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【期刊名称】 《中国法学》
美国单边主义[1]对抗WTO多边主义的第三回合
【副标题】 “201条款”[2]争端之法理探源和展望
【英文标题】 The Third Round of US Unilateralism vs.WTO Multilateralism in the Recent Decade:on the Jurisprudence Source
【英文副标题】 of the“Section 201”Disputes and Its Prospect
【作者】 陈安【作者单位】 厦门大学国际经济法研究所
【分类】 国际商法
【中文关键词】 201条款争端 美国单边主义 WTO多边主义
【期刊年份】 2004年【期号】 2
【页码】 153
【摘要】

本文概述2002—2003年“201条款”争端案的内容、进程和结局,并回溯到1994年的美国“主权大辩论”以及1998—2000年的“301条款”争端案,进行宏观的综合考察,指出“201条款”争端案实质上乃是晚近十年来美国单边主义与WTO多边主义大交锋的第三回合,是此前两次大交锋的继续和发展。三次交锋的实质都是美国经济霸权与各国经济主权之间限制与反限制的争斗;都是植根于美国在1994年“入世”之初就已确立的既定方针:力图在“入世”之后仍然推行其单边主义政策,以维护和扩大其既得的经济霸权。美国在“201条款”争端案中败诉之后,对上述既定方针毫无改弦易辙之意,其单边主义的霸权顽症可能随时复发,WTO多边主义仍然前途多艰。

【英文摘要】

After roughly describing the contents,process and conclusion of the“Section 201”Disputes(2002—2003)。this.Article traces back to the“Great 1994 Sovereignty Debate”in the US as well as the“Section 301” Disputes(1998—2000),makes a macro—view and combined analysis on them,and indicates that the“Section 201”Disputes is substantially the third big round of US Unilateralism VS.WTO Multilateralism in the recent decade.The COre of all the three rounds of confrontation focuses on the restriction and anti—restriction between the US economic hegemony and the economic sovereignty of othe.states.These confrontations deeply root in the policy that has been finuly established by the US since 1994 when it just acceded to wTo:continuing to enforce its unilateralism,SO aS to maintain and extend its owned economic hegemony.Therefore,even though the US lost in the“Section 201”Disputes,its hegemony chronic malady of unilateralism may recur at any time,and thus the future of WTO multilateralism should still be uneasy.

【全文】法宝引证码CLI.A.12366    
  由美国挑起的“201条款”钢铁保护措施争端,自2002年3月起,在世界贸易组织(WTO)的争端解决机构(DSB)中,兴讼长达21个月,为举世所瞩目。经过本案专家组“第一审”[3]和上诉机构“第二审”,于2003年11月10日作出终局裁断:“被告”美国败诉。[4]
  审结报告认定:美国自2002年3月20日开始实施的“保障措施”,违反了美国自己参与缔结的WTO《保障措施协定》和《1994年关税与贸易总协定》的相关规定,因此,建议WTO争端解决机构责成美国迅即取消其原有的单边主义措施,遵守美国在上述WTO多边国际协定中所承担的国际义务。[5]
