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【期刊名称】 《中国法学》
法治规律与中国国情创造性结合的蓝本
【副标题】 论《全面推进依法行政实施纲要》的理论精髓
【英文标题】 A Blueprint of Creative Combination of Rule of Law and China's Context
【作者】 袁曙宏【作者单位】 国家行政学院
【分类】 法律社会学
【中文关键词】 纲要 依法行政 法治政府 法治社会 法治规律
【期刊年份】 2004年【期号】 4
【页码】 3
【摘要】

《纲要》作为我国第一部全面规划建设法治政府蓝图的纲领性文件,在推进依法行政的历史进程中具有里程碑意义。坚持法治规律与中国国情的创造性结合,是《纲要》的核心精神,也是《纲要》的最大特色。《纲要》的理论精髓体现在:(1)《纲要》贯穿的内在主线:监督、规范行政权与保护、扩展公民权相结合;(2)《纲要》规定的基本内容:依法行政理念与依法行政制度相结合;(3)《纲要》确立的法治目标:建设法治政府与形成法治社会相结合;(4)《纲要》选择的法治道路:自上而下政府推进与自下而上全民参与相结合。

【英文摘要】

As China’s first programmatic blueprint for establishing a government by law,The Outline is a milestone in the historical process of promoting administration by law.Sticking to the creative combination of the principle of rule of law and China’s actual conditions is the core spirit of The Outline as well as its greatest feature.Following the above theoretical gist,this article is intended to analyze the theoretical quintessence of The Outline from four aspects:the inherent thread running through The Outline i.e.the combination of the supervision and regulation of administrative power and the protection and expansion of civil fights;the basic contents stipulated by The Outline i.e.the combination of the philosophy of administration by law and the system of administration by law;the goal of nile of law established by The Outline i.e.t11e combination of the establishment of a government by law and the formation of a society by law;the path of rule of law chosen by The Outline i.e.the combination of the Government’s promoting rule of law from top to bottom and the entire people’s participation from bottom to up.

【全文】法宝引证码CLI.A.12435    
  
