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【期刊名称】 《财经法学》
政府信息公开中的行政问责:现状与改进
【英文标题】 Administrative Accountability in Government InformationDisclosure: Current Situation and Improvement
【作者】 薛志远【作者单位】 中国政法大学法学院
【分类】 行政管理法【中文关键词】 政府信息;信息公开;行政问责
【英文关键词】 Government information Information publicity Administrative accountability
【文章编码】 2095-9206(2016)04-0091-12【文献标识码】 A
【期刊年份】 2016年【期号】 4
【页码】 91
【摘要】

《政府信息公开条例》实施八年有余,效果差强人意。行政问责制度未能发挥出其应有的监督作用,难辞其咎。当前这一制度面临着工作推进乏力、异体问责效果不佳、行政问责案例乏陈等问题。明确将权责一致、错罚相当、客观公正确定为该制度的基本原则,同时提升官民法治素养、健全配套法律制度、加强行政伦理法制建设、重视异体问责制度作用的发挥等也将有助于这一制度的良性运行。

【英文摘要】

Regulation of Government Information Publicity has been implemented for more than eight years, and the effect is not good. The administrative accountability system has failed to play its proper oversight role. Currently, this system has the difficulties of ineffective work of government information publicity, poor accountability allograft and limited cases caused by the government information publicity in administrative accountability. Basic principles should include matching powers with responsibilities, making liability commensurate with mistakes, and sticking to objectivity and justice. Atthe same time, enhancing the legal awareness of both officials and the public, improving relevant legal system, strengthening administrative ethics construction and paying attention to the role of allograftaccountability system will also contribute to the healthy operation of this system.

【全文】法宝引证码CLI.A.1219770    
  一、理论研究
  (一)政府信息公开制度的理论基础
  1.知情权理论是政府信息公开制度的最为重要的理论基础。
  知情权分为广义与狭义两种。广义的知情权指公民、法人及其他组织等权利主体有权从官方或非官方等渠道知悉、获取相关信息。狭义的知情权是指“公民、法人及其他组织,根据法律要求向政府机关或者法律、法规授权的行政主体要求公开某些信息的权利,同时拥有不受妨碍的公开信息的自由。”{1}知情权是公民、法人或其他组织等行使宪法所赋予的诸如检举、揭发、申诉、控告等权利的前提。若公民无法获取政府信息,则难以对政府的行为进行有效的监督。
  2.人民主权理论与委托代理理论也是政府信息公开制度的重要理论基础。
