施
【英文标题】 Environmental Exception Measures In International Trade
【作者】 别涛熊英【作者单位】 国家环保总局北京工商大学法学院
【分类】 国际经济法
【中文关键词】 环境例外 WTO规则 多边环境协定 贸易限制 国际标准
【期刊年份】 2004年【期号】 4
【页码】 120
【摘要】

一国政府以环境保护为由采取的贸易限制措施,能否经受其他国家的挑战和WTO机构的审查,关键在于能否准确理解环境例外的必要条件,界限则在于是否满足环境例外的基本规则。本文分析了国际贸易规则与环境例外措施的相互关系,讨论了环境例外措施的主要内容,总结了正当适用环境例外措施的基本规则,并评析了中国实施环境例外措施的法律基础。

【英文摘要】

This article analyzed the mutual relationship between the rules of international trade and environmental exceptions,discussed the main contents of environmental exceptions,summarized the basic rules for the justifiable application of various environmental exceptions.It also analyzed the legal basis for the application of environmental exceptions in China and the experience and lessons in the application.

【全文】法宝引证码CLI.A.12428    
  
  当今世界,许多国家都在不同程度地利用环境保护措施限制国际贸易,而且使用频率呈明显上升之势。其中固然有些是真正出于保护环境的正当目标,但利用环境保护之名而行贸易保护之实的国家也并不少见。国际贸易现实中的所谓“环境壁垒”、“绿色壁垒”,大多也是以WTO规则下环境“例外”的形式出现的。近年来,我国农产品、食品、印染、服装以及机电等行业的出口也频频遭遇其他国家的多种环境壁垒,受到影响的商品价值数百亿美元。一国政府以环境保护为由采取的贸易限制措施,能否经受其他国家的挑战和WTO机构的审查,关键在于能否准确理解环境例外的必要条件,界限则在于是否满足环境例外的基本规则。下面就WTO框架下环境例外措施的主要内容及其适用规则分析如下。
  一、国际贸易基本规则与“环境例外"措施的相互关系
  国际贸易历史悠久,基本规则也比较成熟。有关贸易的环境措施则相对新兴,有关规定也大多晦涩和分散。就国际贸易规则与环境例外措施的关系而言,有必要谨记:规则中有例外,例外中也有规则,而且例外的范围在扩大。
  (一)WTO规则允许环境例外
  为了促进和便利国际贸易的自由化,WTO框架内各法律文件规定了一系列基本规则,如非歧视待遇(包括最惠国待遇、国民待遇)、禁止数量限制、限制非关税壁垒、反对政府补贴等。但它同时又就基本规则设定了若干“例外”情形,在这些例外情形下实施的贸易限制措施,只要符合规定的条件,可以不受WTO基本规则的约束,这在WTO框架内是正当的、允许的。可见,例外措施的实质就是允许成员合法免除基本贸易规则义务的约束。
  环境保护也属于WTO框架下合法的例外情形。基于环境保护采取的有关贸易的管理措施,只要符合WTO有关协定规定的条件,也可以免于WTO基本贸易规则义务的约束。因此,站在国际贸易基本规则的角度看,这类有关贸易的环境措施可以通称为“环境例外”(environmental exception)措施。
  环境例外措施存在两种分类:其一为“用于环境目的的贸易措施”(trade measures for environmental purpose)。它以保护环境为目的而制定,表现为直接的贸易管制形式,因而具有直接的贸易影响。如为了控制来自境外的污染对固体废物实行进口审批,为了保护国内自然资源对濒危动植物实行出口许可。其二为“具有贸易影响的环境措施”(environmental measures with trade effect)。虽然其形式表现为环境措施,但其实施结果可能影响贸易,因而具有间接的贸易影响。如对转基因农作物实行生物安全评价措施,就不仅对国内转基因农产品具有影响,对进口转基因农产品同样产生影响;禁止化油器类轿车及达不到排放标准电喷类轿车的国内生产、销售和使用,执行结果也势必对同类汽车的进口产生影响。这些贸易措施和环境措施,根据WTO规则都是正当的、合法的。
