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【期刊名称】 《中国法学》
农地纠纷、村民自治与涉农信访
【副标题】 以北京市调研为依据【作者】 张红
【作者单位】 中南财经政法大学【分类】 行政管理法
【中文关键词】 农地纠纷;村民自治;涉农信访【期刊年份】 2011年
【期号】 5【页码】 70
【摘要】

涉农信访在整个信访总量中所占比重最大,其基本上以农地纠纷为内容。以保障村民自治为己任的《村民委员会组织法》在实施过程中被误用或滥用,这成为诸多农地纠纷的始作俑者。法院面对农地纠纷止步不前,农民转而求诸信访,但信访无法亦不应该成为解决农地纠纷的主要渠道,信访不能代替司法。信访工作当前面临制度困境与功能异化的现状,需要从正确厘定其与司法的关系出发,使回归本位,并发挥最大功效。

【英文摘要】

Agriculture-related petition accounts for a large share of the total petitions. The main contentof agriculture-related petition is about the agricultural land disputes. The Village Committee OrganizationLaw,which is to guarantee the villager self-government, has been misused and abused in the process of im-plementing. This situation is the major cause of the agricultural land disputes. Facing plenty of agriculturalland disputes,the Chinese courts cease to advance. The farmers therefore resort to petition. However, itshould be noted that the petition cannot and should not be the main solution to the agricultural land disputes forthe reason that the justice should not be substituted by the petition. The problem of system dilemma and func-tional alienation in the current petition practice should be solved by distinguishing the relationship between pe-tition and justice. After doing this, the effectiveness of petition will be maximized on the road of the rule oflaw.

【全文】法宝引证码CLI.A.1157369    
  一、问题及研究背景
  1930年5月,毛泽东在《反对本本主义》一文中首次提出“没有调查,没有发言权”的著名论断。1931年4月2日,毛泽东在《总政治部关于调查人口和土地状况的通知》中,又提出“不做正确的调查同样没有发言权”。这些论断已经成为指导法律、政策制定及开展研究工作的基本方针。不可否认,当今中国正处于“三千年未有之大变革”当中,在这场持续、激烈的变革中所出现的诸多问题,在人类文明史上并无现成经验可供参考。由此决定了当下中国学术界更应该眼睛往下看,深入中国社会调查研究,直面现实的中国问题,构建问题之中国理论体系和研究进路,进而有所作为。历史一再证明,真正懂得中国国情的人,才能获得对中国事务的话语权。
  目前中国最大的国情在于农村地域广阔、人口众多且发展不均衡,农业、农村和农民是一个关乎国家经济社会发展大局的根本性问题:农村土地征收问题、户籍制度对农村发展的制约问题、农村的粮食生产安全问题、取消农业税所引发的农村利益再分配问题、农民的贫困与社会保障问题、农民受教育程度低及农民工子女上学问题、农业抛荒问题以及农村集体资产流转等皆属于此范畴。这些问题如果得不到妥善解决,其在不断的积压下将严重威胁社会稳定,进而威胁党的执政地位。研究表明,从信访作为反映社会矛盾的这一窗口来看,由“三农”引发的信访问题在社会矛盾数量中占有绝大比重,如果“三农”问题解决得不好,其引发的种种社会矛盾甚至将成为中国未来维稳道路上的主要障碍。[1]对此,有学者亦曾言:“农村的问题解决了,中国的问题就解决了一大半;农民信访问题解决了,信访问题同样也就解决了一大半。”[2]