  至此,单就本案而言,可谓“尘埃落定”,是非胜败已泾渭分明。不过,本案之中所蕴含的原则碰撞和法理冲突,却尚待进一步深入发掘和认真探讨。俾便“以史为鉴”,催人清醒。此次争端的发生,并非突如其来,也非孤立自在。它只不过是十年来美国单边主义与WTO多边主义先前两次大交锋的继续与发展,而且与先前两次交锋同出一源,具有同等的实质,因此不妨称之为“美国单边主义与WTO多边主义大交锋的第三回合”;而此次争端的结局,远非WTO多边主义大获全胜,更非从此“天下太平”。充其量,只能把它视为WTO多边主义前此两次“败北”之后的“初度小胜”,对其发展前景,实在不宜过度乐观。
  本文采取“倒叙法”,从此次争端说起,粗略地回顾晚近十年来美国单边主义与WTO多边主义交锋的三大回合,从宏观上综合探讨其中蕴含的原则碰撞和法理冲突,并大体预测其今后可能的发展。
  一、美国单边主义对WTO多边主义的第三次大冲击:
  “201条款”争端(2002—2003)
  早在2001年6月下旬,美国国际贸易委员会(USITC)依据1974年《美国贸易法》的“201条款”,就外国进口钢铁对美国钢铁行业的影响和损害进行调查,历时约半年之后,于同年12月19日将调查认定的结论和有关措施建议提交美国总统布什。布什于2002年3月5日正式宣布:自3月20日起,对于某些外国进口美国的10类钢铁产品采取“保障措施”(safeguard measures),分别加征从8%至30%的额外关税,为期3年。[6]
  美国政府宣称:之所以采取上述“保障措施”,是由于全球钢铁产量严重过剩,市场供过于求,且其中许多产品大量进口美国,导致美国钢铁产业受到严重影响和损害。通过采取上述“保障措施”,可以为美国钢铁业提供时间和机会,对本产业进行“积极调整”(positive adjustment),以适应和对付进口货的竞争。但是,国际舆论认为:美国钢铁产业整体的低迷现状,其主要症结在于其国内钢铁产业的结构落后,大型综合钢铁厂技术更新缓慢,成本太高,敌不过美国本国诸多小钢铁厂采用高新技术、节约生产成本、降低售价的同类产品的强劲竞争,致使大厂的许多钢铁工人就业困难。而布什政府在2002年3月此时此际采取这些“保障措施”,除经济原因之外,还追求一项政治目的,即为了向国内的大量钢铁工人“示好”取悦,以便在当年11月举行的国会中期选举中,为布什自己所属的美国共和党争取更多的工人选票。
  美国政府把本国钢铁产业基于其自身内因产生的不景气,归咎于从外国进口的同类产品的竞争,并以此作为借口,采取上述单边主义的国内“保障措施”,对多种进口钢铁产品大幅度加征额外关税,这种做法,直接违背了美国在国际条约中承担的多边主义义务,特别是背弃了它在WTO/GATT“关税减让表”中所作出的庄严承诺,对正常的国际钢铁贸易和多边主义的世界贸易秩序产生了相当大的冲击和破坏作用,因而引起了许多受害国家的强烈反应,纷纷运用自己手中掌握的国家经济主权,实行“自卫反击”:欧共体(15国)、日本、中国等先后向WTO通报了准备对美国产品实施贸易报复的清单;[7]欧共体、日本、韩国、中国、瑞士、挪威、新西兰以及巴西等受害国家相继向WTO争端解决机构(DSB)提出申诉,要求对美国违反WTO规则、破坏全球多边贸易体制的行为加以处断和纠正。诸受害国家在2002年4月中旬至6月中旬之间,先后联合或分别与美国开展磋商,但均未能达成协议。应诸受害国家的请求,WTO所设争端解决机构(DSB)遂于2002年7月25日决定正式组建一个专家组,综合受理受害国家的八宗申诉案。[8]紧接着,加拿大、中国台北、古巴、墨西哥、泰国、土耳其以及委内瑞拉等七个WTO成员相继要求作为“第三方”(third parties)参与本案的整个审理过程。
  在此项由美国挑起的“201条款”争端中,“原告”(complainant,又译“起诉人”)实际上多达22个主权国家,并以美国作为共同的“被告”(respondent,又译“应诉人”)。其“原告”之众多、“被告”之孤立,涉及面之广泛及其对WTO体制和全球贸易秩序未来影响之大,可以说都是前所未有的,故其争讼进程和是非曲直,一直为举世所瞩目。
  经过涉讼各方几近一年的对簿公堂和舌剑唇枪,综合审理本案的专家组终于在2003年7月l 1日作出了综合性的审结报告。这份审结报告全文长达970页,其主要内容可归纳为:
  1.本案专家组支持欧盟等八个“原告”方提出的申诉和指控,认定“被告”方美国自2003年3月20日起针对某些进口钢铁产品采取的“保障措施”(加征额外的进口关税等),就其总体而言,不符合美国自己参加缔结的WTO《保障措施协定》和《1994年关税与贸易总协定》(以下简称《GATT1994》)。[9]
  2.确切地说,美国实行的上述“保障措施”不符合《GATT1994》19条第1款以及WTO《保障措施协定》第3条第1款的规定,因为美国未能确凿论证和充分说明“意外的发展情况”确已导致钢铁进口产品大量增加,并因此对美国国内有关产业造成严重损害。
下跌你应该笑还是哭

  3.美国实施的上述“保障措施”不符合WTO《保障措施协定》第2条第1款和第3条第1款的规定,因为美国未能确凿论证和充分说明其所列举的各种事实足以支持其“进口产品激增”的论断。
  4.美国实施的上述“保障措施”不符合WTO《保障措施协定》第2条第1款,第4条第2款(b)项以及第3条第1款的规定,因为美国未能确凿论证和充分说明“进口产品激增”与“对美国国内有关产业造成严重损害”两者之间存在着“因果关系”。
  5.美国实施的上述“保障措施”不符合WTO《保障措施协定》第2条第1款和第4条第2款的规定,因为美国的做法未能遵守有关“对应性”(paralelism)的要求,即要求在保障措施为其预设条件的产品与保障措施后来加以制约的产品之间,具备一定的对应性。
  基于以上各点,本案专家组的审结报告作出如下结论:(1)美国采取的上述“保障措施”已经违背了WTO《保障措施协定》和《GATT1994》的有关规定,已经取消了或损害了各“原告”方依据上述协定享有的正当权益;因此,(2)本案专家组建议WTO争端解决机构(DSB)责成美国更改上述“保障措施”,使它符合于美国在上述国际协定中承担的国际义务。[10]作为本项"201条款”争端案的“败诉”方,美国对本案专家组的上述审结报告表示不服,并于2003年8月11日向WTO的“上诉机构”(Appellate Body)提起上诉。同年11月10日,上诉机构发布了终审报告,除稍作改动外,维持上述专家组审结报告中绝大部分原有裁断。[11]美国总统鉴于本案败局已定,无可挽回,加以美国已经从其推行了21个月之久的单边主义“保障措施”中捞到了大量实惠,“已经达到了预期的目的”,乃于2003年12月4日宣布:自即日起,终止实行美国的上述“保障措施”。[12]本案遂告最后落幕。
  纵观和细察本案争讼的过程,其中所蕴含的原则碰撞和法理冲突,很值得追本溯源,认真探讨,过细剖析。
  如所周知,关税自主权本是各国经济主权的重要内容之一。各国对外来进口产品是否征收关税以及厘定税率之高低,本属各国经济主权权限范围,悉由各国自行决定。但是,在国际贸易的实践过程中,各主权国家都力图增加本国的关税收入,因而难免发生利害冲突,甚至发展成为商战,导致两败俱伤。有鉴于此,自1947年起,国际社会各成员以GATT/WTO机制作为依托和支柱,力图通过互惠互利的安排,各自大幅度削减关税及其他贸易壁垒,逐步建立起健全的多边贸易体制,以促进全球范围内的贸易自由化,实现共同的经济繁荣。这是国际社会各成员协力追求的共同利益和长远利益。[13]
  但是,在追求实现共同利益和长远利益的同时,各成员却仍然各有自己的局部利益和眼前利益。这就难免又引起种种新的矛盾与冲突。归根结蒂,就是各成员在经济主权(包括关税自主权)上的限制与反限制。自1947年签订GATT以来,此种限制与反限制的斗争,反映在关税减让问题上,经历了以下几度“周而复始”的进程和逐步上升的层次,即关税互相减让;关税减让的例外;对关税减让例外的控制;对此种控制的破坏;对破坏此种控制的制裁。可谓一“魔”一“道”,相生相克,迄未止息。具体地说:
  1.为了共同的和长远的利益,各成员达成多边协议,对各自的关税自主权实行一定程度的自我限制,互相实行关税减让。这体现为GATT1947/1994第2条关于“关税减让表”的规定,即每一缔约方给予其他缔约方的贸易待遇不得低于GATT所附“减让表”中规定的待遇,对于从其他缔约方进口到本国境内的产品,在一定的条件下,不得在规定的“普通关税”之外,任意加征额外关税。
  2.为了各成员局部的或眼前的利益,各成员达成多边协议,对各自的关税自主权作出重大保留(或反限制)。这体现为GATT1947/1994第19条关于“对某些产品进口采取紧急措施”的规定,即在特定情况下,如因某种外国产品进口数量激增,以致本国生产同类产品的企业在市场竞争中受到严重损害或面临严重损害的威胁,则作为上述关税减让原则的例外,本国有权在必要的限度和时期内,实行适当的“自我保障”,对上述外国进口产品暂停给予原先约定的关税减让,撤销或者修改原定的减让,并酌情加征额外关税。但是,在嗣后四、五十年的国际贸易实践中,有些成员,特别是少数经济强国,往往过分强调本国的局部利益和眼前利益,滥用上述有关“紧急措施”的例外规定,任意实行无理的、过度的、单边主义的“自我保障”,以致严重损害生产上述进口产品的其他外国的合法权益。此时此际,滥用“紧急措施”的少数强国,其经济主权,就开始转化成为经济强权或经济霸权,因为它无视国际协定的约束。