  1994年通过的《WTO协定》序言和《关于环境与贸易的决定》,确认了贸易与环境措施协调的重要性。WTO法律框架内的各主要法律文件也都规定,各国有权采取环境例外措施,用以对国际贸易实施必要限制。[1]这些规定,举其要者如下:
  ——《关税及贸易总协定》第20条将环境保护措施作为“一般例外”的基本内容作了相对集中的规定:只要不在情形相同的国家之间构成任意或不合理地歧视或者构成对国际贸易的变相限制,缔约方有权采取以下措施:……(b)为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的措施;……(f)为保护具有艺术、历史或考古价值的国宝所采取的措施;……(g)与保护可用尽的自然资源有关的措施,如果此类措施与限制国内生产或消费一同实施。
  ——《实施卫生和植物卫生措施协定》在第2条“基本权利和义务”部分明确规定:“各成员有权采取为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的卫生与植物卫生措施。”
  ——《技术性贸易壁垒协定》第2、第5条规定,为了实现“保护动植物的生命或健康及保护环境”的“合法目标”,各成员有权制定、采用和实施有关环保的技术法规或标准,用以对贸易实施必需的限制。
  ——根据《补贴与反补贴协定》第2、第8条的规定,如果成员国制定的环境法律或者法规提出了新的环境保护要求,已经运行至少2年以上的现有设施,为了适应新的环境法规要求提出的减少废弃物和污染的计划,国家对其适应新要求所需的额外费用,可以通过税费抵免之类的财政鼓励或援助一次性给予20%的补贴。这种援助属于“不可诉的补贴”,其他国家不能以环境补贴扭曲贸易为由提出指控。
  ——《服务贸易总协定》第14条也将“为保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的措施”规定为“一般例外”。
  《农业协定》序言和附件2关于“绿箱”措施的规定,以及《与贸易有关的知识产权协定》第27和73(b)(i)条、《政府采购协定》第23条,也有关于环境措施的专门规定,都承认各国有权为了保护环境采取必需的贸易限制措施。这些都是各国实施环境例外措施的国际法律依据。
  (二)多边环境协定授权实施贸易限制措施
  国际环境法,特别是联合国机构主持缔结的多边环境协定(MEAs),为了实现特定的环境目标,也出现了越来越多的贸易条款。如《濒危野生动植物种国际贸易公约》、《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约

离婚不离婚是人家自己的事

》、《消耗臭氧层物资的蒙特利尔议定书》、《气候变化框架公约》、《生物多样性公约》以及《关于国际贸易中某些危险化学品和农药事先知情同意程序(PIC)的鹿特丹公约》、《关于持久性有机污染物(POPs)的斯德哥尔摩公约》等,都有关于贸易限制措施的规定,并为缔约国设定了若干具体贸易义务(STO)。因此,缔约国依据多边环境协定,或者依据本国为实施多边环境协定而制定的国内法采取的贸易限制措施,不仅具有国际贸易法的正当性,同样具有国际环境法的合法性。
  (三)环境例外也有规则
  为保护环境采取的贸易措施并非总是正当的,实施环境例外措施也必须遵循相应的规则,否则就可能面临指控、撤销、赔偿甚至报复、制裁。WTO法律框架内各主要法律文件在授权各国有权采取环境例外措施的同时,也都规定了相应的规则和前提条件。换言之,环境例外是有条件、有限度的例外。这些条件和要求,实质上就是实施环境例外措施必须遵循的规则。应当说,这些条件和规则,主要是为了限制各国滥用环境例外条款,随意实施例外措施。因此,在决定以保护环境为目标而采取某项贸易管制措施之前,一定要对各有关条款规定的条件作全面了解,以免仓促付诸实施后被其他国家指控或者被WM撤销而陷于被动。