  国务院今年3月22日颁布的《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《纲要》),是我国今后10年全面推进依法行政、努力建设法治政府的总章程,标志着中国政府在推进依法行政的进程中实现了从宏观宣言到制度实践的跨越。在《纲要》颁布之后,不仅需要从规范层面解说其基本内容,而且需要从理论层面解读其主要精神。透过《纲要》规定的具体条文,揭示《纲要》蕴藏的理论精髓,笔者认为,《纲要》是法治的普遍规律与中国的特定国情创造性结合的蓝本。这一论点是对笔者数年前大胆提出的一个命题的发展和具体化:“综观世界各国的法治历程,大凡法治搞得比较成功的国家,无一不是较好地坚持了法治规律与本国国情的创造性结合。”[1]中国革命的伟大胜利归因于马克思主义的普遍原理与中国国情的创造性结合;中国经济建设的巨大成就归因于在社会主义制度下走中国特色的市场经济发展道路;我们完全有理由相信,建设法治国家和法治政府的宏图伟业也同样需要法治的普遍规律与中国特定国情的创造性结合。如同中国改革开放以来的经济快速发展是一个世界性的经济奇迹一样,中国法治的快速发展也必将成为一个世界性的法治奇迹。而《纲要》的制定和实施,则无疑将会在这一奇迹的实现过程中承负着承前启后、继往开来的重大历史使命。
  一、《纲要》贯穿的内在主线:
  监督、规范行政权与保护、扩展公民权相结合
  推进依法行政、建设法治政府作为近现代政府管理模式的一场持久而深刻的革命,是人类从愚昧走向文明、从战争走向和平、从专制走向民主、从人治走向法治的一种普遍性规律和世界潮流。依法行政的宗旨是以“监督和规范行政权为重点,保护和扩展公民权为核心”。从监督和规范行政权的角度看,它有三项基本要求:一是行政权的取得必须由法律设定,法无授权行政机关不可为;二是行政权的行使必须遵守法律,既要遵守实体法,也要遵守程序法;三是违法和不当行政必须承担法律责任。从保护和扩展公民权的角度来看,它也有三项基本要求:一是非依法公民权不受剥夺、限制和侵害;二是法无禁止规定公民即可为;三是有权利的损害必须有权利的救济。《纲要》正是在立足于中国特定国情的基础上,以依法行政的这一普遍性宗旨作为贯穿《纲要》的内在主线。
  (一)《纲要》以全方位全过程监督和规范行政权为重点
  行政权是宪法和法律赋予行政机关管理政治、经济和社会事务的最重要的国家权力。由于行政权具有管理领域广、自由裁量度大、以国家强制力保证实施等特点,决定了它既是与公民、法人的利益最密切相关的一种国家权力,又是最容易违法或滥用的一项国家权力。因此,监督和规范行政权无疑是建设法治国家和法治政府的重点[2]。《纲要》正是立足于这一理论基点,在制度安排和框架体系上,以实践问题为导向,以现实需要为着力点,以行政权运行过程为顺序,重点强化对行政权的全方位全过程监督和规范,这成为《纲要》一个十分突出和鲜明的特点。
  1.《纲要》对行政权的行使范围明确加以限定
  限定行政权的行使范围是监督和规范行政权的前提与基础。现代政府是有限政府,只有将行政权限定在适度的范围内,只有严格实行职权法定,才能从根本上防止行政权的滥用和腐败,才能从源头上最大限度地控制行政权的惟我独尊,切断行政权的无处不在,限制行政权的无事不管,转化行政权的无所不能。《纲要》以建设有限政府为目标,在第四部分“转变政府职能,深化行政体制改革”中,第一次“依法界定和规范经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能”,并在此基础上明确要求“合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限”,规定行政权不得介入的事项和领域,完善行政管理体制,从而为限定行政权的行使范围确立了职能、权限和体制基础。
  2.《纲要》对行政权运行的主要环节重点加以监督
  行政决策、行政立法、行政执法和行政解决纠纷是行政权运行的四个主要环节,行政机关在这四个环节分别享有行政决策权、行政立法权、行政执法权和行政解决纠纷权。正是这四项权力构成了行政权的主要内容,因而也成为《纲要》监督和规范的重点。《纲要》在第五至第八部分依次分别对这四项行政权的运行进行了监督和规范。行政决策是行政权运行的首要环节。只有行政决策合法、正确,行政权运行的后续环节才能有良好的前提和方向。《纲要》肯定了行政决策的基础性地位,在第五部分明确要求健全行政决策机制,实行依法决策、科学决策、民主决策;完善行政决策程序,实行决策公开和重大决策论证;建立健全决策跟踪反馈和责任追究制度,实行“谁决策、谁负责”。