  人民主权论兴起并发展于17、18世纪欧洲的启蒙运动时期,主要倡导者有卢梭、霍布斯、洛克等人。卢梭认为“人民主权的基本特色在于主权的不可转让性和不可分割性。”{2}国家主权属于人民,人民将其享有的自然权利转让给国家,在“权利”的让与中使得国家享有了“权力”。正是因为国家的权力来源于人民,所以国家有义务运用权力维护人民的权利。人民无法直接行使国家权力,便将国家权力授予政府行使。人民是委托人,而政府是受托人,受人民委托负责制定、执行法律,维持社会秩序与人民自由。由此可见,人民主权论中包含着委托代理理论,即人民委托政府代为行使国家主权,但作为受托人的政府,应向委托人及时反馈其在代为行使国家权力时所获取的信息。由于政府所掌握的信息量远大于一般个人所能想象的规模,考虑到个人与政府在获取政府信息的能力上存在巨大的差距,政府有义务为个人提供不属于需特别加以保护的政府信息。
  3.信息不对称理论亦是政府信息公开制度的重要理论基础之一。
  该理论由美国经济学家约瑟夫·斯蒂格利茨、乔治·阿克尔洛夫和迈克尔·斯彭斯提出。信息不对称理论认为:信息的属性之一即为“不对称性”,这一属性贯穿信息传播的始终。不论是在时间上还是空间上,信息都具有不对称性。政府具有个人所难以企及的收集信息的能力,在社会治理过程中往往掌握着大量的信息。一些不利于政府形象或者公开会影响政府顺利推行某项政策的信息被政府部门及其工作人员封存或销毁,以至于普通公众无法获知一些事关自己切实利益或公共利益的信息。本来公众往往是信息正当传播链条中信息的发源地,但由于政府垄断了部分信息的传递,导致信息流通出现“断流”现象,制约了信息资源在社会上充分有效地分配。
  (二)行政问责制度的理论基础
  目前行政问责制的理论基础主要有责任政府理论、人民主权理论、委托代理理论、社会契约理论、代议制政府理论、法治政府理论以及分权制衡理论等。其中,责任政府理论、人民主权理论、委托代理理论是本文研究的重点。
  1.责任政府理论是行政问责制度重要的理论基础之一。
  负责任的政府必然要遵守“有权必有责,用权受监督,侵权需赔偿”等基本要求。周亚越认为,“责任政府具有丰富的内涵”,是承担明确的责任、切实履行其职能的、高效、廉洁、诚信的政府。{3}李军鹏指出,行政机关及其工作人员在行使权力的同时,对授予其权力的公民负责,接受公民的监督,是责任政府构建的必然要求。{4}当下建成法治政府已成为我国政府法治改革的重要目标之一,而努力打造责任政府,是法治政府的题中应有之义。行政问责制度的完善对责任政府、法治政府的建设具有重要意义。
  2.人民主权理论(主权在民思想)与委托代理理论也是行政问责制度重要的理论基础。
  张贤明指出“民主的核心价值原则是人民主权”,“政府的政策和行为应该以人民的意志为依归,即对人民负责”。{5}黄健荣、梁莹认为主权在民和平等正义是建构问责制政府的法理依据,“在政府与公众的委托代理关系中,政府责任的履行成为决定这种委托—代理关系存续的最重要因素”。{6}委托代理理论的基本要求便是受托者应该对委托者负责,因其不合理地甚至违法地行使委托代理权,并由此造成受托人的损失,则委托人有权追究受托人的责任,受托人应该按照权责对等、错责相当等原则依法承担责任。
  (三)政府信息公开与行政问责的逻辑关系研究
  1.政府信息公开是建立和完善行政问责制的基础与前提条件。
  如果政府信息得不到有效的公开,则会对行政问责制的运行乃至启动造成巨大的障碍。政府信息不依法公开将直接损害公民的知情权,进而使得公民在无法得知相关信息的情况下,难以行使监督权、检举权、控告权,最终导致公民在尝试参与行政问责时,路径不通。而政府信息不依法公开或者公开的信息不充分,将导致即便行政问责已经开启,但由于有效信息不足,使得行政问责制度难以良性运行,最终影响行政问责的效果。
  2.行政问责制度的良性运行对政府信息公开具有保障作用。
  现阶段我国政府信息公开工作之所以仍面临许多亟待解决的问题,例如公民申请政府信息公开较难,政府主动公开的信息质量不高、数量有限等,与行政问责制度未能充分发挥作用有重要的关系。如果政府部门及其工作人员未依法公开政府信息,就会被严格地追究相应的责任的话,负责政府信息公开工作的政府部门及人员在权衡利弊后可能会为了免于法律的制裁或纪律的惩戒而依法及时推进政府信息公开工作。但是,如果政府信息该公开的不公开或者不该公开的却公开了,负责政府信息公开工作的政府部门及其工作人员却并未因此受到任何问责,则政府信息公开工作“举步维艰”也就不难理解了。与“无救济则无权利”类似,“无问责则不公开”很可能成为政府信息公开工作的顽疾。
  (四)政府信息公开中的行政问责的理论基础