  例如,为保护不可再生的自然资源采取的贸易管制措施,就必须同时符合GATT、第20条规定的三个条件:属于与保护可用尽的自然资源有关的措施;此类措施与限制国内生产或消费一同实施;符合该条引言的规定,即不在情形相同的国家之间构成任意或不合理的歧视或者构成对国际贸易的变相限制。
  WTO及其前身GATT在处理有关环境与贸易的纠纷时,曾先后撤销了若干国家采取的环境例外措施。究其原因,大多是因为这些国家在实施环境措施时未能全面遵守环境例外的规则和条件。如在1995年委内瑞拉和巴西诉美国进口汽油排放标准案中,上诉庭最后就特别指出,它的结论并不表明成员国不能采取控制空气污染或保护环境的措施;相反,WTO明确承认成员国在决定其环境政策、环境目,标方面具有广泛的自主权,只要尊重贸易规则要求,都有权制定和实施国内环境立法。该案争议的环境保护措施只是由于美国没有全面满足CATT第20条(g)项以及该条序言部分所规定的前提条件,因而缺乏应有的正当性,这才导致美国败诉并被要求修改其国内汽油排放标准。
  (四)环境例外措施的适用范围正在扩大
  国际贸易立法及其司法实践还表明,环境例外措施的适用范围在逐步扩大。就其法律表述而言,环境例外主要包括五个基本领域的措施:(1)为保护人类健康和生命必需的措施;(2)为保护动物和植物的健康和生命必需的措施;(3)为保护具有艺术、历史或考古价值的文物所采取的措施;(4)与保护可用竭的自然资源有关的措施;(5)广义的环境保护措施。1947年制定的GATT主要规定了前四类措施,但从未出现“环境”字样。其中,“可用竭的自然资源”通常理解为石油、煤炭等不可再生的无生命矿物资源。但在最近十年的国际实践中,其范围不断扩大。1991年GATT关于墨西哥诉美国的金枪鱼/海豚案(Tuna/Dolphin Case)的专家组报告、1998年和2001年WTO关于印度、马来西亚等国诉美国海虾/海龟(Shrimp/Turtle/ Case)等案件的裁决,均已将海豚、海龟等可再生的有生命自然资源也解释为“可用竭的自然资源”。1995年WTO关于美国汽油标准案的裁决结果,又进一步将“清洁空气”也解释为“可用竭的自然资源”(exhaustible natural resources)。
  1994年结束的乌拉圭回合达成的WTO主要法律文件,开始更多地以“保护环境”、“环境计划”等文字表述环境例外措施的适用范围。它使环境例外措施的适用范围,已经从保护人、动物、植物、可用竭的自然资源,扩大到更加宽泛的“环境保护”。这是值得注意的趋向。
  二、环境例外措施的基本内容
  在研究通过环境例外措施实施贸易限制时,必须首先熟悉其基本内容,并符合其基本内容的要求。根据WTO主要法律文件的有关规定,环境例外措施的基本内容可以归纳如下:
  (一)具有尽可能充足的正当理由
  通过环境例外措施限制国际贸易,必须具有充分的理由。这是环境例外措施在国际贸易体制中获得正当性和合法性的基础。依据WTO有关协定,各成员国通过环境例外措施实施贸易限制,可以选择如下主要理由中的一项或者多项:
  1.保护人类生命、健康和安全。GATT第20条(b)项关于一般例外的经典表述为:“为保护人类……的生命或健康所必需的措施。”《服务贸易总协定》第14条(b)几乎完全沿用了同一规定。《技术性贸易壁垒协定》的表述稍有区别。根据该协定第2条,“保护人类健康或安全”,是该协定允许通过技术法规实施贸易限制的五个“合法目标”之一。
  2.保护动物、植物的生命和健康。“为保护……动物或植物的生命或健康所必需的措施”,也是GATF第20条(b)项所允许的一般例外情形。《服务贸易总协定》第14条(b)和《技术性贸易壁垒协定》第2条也做了相同规定。《实施卫生和植物卫生措施协定》的表述小有区别。该协定序言规定,“改善动物健康和植物卫生状况”,是该协定允许通过技术法规实施贸易限制的宗旨之一。
  3.保护可能枯竭的自然资源。CATT第20条(g)项的表述为:“与保护可用竭的自然资源有关的措施。”这里所指的自然资源,必须是可以利用的,而且可能因利用而枯竭。如前所述,在环境与贸易的国际实践中,“可用竭的自然资源”的适用范围已经扩大。它不仅包括石油、煤炭等不可再生的无生命矿物资源,还包括海豚、海龟等可再生的有生命自然资源。根据1995年委内瑞拉、巴西诉美国汽油标准的裁决结果,“清洁空气”也被解释为“可用竭的自然资源”。由此不难想象,保护清洁的淡水、适宜利用的海水、土地、森林、草原、除动植物之外的野生生物,以及其他一切可能枯竭的自然资源,都可以成为成员国实施环境例外措施的理由。