行政立法担负着现代政府为经济与社会发展提供规则的重要功能,是行政权运行的第二个重要环节。只有立法正确,才能有执法公正。《纲要》高度重视行政立法,在第六部分明确要求提高制度建设质量,制定政府立法工作计划,改进立法方法,扩大公众参与,探索对立法项目的成本效益分析制度,完善行政法规、规章修改、废止的制度和规章、规范性文件的定期清理制度。行政执法是对决策和立法的执行,行政执法权是行政权的关键环节,《纲要》在第七部分对监督和规范行政执法权作了严格规定,要求深化行政执法体制改革,完善行政执法程序,健全行政执法案卷评查制度,建立行政执法主体资格制度,推行行政执法责任制。化解矛盾、解决纠纷是现代行政权的重要职能,对弥补司法不足、维护社会公正、提高行政效率有重要作用,《纲要》在第八部分对行政机关的纠纷解决权进行了监督和规范,明确要求行政机关依照法定权限和程序,公开、公平、公正、及时地处理民事纠纷;探索解决民事纠纷的新机制,充分发挥调解在解决矛盾中的作用,完善行政调解和人民调解制度;切实解决人民群众通过信访举报反映的问题,完善信访制度。
  3.《纲要》对行政权的监督体系全方位加以强化
  建立、健全监督和制约行政权的制度体系,是监督和规范行政权的必然要求和根本保障。孟德斯鸠在其名著《论法的精神》中曾经指出:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”[3]这一论断可谓入木三分。目前,我国虽已建立起内外结合、多途径、多渠道的行政权监督体系,但尚未发挥整体的监督合力。内部监督由于部门“利益关联”,往往出现“相互礼让”;外部监督尽管主体众多,但难以形成监督网络;专门监督虽然制度不少,但实施起来阻力很大;监督者的监督责任同样缺失,很多监督都成了“软监督”。《纲要》针对我国现有监督制度存在的这些问题,努力从整体上加以整合、强化和创新,明确要求各级行政机关要自觉接受人大监督、政协的民主监督、人民法院依照行政诉讼法规定实施的监督,加强对规章和规范性文件的监督以及行政复议监督,完善并严格执行行政赔偿和补偿制度,创新行政层级监督新机制,强化监察、审计等专门监督和公民、新闻舆论等社会监督,以形成整体配套、相互衔接、疏密有致、制约有力的行政权监督体系,特别是保证其得到铁面无私的严格执行。
  4.《纲要》对行政权的行使主体严格加以约束
  公务员是行政权的行使主体,是一切行政活动的最终实施者,他们依法行政观念和能力的强弱,直接决定着行政权运行的质量,影响着依法行政的进程。提高公务员依法行使行政权的观念和能力,是监督和规范行政权的基本要求;实现制度约束下的公务员自觉地依法办事,是我国走向法治政府的基本标志。否则,再完善的制度也会被与之不相适应的观念错位和水平低下所扭曲,甚至使制度失去意义。为此,《纲要》在第十部分明确要求不断提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力,实行领导干部学法制度、依法行政知识培训制度和考试制度,建立和完善行政机关工作人员依法行政情况考核制度,积极营造全社会尊法守法、依法维权的良好环境。韩非有句名言:“国无常强,无常弱。奉法者强则国强,奉法者弱则国弱。”[4]这句话十分精辟和深刻。只有全体公务员真正做到不惟权、不惟上、只惟法,真正成为对人民、对法律负责的无私无畏的“奉法者”,自觉地在法律之下、而不是法律之外、更不是法律之上提出问题、思考问题和解决问题,始终绷紧法治与责任这两根弦,监督和规范行政权才能落到实处,法治政府才能真正建立,中华民族的伟大复兴才能最终实现。北大法宝,版权所有
  (二)《纲要》以大力保护和扩展公民权为核心
  依法行政的首要问题和根本问题,就是人民与政府的关系问题。现代政府是公共管理和公共服务的提供者,其权力来源于人民,受人民监督。公民权利是国家权力之本,是行政权力之源;政府责任是行政权力的核心,是政府属性的本质。在人民与政府的关系上,我们应当明确:不是人民为了政府而存在,而是政府为了人民而存在,人民政府应当始终是最广大人民根本利益的忠实代表者和维护者,行政权应当始终是为了保护和扩展公民权而行使和运用。这就是《纲要》所体现的核心精神。
  1.《纲要》的根本指导思想是保护和扩展公民权