  对政府信息公开中的行政问责的理论基础进行研究,主要是为了梳理制度建设及发展的逻辑关系,在“政府信息公开”与“行政问责”二者间寻找共同适用的理论基础,从而更好地运用理论知识来指导实际工作。
  如前所述,由于政府信息公开中的行政问责在我国并未引起学界的足够重视,相关理论成果并不多。学者们更多的是对政府信息公开与行政问责制度的理论基础进行分项研究。笔者根据对学界的分项研究成果进行总结归纳,认为政府信息公开制度与行政问责制度二者共有的理论基础主要是人民主权理论、委托代理理论和责任政府理论。上述三项理论已在上文中进行了分析,故在此不再赘述,此处仅强调以下内容。
  人民主权理论、委托代理理论虽源自西方,但在我国《宪法》中关于“国家的一切权力属于人民”的表述中不难看出“人民是国家的主人”,“国家的一切权力来自人民”。作为我国根本政治制度的人民代表大会制度的运行逻辑也在于由人民选出代表,代表人民行使国家权力,制定法律,监督政府,问责官员。为最广大多数的人民群众谋福利也体现了责任政府对人民负责的理念。
  明确政府信息公开中的行政问责的理论基础是为了更好地指导实践。毛泽东曾提出:“对于某些犯有重大错误的干部和党员,……群众不但有权对他们放手批评,而且有权在必要时将他们撤职,或建议撤职,或建议开除党籍,直至将其中最坏的分子送交人民法庭审处。”{7}要使得公众能够依法行使批评建议权,就要首先保障其知情权,政府信息公开工作要扎实推进而不能搞形式主义,行政问责制要切实运行而不能“作壁上观”。邓小平亦强调践行依法治国,“使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人看法和注意力的改变而改变。”{8}要实现制度的法治化,则必须将制度建设的成果以法律规范的形式固定下来,坚持“科学立法,严格执法,公正司法,全民守法”,实现政府信息公开中的行政问责的依法运行。
  二、现状、困境及原因分析
  (一)现状分析
  理论方面,目前将政府信息公开与行政问责相结合进而分析政府信息公开中的行政问责制度的理论基础的研究并不多见。尽管学术界与实务界都已意识到政府信息公开与行政问责制度二者具有密切的联系,但现有的理论成果未针对现实中存在的问题给予足够的回应。制度的有效运行得益于理性的制度设计,特别是在立法时,应该充分考虑法律条文能否对现实中存在的问题给予足够的关注。目前我国政府信息公开中的行政问责制度的理论基础尚存在一些问题,突出表现在未能最大限度地调动不同主体推进行政问责的积极性。例如石家庄市等行政问责制度在制度设计时忽视了行政体制之外的问责监督者往往难以获取行政问责所需的信息,同时这些监督者就算是获取了相关问责线索或信息往往也并不拥有独立发布问责信息的能力和渠道,这也造成体制外的监督者启动或者协助行政问责制度运行的作用难以有效地发挥。打遮阳伞就显得很娘
  实践发展方面,2008年5月1日《政府信息公开条例》正式施行,该条例第35条对信息公开的问责主体、问责对象、问责事由、责任承担形式等做了规定。根据对该条文的分析可知,行政机关有不依法履行政府信息公开义务的、不及时更新公开的政府信息内容及政府信息公开指南和政府信息公开目录的、违反规定收取费用的、通过其他组织及个人以有偿服务方式提供政府信息的、公开不应当公开的政府信息的、其他违反条例规定的行为的情形之一的,由监察机关、上一级行政机关责令改正;情节严重的,对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。但由于政府信息公开中“违法不当行为涉及利益关系复杂且审查鉴定难度较大,仅靠一条专门性法规来规范和指导显然是不够。”{9}此后部分地方政府着手制订了本地区违反《政府信息公开条例》的问责办法。笔者在北大法宝中以“政府信息公开责任”为主题词进行检索,发现目前立法文件名称中包含有“政府信息公开责任”字样的地方规范性文件有23篇(如图1所示)。以“政府信息公开行政问责”为检索词进行检索,结果为0。可见目前我国并无一部以政府信息公开行政问责为名的立法文件。立法实践中更倾向于用“政府信息公开责任追究”的名称代替“政府信息公开行政问责”。如《天津市政府信息公开工作违法责任追究暂行办法》[1](2008年5月)、《江苏省政府信息公开工作过错责任追究办法(试行)》(2008年8月)、《山东省政府信息公开责任追究办法(试行)》(2010年11月)等。
  图1我国立法文件的名称中包含“政府信息公开责任”字样的搜索结果[2]
  (图略)
  (二)困境分析
