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【期刊名称】 《中国法学》
农业合作社的法律问题探讨
【英文标题】 A Research on the Legal Issues relating to Agricultural Cooperation Society
【作者】 雷兴虎刘水林【作者单位】 中南财经政法大学
【分类】 民政和社会保障事业管理法【中文关键词】 农业合作社 制度创新 立法完善
【期刊年份】 2004年【期号】 5
【页码】 88
【摘要】

近年来,我国农民合作运动飞速复兴,因缺乏法律制度保障而难于健康发展。本文在吸收我国经济学界、社会学界有关农民合作问题最新研究成果的基础上,考察了国外有关农业合作社的立法实践及其发展趋势,结合我国农业合作社的发展现状,对我国农业合作社的法律问题进行了系统研究。旨在引起法学界对此问题的关注,以期为急需创设的农业合作社法提供相应的理论资源。

【英文摘要】

China’s peasants’cooperating movement has revived quickly in recent years,and due to the’want of legal protection it is difficult to develop:healthily.This article absorbs the late economical and sociological research fruits on this issues and makes a survey of foreign legislations on agricultural cooperates.aims to arouse the attention of legal circle and provide theoretical resource to the legislation of agricultural cooperates.

【全文】法宝引证码CLI.A.12387    
  
  “当今世界无论是发达国家,还是不发达国家,凡是受市场支配的农业,都存在着农民的合作组织,并且这种组织在社会经济中扮演了重要角色”。[1]这意味着农民的经济合作是一种普遍现象,这一现象的产生是由农业生产的自然性、分散性和经营基础的家庭特性所决定。正因农业生产的这一特性,使农户在交易中面对规模相对大的买者(中间商),始终处于弱者地位,加之,面对农业的自然风险,单个农户也难以抵御。为改变这一现状,增强抵御自然风险的能力,改变市场谈判中的弱势地位,组成合作组织就成为一种必然。历史经验证明,合作制是适应农业生产经营特点的较优的组织形式,不失为解决目前我国“三农”问题的一种较优的经济组织选择。
  一、国外合作社的制度特征、缺陷及发展趋势
  (一)合作社的制度特征
  合作社作为一种农村经济组织形式,其特性主要体现在它的原则以及由原则所决定的组织目标上。
  1.决定本质特点的几条原则。最能反映合作社本质特点的有以下几条原则。(1)自愿原则。所有农民只要愿意,且履行了入社程序及相应义务就可入社或退社。有的称为入社自愿退社自由原则。(2)民主管理原则。指合作社组织的组织机构由社员民主选举产生,有关合作社重大事项的决策都必须经过民主讨论决定,在选举和重大决策中,不论社员的股份多少,实行“一人一票制”,即使按社员对合作社的贡献加票,亦有严格限制。[2](3)资本收益有限原则。世界上大多数国家法律都允许对社员的股金支付红利,但利率都以法律给予了限制,许多国家规定不得超过同期银行利率,即与银行利率挂钩浮动。美国则规定为一个固定率——8%。(4)合作社的盈余属合作社成员共有。这里的盈余分为两部分,一部分用于合作组织的发展基金、公共服务设施的建设和管理基金,从而形成公共积累,这部分积累属集体所有,许多国家法律规定,即使合作社解散,这一部分集体资本也不能在成员中分配。在德国这部分积累不仅不可分割,而且也不能用于支付退社股金。不过这一点在近年来亦有所动摇。除此之外,另一部分则按社员与合作的交易量按比例分配。[3]