  坚持“执政为民”的根本宗旨,坚持对人民负责,对人民制定的法律负责,这是《纲要》的根本指导思想。它充分体现了我们党立党为公、以民为本的执政理念,也充分体现了人民政府依法行政的本质。从外在形式上看,依法行政确立的是法律与行政之间的关系,强调的是行政权对法律的服从和尊重;但从内在本质上看,依法行政指向的却是行政权对公民权的保护和扩展。依法行政要求行政权的取得必须得到由人民代表组成的最高权力机关的立法授权,否则不可为,这就可以从根本上防止、制止和杜绝行政机关行政专横与行政专制;依法行政要求行政权的行使应当依据人民代表机关制定的法律和地方性法规,应当遵守实体法规范和程序法规范,这就在执法过程中有效防止了行政权侵害公民权;依法行政要求行政机关违法行政必须受到人民代表机关的监督,必须承担法律责任,这就从强化行政机关的事后责任上保护了公民的合法权益。依法行政正是通过对行政权取得、行使和违法责任追究的全方位控制,将行政权纳入法治轨道,使行政权服从人民的意志和利益,从而把“执政为民”落到实处,切实保护并不断扩展公民的合法权益。
  2.《纲要》从实体与程序两个方面保护和扩展公民权
  实体与程序,既是法律“硬币”不可分割的两面,也是法治之“车”缺一不可的两轮,二者共同发挥监督和规范行政权、保护和扩展公民权的作用。与我国“重实体、轻程序”的行政法传统形成鲜明对照的是,对程序的倚重成为西方法治传统,这从英国古老的“程序先于权利”原则和“自然正义”原则中可略见一斑。与之相对应,对程序的盛赞成为西方的学术传统。美国最高法院的杰克逊法官曾一语破的:“程序公正与规范是自由不可或缺的内容。”[5]《纲要》为了从实体与程序两个方面大力保护和扩展公民权,十分重视同时推动行政实体制度和行政程序制度的健全与创新。首先,《纲要》在依法行政的指导思想、目标和基本原则、基本要求中,同等确立了实体正义与程序正义的目标和理念,对《纲要》的整个内容和制度具有统领作用。其次,《纲要》在转变政府职能和深化行政管理体制改革的内容中,不仅重视实体规定,而且重视程序规定。再次,《纲要》依次在行政决策、行政立法和行政规范性文件制定、行政执法、行政解决纠纷等行政权运行的主要环节,同时推进行政实体制度和行政程序制度的完善与创新。最后,《纲要》分别从实体和程序两个方面全面强化对行政权的制约和监督,以防止行政权违法或滥用侵犯公民权。需要强调指出的是,由于我国行政法制度还很不健全,一些规范政府共同行为的重要法律(如行政强制法、行政收费法、行政程序法)还没有制定,因而《纲要》对行政实体与行政程序的规定就具有特别重要的意义。它实际上进行的是一场静悄悄的革命,把《立法法》、《行政处罚法》、《行政许可法》等所规定的一些重要实体制度和程序制度(如合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一等制度),从行政立法、行政处罚和行政许可等领域扩展到了整个行政管理领域。因此,《纲要》实质上是一部简洁的、粗线条的行政实体法典和行政程序法典,是对我国现行行政实体法律制度和行政程序法律制度的重大突破,必将推动中国整个依法行政制度体系进一步朝着保护和扩展公民权的方向快速发展。
  二、《纲要》规定的基本内容:
  依法行政理念与依法行政制度相结合
  按照构建法治政府的一般规律,只有培育与确立依法行政理念,并使这种理念转化为依法行政制度和融入依法行政实践,才能真正实现行政法治;同样,只有健全和完善依法行政制度,依法行政理念才能真正得以确立,并为依法行政实践提供理念指引和制度保障。因此,依法行政理念与依法行政制度就像法治政府的双翼:只有双翼齐翔,才能托起法治政府的蓝图。《纲要》正是在全部内容上集中体现了依法行政理念与依法行政制度的有机结合。在这个理念与制度相统一的法治文本中,既有现代行政法治的普遍性要素,又有体现中国国情的特殊性要求。
  (一)《纲要》从中外依法行政的实践中提炼出依法行政的基本理念