  4.保护自然文化遗产。《关税及贸易总协定》第20条(f)项规定,缔约方有权为保护具有艺术、历史或考古价值的国宝而采取必要措施。这种措施无疑包括禁止和限制文物的国际交易。另据我国加入的《关于禁止非法进出口文化财产和非法转让其所有权的方法的公约》和《关于被盗或者非法出口文物的公约》,缔约国有权对自然文化遗产的进出口实施许可管制。
  5.减少污染危害。根据《补贴与反补贴协定》有关规定,可以对现有设施“减少废弃物和污染”的计划提供税收抵免之类的财政鼓励,用以援助其适应新的环境法律要求。其他国家不得以环境补贴扭曲贸易为由提出指控。又据《实施卫生和植物卫生措施协定》及其附件A的规定“保护成员领土内的人类或动物的生命或健康免受……污染物……所产生的风险”,是该协定允许的正当措施。
  6.保护环境。这是WTO法律文件新的表述,其涵义更为宽泛,适用面也更大。1994年达成的《建立WTO协定》即明确规定,“寻求保护和维护环境”乃是其基本宗旨之一。《农业协定》也规定:“注意到非贸易关注,包括……保护环境的需要。”《技术性贸易壁垒协定》第2条规定:通过技术法规实施贸易限制的“合法目标特别包括……保护环境。”《与贸易有关的知识产权协定》第27条规定:为了“避免对环境造成严重危害所必需”时,可以拒绝对与贸易有关的某些发明授予专利权。
  7.保护核安全。GATT第21条(b)(i)项规定,成员国为了保护其国家安全利益的需要,可以采取“与裂变和聚变物质或衍生这些物质的物质有关的”任何行动。《与贸易有关的知识产权协定》第73条(b)(i)项和《服务贸易总协定》第14条之二的(b)(ii)项也作了完全相同的规定。这类行动被称为“安全例外”。在中国,国家环保总局负责核安全、辐射环境、放射性废物监督管理,对核设施安全、核技术应用、伴有放射性矿产资源开发利用中的污染防治实施统一监管,对核材料的管制实施安全监督。因此,基于核利用中的环境安全的需要,可以采取相关的而且严格的贸易管制措施。
  8.发展中国家的特殊和差别待遇。在国际贸易领域,WTO及其各主要协定,都承认发展中国家可能存在特殊困难和特殊需要,因而有权享有特殊和差别待遇。如《技术性贸易壁垒协定》第12条明确规定,根据发展中国家的特殊和差别待遇,可根据其请求,“就本协定下全部或部分义务,给予特定的、有时限的例外”。甚至《争端解决规则和程序的谅解》对发展中国家作为贸易争端一方时也有特殊规定。争端解决机构不仅可以适用对发展中国家较为有利的某些特殊程序和较长的时限,还必须对发展中国家的特殊利益给予特殊关注,并要在裁判文书中说明如何考虑针对发展中国家的特殊和差别待遇。在国际环境领域,有关环境公约,特别是1992年联合国环境与发展大会以来达成的各主要国际环境法律文件,也都坚持共同但有区别的原则,并承认发展中国家应当享有特殊和差别待遇。
  因此,在国际贸易与环境领域,基于国际社会普遍承认的发展中国家的特殊和差别待遇原则,不仅发展中国家有权采取特殊措施,或者要求发达国家采取特殊措施,而且发达国家也应当采取相应的特殊措施,给予发展中国家以特殊待遇。例如,欧盟2001年12月10日通过了《普惠制适用条例》,第21至24条专门规定了“环境保护特殊鼓励安排”(Special Incentives Arrangement,SIA)。根据该项安排,对原产于发展中国家的热带地区产品,如果产地的环境立法和执法符合可持续发展原则,就可在普惠制基础上单向给予15至30%的额外进口关税优惠。经国家环保总局等部门建议,中国政府已于2002年初向欧盟提出了享受“环境保护特殊鼓励安排”的申请;欧盟对此反映积极,其《官方公报》2002年6月15日公布了中国的申请,现正对我国的环保鼓励安排申请进行审查。
  (二)确定实施贸易限制的主要对象
  根据WTO协定关于其职责范围的规定以及有关法律文件的规定,通过环境例外措施实施贸易限制的对象,主要包括:
  1.货物贸易。这是环境例外措施的主要限制对象。从环境保护角度分析,根据货物的特性特别是其对环境的影响,可以对不同货物分别实行禁止贸易、限制贸易、自由贸易等具体措施。