  2.合作组织的目标所体现的特征。(1)从组织目标看,合作组织虽也营利,但营利不是其主要目标,其主要目标是公平。其所获利润主要用于调节组织内部的再分配、支付红利和筹集发展基金,这是它与营利性企业组织的最大不同。但只是此还不足以反映合作社的特征,因为公益性企业同样也不以营利为目的,这就引出了合作社的第二个特征。(2)从组织的业务运作看,它与经济组织包括营利性企业与非营利性的公益企业的不同是组织内部的同一性。“即合作社的财产所有者和惠顾者(业务伙伴或顾客)同一,可以完全重合,如果二者出现错位,并且错位达到一定程度”[4]则合作社就发生性质变化,所以,同一性是其最主要的特征。
  这种同一性特征与目标特征相辅相成,或者说组织目标决定了其实现必须以同一性为条件。合作社的历程表明,恶劣的社会经济环境是推动合作社事业发展的主要动力,这是合作社把向社员提供公平服务作为组织目标的原因所在。这决定了合作社向社员提供的物品虽不排除有“效率”,但主要的还是公平。而“公平”,从经济学角度看是一种公共物品,具有公共物品的全部特性(消费的不可分性,非排他性),为防止“公平”供给中的外部性,只有将合作社“公平”物品的创造者与受益者重合的“同一性”,才是确保“公平”能够由公共物品转化为合作社集体物品的必要条件,这亦使合作社与营利性企业及公益性企业得以清晰分野。对此合作社理论专家哈内尔进行了理论说明,指出了同一性错位的两种后果:一种是如果合作社出于营利目的,而对非社员开展业务,势必导致社员所应得的扶持相对难实现,从而“公平”供给下降,社员与组织的关系会不断疏远,逐渐将变得与一般的顾客或业务伙伴无异,此时合作社就转向以营利为目的企业(资合公司)。另一种情况是,如果合作社对非社员的业务不是以营利为目的,“公平”的供给对社员与非社员一视同仁,则不仅社员权利受损,且他们作为合作社的财产所有者,还要承担由此而带来的额外费用。这样公平就不再是集体物品,而成为公共物品,合作社也就变成了公益性企业了。所以任何同一性的错位都会导致合作社性质改变。[5]
  (二)合作社的制度缺陷
  合作社的原则及组织特征,决定了合作社在制度安排上与营利性企业的根本不同,它主要是为社员提供“公平”收益而做出制度安排,这些特殊的制度安排既是它的特点,亦是导致德国学者明克内尔与勒普克所称的合作社在“组织制度上的缺陷”的原因。这主要体现在以下四个方面。
  1.缺乏激励的成员控制制度。合作社的自助和自我民主管理,决定了合作社管理者必须是组织成员,且其对合作组织的剩余索取权与一般社员相同,这种权利结构安排,对管理者缺乏激励,难以产生创新冲动。而如果要给管理者以激励,则须给予其剩余索取权,[6]这将有悖于合作社的组织目标及原则。因此,为防止管理者的机会主义行为,合作社采取了建立一系列的组织制度,对管理者实行全面监督。
  2.监督成本过高。为防范管理者的机会主义行为,合作社设计了复杂的监督制度,这势必导致监督成本提高。以德国为例,对管理者的监督,既有通过社员选举管理者的机制及社员直接参与管理决策与分配决策的机制对管理者的间接监督;还有赋予社员监督权及监事会的直接监督;另外还有来自社会的专职审计机构的强制性监督,[7]而任何监督都要付出代价。因此,这种层层监督的制度,虽可给管理者以一定激励,但成本亦相当高。
  3.决策的质量和效率不高。成员控制使管理者的选择受到限制,使高素质的外部人员不能进入管理层中,在日益激烈的市场竞争中,合作社决策的质量难免不受影响。另外,合作社重大事务必须由全体社员或社员代表共同决定,亦使决策的效率大打折扣,这些造成的效率损失不容忽视。
  4.资本筹措能力不足。主要有四种原因。(1)股金是合作社自有资本的第一来源。但合作社的特性决定了其社员皆为其经营区域内从事生产活动的农民,这就使合作社资金来源受到限制。(2)资本权利的有限性,使成员股金的数量及股金参与剩余分配的权利均予严格限制,因而不存在社员向合作社投资的激励。(3)自愿原则,社员退社时可将股金带走,造成自有资本数量变化,一方面使其发展不稳定,另一方面也使其资信能力削弱,难于贷款融资。(4)合作社积累的共同性及不可分性,使得社员在决策分配剩余时倾向于尽可能多地分到个人名下,导致积累不足。这就使合作社资本有限,难与大企业竞争。谨防骗子
  (三)国外合作组织及立法的变革态势[8]
  1.组织方面的变革态势