  纵观西方国家走向法治政府的三、四百年历程,依法行政实践在发展中变迁,在变迁中发展[6],经过几百年实践的积累沉淀,确立了依法行政的普遍性理念[7]。在大陆法系国家,这些依法行政基本理念主要表现为法律优位、法律保留、比例原则、信赖保护原则等;在英美法系国家,这些依法行政基本理念主要表现为越权无效、合理性原则、程序正当和不准翻供原则等。当这些基本理念在行政管理领域得以确立,依法行政就从一种理想追求变成了具体的制度和生动的实践;并且随着依法行政实践的深入发展,这些基本理念又得到了进一步升华。伯尔曼曾言:“法律必须被信仰,否则它将形同虚设”。[8]中国社会要从人治步入法治,就必须实现由人治理念向法治理念的飞跃。西方国家法治化的历程肇始于启蒙思想家对法治理念的推崇和宣传。正如日本法学家川岛武宜所言:“近代法以其固有的、特殊或近代化的法意识作为媒介而成立。”[9]同样,我国法治政府的建设,也必须以依法行政理念的确立为先导。改革开放以来,特别是1996年我们党确立依法治国的基本方略以来,我国行政法治建设取得了巨大进步,并在依法行政实践中积累了丰富的经验。这些经验可以概括为:(1)依法行政必须坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,忠实履行宪法和法律赋予的职责。(2)依法行政既要坚持以经济建设为中心,为经济和社会发展服务,又要与经济和社会同步、协调发展。(3)依法行政应当始终把依法治官、依法治权作为重点,把保护公民权利作为核心。(4)依法行政必须与政府职能转变和深化行政管理体制改革有机结合、同步实施;依法行政是对旧的行政管理模式的一场深刻革命,必然要求建立与之相适应的新的行政管理体制。(5)依法行政必须坚持立法、执法和监督三位一体,整体推进。(6)依法行政必须大力加强行政程序法律制度建设,使行政实体法和行政程序法成为规范、制约和监督行政权依法行使的两大保障。(7)依法行政必须深入持久地对公务员进行法治观念的培养和教育,全面提高其依法行政的能力和水平。《纲要》正是在对中外依法行政实践经验归纳和升华的过程中,提炼出了依法行政的基本理念。这些理念,既是对西方国家依法行政发展经验的抽象,也是对我国依法行政经验的总结,集中体现了依法行政重在治官、治权的内在精神,高度浓缩了依法行政追求公正与效率的价值目标,因而对指导与规范行政机关和公务员依法行政具有重要作用。
  1.合法行政
  合法行政理念是行政法中最基本、最古老的理念,自近代资产阶级确立民主政体之后,就成为一条不可动摇的原则,并在当代继续显现出强大的生命力。合法行政要求行政机关遵循法律优位、法律保留和越权无效原则,是建立法治政府的最根本理念,是依法行政的最低线要求;没有它,法治大厦就没有根基。《纲要》在依法行政的基本要求中,把合法行政作为首条要求予以规定,明确要求行政机关实施行政管理,应当依照法律、法规、规章的规定进行;没有法律、法规、规章的规定,行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定,从而突出了合法行政理念的基础性地位。
  2.合理行政
  合理行政理念既源于合法行政理念,又独立于合法行政理念,是现代行政法对控制行政自由裁量权滥用的有力回应,并且其地位不断凸现,逐渐发展成为现代行政法的又一个核心理念。在大陆法系德国和法国行政法中,与这一原则相类似的是比例原则或均衡原则。[10]合理行政要求行政行为不仅要符合形式正义,达到基本的合法性标准;而且要求行政行为符合实质正义,达到更高的合理性标准。《纲要》在规定合法行政之后紧接着确立了合理行政的理念,明确要求行政机关实施行政管理,应当遵循公平、公正的原则;要平等对待行政管理相对人,不偏私、不歧视;行使自由裁量权应当符合法律目的,排除不相关因素的干扰;所采取的措施和手段应当必要、适当;行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的,应当避免采用损害当事人权益的方式。这些规定反映了追求实质正义对于建设法治政府的重大意义。
  3.程序正当
  程序正当理念源于英美法治中古老的自然公正原则和正当程序原则,是现代行政法中实现形式正义的核心原则。没有程序正当,就不可能有“看得见的正义”。[11]重视行政程序建设是现代行政法治的重大发展趋势。《纲要》顺应并推动了这一发展趋势,将程序正当确立为依法行政的基本理念,明确要求行政机关实施行政管理,除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外,应当公开,注意听取公民、法人和其他组织的意见;要严格遵循法定程序,依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权;行政机关工作人员履行职责,与行政管理相对人存在利害关系时,应当回避。