  3.为了防止和消除滥用单边主义“自我保障”措施造成新的关税壁垒和贸易障碍,各成员又达成新的多边协议,对各自保留在自己手中的关税自主权或反限制权,实行新的限制和多边控制。这一宗旨充分体现在和始终贯串于1994年WTO体系中新出现的多边性专题协定即《保障措施协定》之中。其“序言”反复强调:“有必要澄清和加强GATT1994的纪律,特别是其中第19条(对某些产品进口采取紧急措施)的纪律”;“有必要重新建立对保障措施的多边控制,消除逃避多边控制的保障措施”。
  4.但是,经济上的强权国家,为了自身局部的和眼前的利益,又往往不甘接受上述重新建立起来的、更加严格的“多边控制”,不惜背弃自己在这个新缔结的专题性多边国际协定中作出的承诺和承担的国际义务,凭借自己的经济实力和强势,依然时时滥用单边主义的自我保障措施,从而对上述“多边控制”造成新的破坏,严重影响国际贸易的正常秩序。此种行为,究其实质,乃是经济强国对自身经济主权的单边扩张,乃是超级大国自身经济霸权的旧病复发,乃是对其他国家经济主权的恣意侵害。
  在这方面,其最新的“典型”,就是2002年3月至2003年12月间美国依据本国贸易法的“201条款”径自采取针对外来钢铁进口产品的“保障措施”。
  5.为了预防和制止违反或破坏上述“多边控制”的行为,各成员又在上述多边协议中规定,受害方有权向WTO体制中带有强制司法性质的“争端解决机构”(DSB)起诉,通过DSB依法审理、裁断、责成加害方撤销其单边主义的“自我保障”措施。[14]加害方“败诉”之后,如在一定期间内仍拒不履行DSB的裁断,则DSB可授权受害方实施必要的报复和制裁,包括停止给予加害方一切关税减让等。在此种情况下,加害方不但在物质上得不到什么便宜,而且还要受到国际舆论的普遍谴责,在道义上遭到巨大损失,从而在国际社会中陷于孤立,到头来,在国际利害得失的“总结算”中得不偿失。
  在这方面,其最新的“典型”,就是上述“201条款”钢铁进口争端案最后以被告方美国“败诉”以及美国总统不得不宣布取消原有单边主义“保障措施”告终。
  “201条款”争端事件的结局,意味着WTO多边主义对美国单边主义的胜利,当然值得世界公正舆论的称道和赞许。但是,联系到十年来美国单边主义冲击WTO多边主义的历史,进行综合考察和评估,则此次结局,只能视为WTO多边主义先前两次“败北”之后的“小胜”,WTO多边主义仍然前途多艰。
  二、美国单边主义对WTO多边主义的第一次大冲击:
  美国的“1994年主权大辩论”
  十年来,美国单边主义对抗WTO多边主义的第一个大回合,是“爆发”于美国国内的“1994年主权大辩论”。其核心和焦点,是美国应否正式批准缔结《WTO协定》并接受其多边主义规则的严格约束。
  如所周知,第二次世界大战结束后,美国国势鼎盛煊赫,登峰造极,并凭借实力,在全球推行霸权主义政策。作为推行美国霸权主义的理论工具之一,美国法学界的若干“权威”学者长期鼓吹主权“过时”论,即认为国际法上传统的国家主权原则及其有关观念已经“过时”,应予“淡化”,甚至应予“废弃”。从20世纪40年代中期至90年代中期,从杰塞普(Philip Jessup)到汉金(Louis Henkin),四、五十年间,主权“过时”论和主权“淡化”论、主权“废弃”论,一直是美国国际法学界的主流意识和主导观点。
  单以汉金晚近十几年间一再鼓吹的理论为例:1989年间,汉金在海牙国际法研究院发表系列演讲,论证当代国际法的最新发展。他特别提到,长期以来,“主权”一词被误引滥用(misconceiVed invocation of“sovereignty”),阻碍了国际公法的现代化和健康发展。“‘主权’是个有害的字眼,这不仅是因为它一向效劳于各种可怕的国家神话,而且因为在国际关系中,甚至在国际公法中,它往往成为一种时髦用语,取代了深思熟虑和谨慎行事”;因此,他强调:“对于国际关系说来,特别是对于国际公法说来,主权一词在很大程度上肯定是没有必要的,最好避免使用”;他甚至鼓吹:“我们应当把主权一词作为旧时代的残存遗物(relic)摆放到历史的陈列架上去。”[15]