  (1)合作联合会的作用变弱。许多国家存在合作联合会的组织机构。如德国的赖夫艾森合作联盟,主要职能是代表三大合作组织与政府及有关部门对话。这种组织曾在实施政府的农业保护政策、保护农民合作社利益方面发挥过重要作用,但近些年来,因市场国际化程度加深,西方国家农业政策方面的调整,组织的功能正在减弱。这与其组织结构庞大,传递信息效率低、易失真,难以适应市场变化的组织特征有关。
  (2)合作社之间的合并,大规模的区域性合作组织出现。这一方面是为了扩大经营规模,增强市场竞争力。另一方面又是满足经营对巨额资本需求,保证社员对经营收入控制的需要。
  (3)收购企业。农业产业经营的发展,市场化程度的提高,为应付激烈的竞争,收购其它企业是途径之一。收购包括对同类的收购,以扩大经营规模,实现规模经济。亦包括对关联企业的收购,以实现范围经济。
  (4)纵向一体化的发展。包括产前、产中、产后营销,即供、产、销合作的一体化,同时向深加工合作发展。即一体化向纵深发展。成为产、深加工、供销的全面纵向合作。只有这样,才能改变只卖初级农产品获利低的局面,这是近年来农民纵向合作一体化的标志。
  (5)合作企业模式发生变化,出现了由传统合作企业转变而成的公共有限公司(PLC)。这种公司股份,有的完全由成员控制,有的吸收了外部股东。另外一些合作企业引入可交易股份,包括允许在成员内部转让股份和允许非成员拥有股份。这些解决了传统合作企业融资方面的局限,但企业性质引起了人们质疑。
  2.合作社与成员及非成员关系制度的变革态势
  (1)合作社组织与成员的交易更趋商业化。即社员与组织交易时,不仅希望组织提供公平服务,更希望能获得更大利润。这就使成员与组织交易普遍运用商业化的严格的成本核算原则。
  (2)与商业化相关联,交货条件亦愈加严格。即合作社对成员缴售的产品从规格、品质、种类等方面提出了严格的条件,以保证下游加工出成品的质量,或保证易于销售,提高竞争力。
  (3)与非成员、非成员企业的交易增多。为充分利用合作组织设施,利用规模经营降低成本,填平农产品供销季节差等,以增强合作社的市场竞争,出现了合作社与非成员、非成员企业交易增多的现象。
  (4)非成员管理控制的出现。在激烈的市场竞争条件下,合作组织的规模不断扩大,合作社运作的好坏,取决于管理者良好的管理素养及掌握信息的及时与准确性。否则难以在投资、定价、营销等决策中做出科学的决断。而合作社成员的素质(特别是管理者的素质)的相对低下,愈来愈难以适应愈益企业化的合作社的经营管理。于是,近年来,在这些新型合作组织中,传统的成员控制模式,已逐渐为专业的管理控制所代替。
  3.融资方面的变革态势
  (1)在新的融资手段方面。近些年来,国外的立法机构和合作企业都有创新。主要包括引入成员参股证和债券,集体积累的资产部分量化到个人等。但从总体上来讲,合作社成员仍然拥有多数的股份。另外,引入非成员资本,主要包括非成员的个人股份及非成员企业的股。这种情况的好处在于增加了融资能力,为进人需求资本量大的深加工领域解决了资本不足问题,但随着非成员资本所占比重增加,会影响到合作企业的性质。
  (2)从扩张资本手段看,主要是发展子公司。不少国家的农民合作组织将PLC——公共有限公司作为自己的子公司。子公司通过收购其他公司或把自己内部企业的某一经营环节剥离出而独立这两种方式建立。建立这种(PLC)子公司的好处在于:一方面在合作组织与子公司的相互关系界定清楚的情况下,能够改进合作组织的内部控制,使非合作组织的成员出任总经理。另一方面,由于子公司承担了一部分责任,合作组织的风险降低,但合作组织的影响会减弱,这是外部资本介入的一种必然,亦是必要。
  4.税赋与法律环境的变革态势
  在西方合作制发展过程中,各国都不同程度上有法律方面的规定,即合作社法律制度。这些法律制度主要涉及合作企业组织的税赋制度,合作企业组织的竞争与保护方面的法律制度。这些法律制度的目的在于对合作企业组织的保护及扶持促进。当合作企业组织发展壮大,且形式趋于公司化后,这些差异性保护,显然不利于公平竞争。除此之外,在是否允许或在多大程度上允许农民合作组织以营利为导向方面,各国的法律规定亦不尽相同。有些国家对以利润为导向的限制较严,有的国家则相对较宽。就合作组织的产权,一般都视为投资所有者共同所有。