  4.高效便民
  公正与效率是现代政府追求的两大价值目标。没有效率的公正,就如同“迟到的正义为非正义”一样,严重违背现代政府的价值追求。因此,对效率的追求是依法行政十分重要的理念之一。同时,依法行政所有的价值追求都可最终归结为公民权益的最大化。“便民”从形式上看,是中国式的政治话语;但从本质上看,却集中体现了依法行政的终极价值追求。因此,“高效便民”应当而且必然是中国语境下依法行政的核心理念。《纲要》明确要求行政机关实施行政管理,应当遵守法定时限,积极履行法定职责,提高办事效率,提供优质服务,方便公民、法人和其他组织。
  5.诚实守信
  诚实守信最早是民法上的基本原则,它要求平等民事主体之间应当以相互信任作为基本的民事行为准则。随着经济、社会的发展,政府诚信在社会信誉体系中的地位越来越重要。因此,以规范政府行为为宗旨的行政法借鉴和发展了民法上的诚实守信原则,将其应用于法律地位不对等的行政法主体之间,从而成为依法行政的基本理念之一。诚实守信理念实质上就是德国行政法上的信赖保护原则[12],它要求政府应当符合诚实守信的要求,保护行政相对人的信赖利益。近年来,随着我国市场经济的深入发展,加强社会信用建设的要求更加紧迫,个人信誉是基础、企业信誉是重点、政府信誉是关键已越来越成为人们的共识。为此,《纲要》将诚实守信确立为依法行政的基本理念,明确要求行政机关公布的信息应当全面、准确、真实;非因法定事由并经法定程序,行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定;因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的,应当依照法定权限和程序进行,并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。
  6.权责统一
  权利与义务统一、职权与职责统一,是法治的基本要求,是现代责任政府的基本理念。《纲要》顺应了我国各级行政机关从权力政府向责任政府转变的发展趋势,将权责统一确立为依法行政的基本理念,明确要求行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责,要由法律、法规赋予其相应的执法手段;行政机关违法或者不当行使职权,应当依法承担法律责任,实现权力和责任的统一;依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。
  (二)《纲要》把依法行政理念转化为制度
  依法行政理念只有转化为依法行政制度,才会有持久的生命力。邓小平曾经深刻指出:“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”[13]《纲要》把依法行政理念与依法行政制度有机结合起来,从而使依法行政理念因为有了制度支撑不再虚无缥缈,依法行政制度因为有了理念统领不再支离破碎。
  由于各个国家的政治、经济、社会背景不同,法律文化不同,导致依法行政的制度体系安排也不尽相 同。大陆法系国家“以行政权的运行及其监督”为中心来构筑其依法行政制度体系,主要由三大部分组成:一是行政组织法;二是行政作用法或行政行为法;三是行政救济法。与之形成鲜明对照的是,英美法系国家的依法行政制度体系则围绕着“以权力制约权力”这个基本原则来展开,也主要包括三部分内容:一是委任立法;二是行政程序法;三是司法审查。我国依法行政制度体系由于历史的原因,长期以来主要表现为理论上的行政法制度体系[14]。这一体系在形成过程中,建国前主要受法德等大陆法系国家依法行政制度体系的影响,建国后相当一段时期则主要受前苏联行政法体系的影响,20世纪80年代以后,又不同程度地受大陆法系和英美法系的交叉影响。因此,我国行政法制度体系总体上表现出“主显辅隐”的特点:即借鉴大陆法系国家的依法行政制度体系作为“主线”或“明线”,整个行政法制度体系比较清晰地划为行政组织法、行政行为法和行政救济法三大谨防骗子

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