  据2014年由中国社会科学院发布的《中国政府透明度年度报告(2013)》的内容显示,2013年政府信息公开工作有三大亮点:一是政府信息公开目录建设更加规范;二是主动公开在众多领域取得成效;三是信息获取的便捷性受到不少政府网站的重视。{10}在看到亮点的同时,不得不思考政府信息公开行政问责为何如此艰难。如前所述,立法上固然存在法律位阶低,规定内容笼统,可操作性差等问题,但执法不力、负有监管职责的责任主体未依法履职亦难辞其咎。
  1.政府信息公开工作推进乏力。
  虽然我国政府信息公开工作取得了巨大的进步,特别是自《政府信息公开条例》颁布实施以来,政府信息公开制度实现了有法可依,大量的政府信息开始公之于众,但根据《中国政府透明度年度报告(2013)》的内容显示,现阶段我国政府信息公开工作还存在以下两方面的问题。一是主动公开方面,主动公开工作远未达到《政府信息公开条例》的要求,公众获取信息的基本需求尚未得到满足。二是依申请公开方面,各地方政府及工作部门处理申请不规范,依申请公开的流程、标准迥异。{10}上述两方面的问题,显示出现阶段尽管政府大力倡导并力推政府信息公开工作,但一些政府部门及工作人员并未转变观念,负有信息公开义务的行政主体对属于主动公开范围的信息更新不及时,推诿塞责,敷衍了事,甚至对公民、法人或其他组织提出的政府信息公开申请置若罔闻等现象时有发生。
  以上海市2014年政府信息公开工作办理情况为例进行分析。该市全年共收到申请24204件,办结24130件。其中,有1737件属于已主动公开范围,同意公开答复数为8696件,同意部分公开答复数为332件,不同意公开答复数为1331件。[3]不属于本行政机关公开数为3590件,申请信息不存在数为4345件,告知做出更改补充数3215件,告知通过其他途径办理数为884件。可见实践中还是有大量的政府信息公开申请被拒绝。2014年上海市依申请公开未能提供信息的情况,见图2。{11}
  图2 2014年上海市依申请公开中未能提供信息的情况
  (图略)
  2.政府信息公开异体问责效果不佳。
  据2012《法治蓝皮书》的调查结果显示:公众对信息公开制度的认知程度不高,受访者中知道《政府信息公开条例》的仅有58.4%,知道自己有权申请政府机关提供所需要的信息且申请过政府信息公开的仅有12%。{12}可见公众这一重要的异体问责主体并未充分意识到自己的权利,在建设政府信息公开中的行政问责制度过程中未发挥应有的作用。依申请公开作为政府信息公开极为重要的公开方式,近几年数量并不多。以2012年国务院部门受理政府信息公开申请数量为例进行分析,见图3。
  (图略)
  图3 2012年国务院部门受理政府信息公开申请数量示意图{13}
  由图3可见,2012年国务院部门中以国家工商行政管理总局受理的政府信息公开申请数量为最多,达到4930件。排在第二位的是国家发展和改革委员会的700件,第三位是卫生部的608件。国家工商行政管理总局之外的国务院各部门受理的政府信息公开申请数量为4905件,可见国家工商行政管理总局受理数量比其余所有部门加起来的总和还要多25件。这既说明我国目前政府信息依申请公开数量太少,政府信息公开异体问责效果不佳,又说明各部门间所担负的信息公开任务量过于悬殊。从2012年到2014年三年间,国家工商行政管理总局受理的政府信息公开申请数量依次为4930件、4753件、2684件。2014年的依申请数量急剧下降,相比2012年竟减少了2246件。三年间,因政府信息公开申请针对国家工商行政管理总局的行政复议数量依次为25件、45件、9件。因不服政府信息公开申请的处理结果而以国家工商行政管理总局为被告,提起的行政诉讼依次为0件、2件、15件。可见,复议与诉讼的数量极少,且大多或是维持了原行政决定或是复议申请人、原告因各种原因撤回了复议或诉讼申请。
  3.政府信息公开行政问责案例乏陈。
  《政府信息公开条例》自颁布实施以来,全国范围内目前尚未发现有哪一个行政机关及其工作人员因违反该条例而被行政问责。据通报,对行政审批、行政执法、政府信息公开等行政行为,深圳市采用电子监察系统来进行监督。2010年以来,深圳市监察部门立案114件114人,全市实施行政问责495人18个单位。{14}但并未听闻有哪一个具体的官员因政府信息公开工作不力而被问责。这本身便是政府信息公开中的行政问责制度所遭遇的困境的表现形式。
  (三)原因分析
  1.官与民政府信息公开的意识淡薄。