  2.服务贸易。“环境服务”是WTO框架下服务贸易的重要组成部分。为了保护人类、动物和植物的生命和健康,各成员有权对服务贸易实施例外措施。根据中国入世有关法律文件,特别是《服务贸易具体承诺减让表》第二部分关于具体承诺之“6.环境服务”的规定,中国在人世环节,已就环境服务贸易领域对外开放作了具体承诺,同时为了保护国家利益也作了若干限制。如在承诺开放的行业中明确规定“不包括环境质量监测和污染源检查”。此外,还就环境服务领域的商业存在形式作了限制,即“允许外国服务者仅限于以合资企业形式提供环境服务”。
  3.知识产权。《与贸易有关的知识产权协定》的保护范围除版权、商标外,还包括地理标识、专利、植物新品种等。这里有几个问题与环境保护密切相关,需要予以关注。
  首先,关于地理标识。依该协定第22条的规定,它是识别某一货物来源于某一特定地区或地方的标识,用以表明该货物的特定质量、声誉或其他特性。我国目前在推行有机食品、绿色食品或无公害食品以及其他出口品方面,可以通过生产基地的环境标准管理和监测认定,在此基础上利用地理标识,促进出口贸易。其次,关于专利保护。该协定第27条规定,为了“保护人类、动物或植物的生命或健康”或者为了“避免对环境造成严重危害所必需”时,可以拒绝对与贸易有关的某些发明授予专利权。特别是通过转基因和其他生物技术产生的某些生物品种,一旦释放到环境就可能造成严重危害,对这类发明可。以拒绝授予专利。第三,关于植物新品种保护。根据该协定和我国已批准的《国际植物新品种公约》有关规定,经过人工培育或者对野生植物加以开发获得的品种,可以申请专利权或植物新品种权保护。我国生物物种丰富,必须根据生物资源的国家主权,有效保护传统的生物遗传基因和特有的植物资源,以及高度依赖这些植物资源的农业、林业、制药业等经济利益。由于植物新品种的专利权或者品种权都意味着排他利用,为此,要防止其他国家的公司或者个人窃取我国特有的植物资源或者植物基因之后,作为植物新品种进行恶意登记,从而限制我国农林医药等产业的传统利用。第四,关于遗传资源的出口和知识产权管理。我国在通过提供生物遗传资源同其他国家开展合作时,应当根据《生物多样性公约》第15、16和19条等有关规定,实行事先知情同意,并加强知识产权的管理,特别是在签定对外合作协议时,应依法要求外国合作方向我提供和转让利用遗传资源的技术,包括受到专利和其他知识产权保护的技术,并在公平基础上使我国优先取得基于所提供遗传资源产生的成果和惠益。
  4.国际投资。《与贸易有关的投资协定》第3条规定:“GATT1994项下的所有例外,均酌情适用于本协定的规定。”换而言之,GATT允许的包括环境例外在内的一般例外和安全例外,都可适用于投资管理。国际投资对环境具有重大影响,因此,各国有权为了环境保护而对国际投资采取必要的限制措施。
  5.技术贸易。技术的国际贸易以及技术的采用对环境可能产生重要影响,因此,为了控制不利环境影响,并促进有利于环境保护的技术引进,有关技术的进出口也已成为贸易管制的对象。
  (三)选择适当的实施贸易限制的主要手段.. 通过环境例外措施实施贸易限制的手段,是指国家基于环境保护的考虑所采取的有关或者影响贸易的具体措施,也可称为贸易壁垒。它存在关税壁垒与非关税壁垒之分。乌拉圭回合和多哈回合多边贸易谈判的主要目的在于降低关税壁垒,规范并减少非关税壁垒。爬数据可耻
  在环保领域,关税壁垒是非常有限的,基于环境考虑的关税及特定收费,因其征收对象的环境影响不同而在税费的种类及征收额度上有所差异。非关税壁垒则主要表现为:环境技术法规、环境标准、环境合格评定程序(如各种环境认定、认证、资格或者资质要求)等技术性壁垒;环境卫生检疫措施;环境标志、包装和废物回收要求、生产和工艺方法(PPM)的环境要求;以及其他有关或影响贸易的手段,如基于环境保护的数量限制或者配额、进出口环境审批许可程序、基于环境保护的补贴(如直接的财政资助、税费减免或者优惠)等多种具体形式。
  (四)明确实施贸易限制的国家机关
  通过环境例外措施实施贸易限制的主体主要是国家机关。WTO的主体是成员国政府,即使1994年后由成员国改称成员方,用以包括某些独立关税地区,但权利和义务主体

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