  在“发展是第一要务、维稳是第一责任”的大背景下,维护社会稳定与发展经济,成为政治生活的两架马车,二者互为表里,共同构成各级政府工作的主要内容。
  并非所有的“三农”问题都会导致信访事件并影响社会稳定。事实上,只有那些关涉农民切身利益,在既有的司法体系中无法得到救济或救济不到位,农民集中通过非正常信访来表达不满甚至愤慨的问题,才可能影响社会稳定。[3]在这些问题当中,围绕农村土地而发生的争议是重中之重。[4]当前,由农村土地纠纷引发的众多涉农信访问题已经成为维护社会稳定所无法回避的重大问题,并引起最高司法机关的高度重视。最高人民法院2009年《关于当前形势下进一步做好涉农民事案件审判工作的指导意见》(法发[2009]37号)第10条指出:“要结合当前形势,认真做好农村涉诉信访工作,努力从根本上预防和减少涉诉信访案件的发生。”在改革开放不断深入及社会矛盾不断激化的今天,我们必须直面以农村土地纠纷为主要内容的涉农信访问题,分析农地纠纷产生的原因,并提出相应的对策,以此化解涉农信访矛盾,维护农村社会稳定。[5]
  本文以课题组在北京实地调研所得素材为依托,但本文的研究方法仍然注重于对现行法制及其运作的分析,采解释学的进路,对根据课题组调查所得的农地纠纷进行类型化处理,特别是针对主要的农地纠纷,提出法律上的解决方案。本文不打算细究信访体制本身所存在的问题,也不涉及当前维稳体制问题。本文研究解决主要农地纠纷的法律对策,是为了通过法律手段消解因农地纠纷而产生的矛盾甚至上访。此种法律对策无论是对于法院的判决,还是对于信访工作部门有关处理意见的出具,都有非常重要的借鉴作用。因为,本文研究的法律对策是从现行法制解释出来的结果。在依法治国成为治国理政根本方针的前提下,在依法办事成为基本共识的基础上,这种法律对策将能够很好起到息诉与息访的作用,并具有在化解矛盾上的终局意义。
  二、农地纠纷与涉农信访
  (一)农地纠纷之一:“新老户”
  在农村,由于人口流动,会发生外村人(新户)加入本村落户的情况,在这种情况下,新老户之间会因权利义务不平等而发生纠纷,即俗称的“新老户”问题。一般来看,根据加入时的政策以及村民大会、村民代表大会或村民委员会的决议,新户通过缴纳一定的“集体份子钱”等方式取得集体经济组织成员的资格,并约定今后与老户享有同等的权利和义务。但是,在城市化快速发展过程中,面对高昂的征地补偿款分配,新、老户之间产生了激烈的矛盾,引发了大批涉农信访。下文将以在北京市怀柔区北房镇北房村发生的一起群体性诉讼案件为分析样本。
  这个案件涉及到41户村民,人数上百人,怀柔区法院为此做出了41份判决书。[6]此类案件处理稍有不慎,很可能引发重大的群体访或群体性事件。下面举一例说明,[7]在该案中,原告于忠奎、吴春芹、于珊系1998年1月1日前入户北京市怀柔区北房镇北房村的非政策性搬迁户。2004年9月18日,北房村委会、合作社公告:凡1998年1月1日以前来我村人户的人员(政策搬迁的除外),已经将承包土地交回户口迁出村的集体经济组织,必须按每人补齐5000元集体积累后方可取得土地承包经营权,否则不能享有。2005年1月28日,原告按上述规定,向被告缴纳了5000元积累款后,原告取得了每人0.7亩的土地承包经营权。
  2006年6月28日,北房村召开社员代表会通过民主程序形成决议:1998年1月1日以前来北房村入户的人员,已经将承包土地交回迁出村集体经济组织,并按北房村规定交齐5000元入户费,可取得每人0.7亩口粮田的土地承包经营权,但不享受每人0.7亩以外的土地承包经营权,不能确利(确利款是村集体经济组织根据每年的土地收益情况,每年定期向村集体经济组织成员发放的村集体土地收益)。二被告依据该社员代表会决议,不再向三原告发放2006年及以后的确利款。而北房村其他老户则于2006年、2007年、2008年分别享受了每人610元、990元、810元的确利款待遇。三原告于2009年4月21日诉至法院,要求二被告按照老户的标准给付相应的确利款。