  政府信息公开中的行政问责制度在我国制度化发展的时间尚短,许多观念层面上的旧思维往往很难在短时间内改变。由于我国拥有悠久的封建文化历史,从古代的“刑不可知,则威不可测”到近现代的保密文化传统,都无疑对国民的性格与做事习惯的养成起着潜移默化的作用。基层的普通民众往往奉行的是“事不关己高高挂起”或者“各人自扫门前雪,莫管他家瓦上霜”的处世哲学,对于关涉公共利益的事情往往不愿过多参与。甚至是关于自家的事情,朴素的泛道德主义立场也常常促使其得出诸如“多一事不如少一事”,“切莫惹事,以免生非”之结论。而负有信息公开职责的官员亦是如此。他们中的一些人往往仍有官僚主义作风,感觉任何事情的做出都是对行政相对人的一种给予甚或是施舍。主动公开政府信息对于此类人而言,一不习惯,因为早已熟谙保密之道,二不乐意,毕竟如今网络高度发达,一旦公开了不该公开或本该公开但公开后可能暴露行政机关问题的文件,将可能导致机关内部的惩戒等不利后果。如此一来,热衷于依申请公开的民众多半只能是多年上访者等穷尽其他法律途径权益尚未得到保障之人,或者是法律意识较高之人,而主动公开信息之官员却似乎比较少见。即便公开,大多也是“公开的信息群众不关注、群众关注的信息不公开”。
  2.利益驱动促使行政机关倾向于保密而非主动公开政府信息。
  戴维·奥斯本、特德·盖布勒在著作中指出了政府官员之所以不愿意公开政府信息的三大原因:一是为了避免犯错后被追究责任;二是为了利用公务信息资源的稀缺性来寻租;三是为了保持决策中的地位和公务的神圣性。{15}可见,官员不愿意公开政府信息,既有思想观念上的原因,更有现实利益的考量。为了不被问责,政府部门及其工作人员尽可能地选择将信息加以保密,既可以“暗箱操作”将政府信息作为一种资源加以寻租,又可以最大限度地避免因信息泄露所导致的不利的问责后果。与官员政府信息公开意识淡薄相比,普通民众依法维权的法治意识虽有了一定程度的提高,但仍有许多民众并不愿意主动行使申请政府信息公开的权利。大量本该依法主动公开或依申请公开的政府信息被以各种理由拒绝公之于众,导致信息资源无法在社会不同主体间实现最优配置,极可能导致行政权力的滥用,贪污腐败的发生。最终既损害了广大群众的利益,又造成政府透明度的降低,政府公信力的丧失。
  3.《政府信息公开条例》存在缺陷。
  《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)本身存在的问题主要有以下几点。一是《条例》的法律位阶较低,当其与《保密法》、《档案法》等法律发生冲突时,难以适用“新法优于旧法”的原则,因其只是一部行政法规,位阶比法律低,只能适用“下位法不得与上位法发生冲突,一旦发生冲突,优先适用上位法”的原则。二是《条例》的一些规定过于宽泛、笼统,在司法实践中操作性不强。例如关于“三安全一稳定”、“公共利益”等概念都缺乏科学合理的认定标准,导致实践中政府部门滥用行政裁量权,以各种理由拒绝公开本应公开的政府信息。三是《条例》未明确将“以公开为原则,以不公开为例外”这一原则写入条款中,使得实践中政府部门往往奉行的仍是“以不公开为原则”,导致公开范围严重受限。
  4.同体问责与异体问责路径不畅。
  由于我国政府信息公开中的行政问责制度是由官方主导“自上而下”启动并运行的,对违反《条例》等行为进行行政问责时,主要是由行政系统内部的监察机关、上一级行政机关负责实施。该类监督主体在理论上称之为同体问责主体,由于其与被问责对象同属行政系统内部,在利益构成上有“官官相护”之嫌。由于很多政府信息公开类行政决定可能就是由下一级的行政机关在请示上级行政机关之后做出的,此时,再寄希望于上级行政机关能够“帮外人教训儿子”,确实不太实际。同体问责所面临的尴尬,主要是因为问责过程中并未引入严格的程序性规范,同体问责主体的独立性与专业性没有得到有力的保障。而异体问责主体获取相关问责信息的权利亦未受到充分的保障。立法机关、司法机关、新闻媒体、普通公众等的监督作用难以有效发挥出来,同体

  ······

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【注释】                                                                                                     
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