  总之,尽管各国法律对合作组织的规定不尽相同,但从变动趋势看,有一点是共同的,这就是各国有关合作制度的法律规定,正在朝更自由、更宽松的方向转变。主要表现在经济特别是金融方面,与非成员或非成员企业的交易被多数国家承认和立法接受,一系列融资手段合法化。而在社会文化层面上,主要从组织及运作机制方面看,法律规定变化不大。如要求开放式的成员制,即入社自由、退社自愿;在合作组织的机构选举中仍是“一人一票”(荷兰、比利时是例外),即使组织内成员的股份有很大差距,即持有分布很不均衡,但一般仍然不允许采取复合投票制。
  二、我国农民合作的现状及发展中存在的问题
  (一)我国农民合作的环境及制度因素
  目前我国农村的经济还处于小规模、分散化经营状态,提高农民的组织化程度,增强其谈判能力,保护其利益,建立和发展合作组织是农民之急需,亦是研究“三农”问题的专家们的共识之一。但在我国发展农民合作组织还有以下制约因素:第一,传统的计划经济体制下的部门分割以及农产品销售体制的影响。第二,农村的要素市场——资本、劳动、土地、特别是土地市场的发育还不完备,生产要素自由组合的条件还不具备。第三,我国农业合作组织的形式多样复杂。如既有单位依托型——在具有一定“官民结合”性质的合作协会、专业协会,又有农民内生型的合作组织,如山东蒙阴的合作社组织,且都处于起步阶段。因此,目前我国对农民合作组织的性质、运行等只有一些地方性的零星规定,而没有统一的法律,使农民合作组织的发展无法可依。第四,我国农民总体上来讲,文化教育程度较低,经营能力低,而要培养经营管理的“能人”还需要一段时间。
  以上因素决定了我国在培育和发展农民合作组织时,很难按国际规范一步到位,需要一个过渡时期。在这种过渡时期,一方面要对具有中国特色的“官民结合”的合作组织进行改造,使之愈益符合合作组织的一般原则,在条件具备的情况下,真正过渡到“民办、民管、民受益”的合作组织。另一方面,对农民自发建立的合作组织,要支持帮助。通过法律确定它们的性质、地位,并给以扶持保护,但不要在法律中规定归某种党政组织如村委会“领导”,[9],更要防止政府干预过多,[10],以保证合作社“入社自愿、退社自由、民主选举、民主管理、合作发展,共同富裕”[11]这种与国际合作社原则相符合的原则得以遵循,使合作组织健康发展。
  (二)合作社在我国的制度创新
  合作社组织是目前农民经济组织的一种,另外还有“公司+农户”,“公司+基地+农户”等组织形式。按合作社的原则,农民应有权利选择是否加入合作组织,亦有权利选择加入合作组织后又转为选择加入其他组织形态。但作为农民可选择的组织形式之一的合作社,有其本质规定性。它强调的是以人为本,人的联合,组织合作社的目的是为了满足成员的经济和社会的需求,合作社的主要产品是向社员提供“公平”的服务。因此,在劳动和资本的关系上,在权利配置上,主要强调的是社员的权利,而不是资本的权利。而在我国农村,目前由于资本缺乏,因而,除在少数地方的合作社(如山东蒙阴),大部分农村的合作组织中特别是在股份合作企业中,资本仍占统治地位,这显然与合作组织的性质不符。在此种现实条件下,我国的合作社的发展面临着在坚持合作社性质规定前提下的制度创新问题。
  1.资本的收益制度。社员的股金只能获得很少利息,有时甚至不付息。社员为合作社的未来发展提供的额外资本,只能按银行利率获得利息,不参加分红。而我国目前农村资本稀缺,现行的金融体系仍是城市导向,农民合作组织很难从金融机构获得贷款。这样合作社的扩大经营所需资本的来源就成了问题。国际上,主要是引入成员参股及证券化以及引入非社员或非社员企业参股(内外)这两种方式。这就涉及到如何对待外来资本问题。在资本稀缺的情况下,如果坚持资本报酬有限,就很难将资本吸引过来。对此我国的一些合作组织在这方面进行摸索,有的尝试“一企两制”,对外来资本按股分红,合作社内部则实行资本收益有限,分配按交易额返还。[12]我们认为对内部社员额外提供的资本,只要成员要求可按外部资本同等对待,或在投票权方面给予适当加权,但应有最高限制,以增强融资能力,或给社员向合作组织投资以激励,这是与中国国
会让它误以为那是爱情
  ······

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【注释】                                                                                                     
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