  1993年5月,汉金教授又专门发表了《关于主权的神话》一文,针对多年来弱小国家在许多方面坚持独立自主、不肯俯首听命于超级大国的现象,进行了猛烈的抨击。其主要论点如下:
  “在政治空气中,弥漫着大量的‘主权’空谈,它往往污染了政治空气……。‘主权’一词,被用以说明国家的独立自主,说明在制订(国际)法律规范和建立各种体制时,必须得到国家的同意。‘主权’一词,被用以论证和界定各国的‘私事’,各国的政治独立和领土完整,各国的权利及各国人民的权益不受干涉,各走自己的路。但是,‘主权’一词也已经发展成为有关国家庄严和强盛的一种神话,这种神话曲解了主权这一概念,散布迷雾,模糊了其真实含义和价值所在。这种神话往往是空话连篇,并且有时对人类的各种价值观念起着破坏性的作用。例如,……我们至今仍然时常听到有人主张一个主权国家不能同意接受某些国际准则的约束,诸如,有关人权的国际准则,或有关经济一体化的国际准则(如在欧洲)。更加常见的是,‘主权,一词一直被援引来抗拒各种‘入侵干预’措施(‘intrusive’measures),不肯按照各种国际义务——人权义务或武器控制协议义务,接受监督控制。是时候了,应当把主权(的神话)带回现实尘世,加以审查、剖析,重新构思这个概念,恰如其分地削减其范围,取出其规范性的内容,加以重新包装,甚至重新命名。”汉金的结论是:应当“废弃这个‘s’字!”(Away with the“s”word!)[16]
  汉金这段“高论”的现实主旨,显然在于为美国在国际上推行的各种“大棒”政策张目,便于美国在全球打着“人权高于主权”、“防止大规模杀伤性武器扩散高于主权”、“经济一体化高于经济主权”之类的旗号,推行其新干涉主义、新炮舰主义和新殖民主义。其矛头所向,当然包括20世纪80—90年代一切不愿屈服于美国政治霸权和经济霸权的弱小民族。这种理论,在美国国内,当时是一片附和声,鲜见异议。美国国际法学会(ASIL)甚至将汉金的这种高论,作为一篇“新闻信札”(Newsletter)及时地广为散发、宣传。并且奉为“经典”,至今仍然保存在ASIL的网页上。
  然而,历史很会嘲弄人。汉金发表上述高论之后,仅仅时隔一年左右,即1994年3月至9月之间,美国国内就“爆发”了一场有关美国可否放弃自己的“主权”的大辩论,许多美国的学者和政客,纷纷强调美国切不可轻易全盘接受作为乌拉圭回合谈判成果的《世界贸易组织协定》(以下简称《WTO协定》)的法律体制,特别是其中的争端解决机制,以免美国自己的经济决策主权受到削弱、侵害、毁损或剥夺。于是,汉金极力主张予以“废弃”的主权观念,又被许多美国学者“捡”了回来,郑重其事地进行新的“论证”。
  作为美国政府外贸国策的主要顾问之一,杰克逊(JOhn.Jackson)教授当时曾亲身经历这场全国性大辩论,并于1994年3月和6月先后两度出席美国参议院财政委员会、外交委员会举办的公听会,发表“证词”。据他事后撰文[17]评介,当时这场辩论的缘由和要点大体如下:
  1994年,《WTO协定》的缔约各方在总结GATT实践经验的基础上,达成了《关于争端解决规则与程序的谅解书》(DSB),其中规定设立“争端解决机构”(DSB),由它全权处断争端。DSB有权“设立专家组,采纳专家组和上诉机构报告,监督裁决和建议的执行,以及授权暂停适用有关协定项下的关税减让和其他义务”。[18]尤其重要的是,在DSB中彻底改变了GATT实行多年的“协商一致”[19]程序,转而采取“反向协商一致”(negative consensus)的决策原则,即“一致反对,才能否决”,其实际效果就是:只要受害的申诉方或潜在的胜诉方在DSB会议上坚持经过专家小组或上诉机构正式认定的正当请求,就会实现“一票赞成,即可通过”的结局。
  由此可见,WTO的争端解决机制远较GATT的原有机制强硬和高效,这种争端解决机制如能确保正常地运作,对于那些经济实务强大的缔约成员,特别是其中的超级大国,无疑是一种比较有力的约束。因为它们在国际贸易中,往往因“财大”而“气粗”,按民族利己主义和霸权主义行事,造成对弱国贸易利益的重大损害;而实施上述争端解决新机制之后,一旦再遇到受害方依法投诉,DSB依法审断,则像美国这样的超级贸易大国,就难以再依仗其经济强势和借助于过去实行的“协商一致”原则,随心所欲地阻挠和逃避任何制裁。
  上述这种新的争端解决机制乃是整个《WTO协定》体制中一个不可分割的组成部分,1994年4月15日美国谈判代表在该“一揽子”协定上签署,在这前后,美国政府主管部门将它呈交美小词儿都挺能整

  ······

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