  法院认为:2004年北房村委会、合作社所属土地确权领导小组以人户表决方式,制定了《北房镇北房村推进农户土地承包经营权确权和流转方案》(以下简称《确权和流转方案》),并就全体村民关于1998年1月1日以前落户北房村人员的土地承包经营权问题及《确权和流转方案》的公决结果上报北房镇政府,之后北房村党支部、村委会、合作社亦联合向北房村村民发布公示公告书。根据《村民委员会组织法》第17条的规定,召开村民会议,应当有本村十八周岁以上村民的过半数参加,或者有本村三分之二以上的户的代表参加,所作决定应当经到会人员的过半数通过。上述《确权和流转方案》经入户表决通过,取得了超过法定人数的村民的认可,符合法律规定,合法有效。
  三原告系1998年1月1日以前入户北房村的集体经济组织成员,其依据村委会、合作社的公示公告书,交纳了入户积累,具备了享有该村土地承包经营权的资格。根据上述方案,其权利既包括确地权也包括确利收益的分配权,且2006年6月5日,村委会、合作社制定的《北房镇北房村关于农户土地承包经营权确利分配办法》,确定了以北房村1998年1月1日二轮延包签订土地承包合同的时间及取得经济组织成员身份的人员作为该村农户土地承包经营权确权确利的范围。根据该分配方法,三原告理应享有确利款。2005、2006、2007、2008年北房村确利款的发放,亦是依据《确权和流转方案》进行的,2006、2007、2008北房村委会、合作社未发放给三原告确利款,侵害了三原告的合法权益。
  北房村委会、合作社认为,按照北房村2006年6月28日的社员代表会议决议,三原告不享受每人0.7亩以外的土地承包经营权,不能确利。因该决议内容与《中共北京市委、北京市人民政府关于积极推进农户土地承包经营权确权和流转的意见》及《中共北京市怀柔区委、北京市怀柔区人民政府关于积极推进农户土地承包经营权确权和流转的意见》中“已将承包土地交回户口迁出村的集体经济组织,并按照现户口所在地集体经济组织的规定缴纳了集体积累,经本集体经济组织成员大会或成员代表大会讨论同意后,取得本集体经济组织成员身份,获得土地承包经营权”的政策精神相违背,也与《村民委员会组织法》第5条“村民委员会应当保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益”及第20条“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触,不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”的规定不符,故不能据此否定经入户表决形成的《确权和流转方案》。二被告依据北房村2006年6月28日的社员会决议不向原告发放确利款的行为不妥,本院予以纠正。综上所述,依照《农村土地承包法》第5、9条之规定,判决被告北京市怀柔区北房镇北房村村民委员会及被告北京市怀柔区北房镇北房村经济合作社于本判决生效后10日内给付原告于忠奎、吴春芹、于珊2006年至2008年的确利款共计7230元。
  本案关键问题在于,村集体经济组织通过社员代表大会的方式,经过民主表决,认为不应该给新户分得与老户相同的确利款,此种行为是否合法?其引申的问题是:法院能否撤销村民大会或村民代表大会的决议?如能,则撤销之后,应当如何处理:直接改判抑或责成村民大会或村民代表大会重新表决?此涉及到一项我国的基本政治制度,即如果法院纠正村民大会的决议,是否干预了村民自治,使村委会自治法流于形式?
  (二)农地纠纷之二:“衍生人口”
  “衍生人口”问题主要是指,村民会议或者村民代表大会通过民主决议方式决定,将征地补偿款按照村集体经济组织原有人口分配,而对于新生的人口不予分配,由此在新生人口与原有人口之间引发征地补偿款分配不均的矛盾甚至冲突问题。北京市在2004年普遍进行了土地承包经营权的确权,但是在确权后实行的“增人不增地,减人不减地”政策对农民的影响非常大。根据此政策,在一轮土地承包经营期内,农地不得调整,这与《物权法》的规定是相契合的,但是在30年的耕地承包期内,特别是在2008年以后实施土地承包经营权长期不变的政策后,很容易产生“衍生人口”的问题。农民家庭一般会因为婚嫁、生育等产生人口上的变动,而且一般是增加人口。“增人不增地”的政策导致农民家庭人口增加而承包的耕地,或者在村集体土地被征收以后的补偿款分配上却没有得到相应增加的矛盾。对这部分新增加人口而言,由于丧失了土地资源作为最基本的社会保障,因而情绪极为不稳定,并导致经常性上访,要求政府解决这类问题。对于这类案件,可以北京市昌平区小汤山镇讲礼村案件为例。[8]聊五分钱的天吗
  这起案件的基本案情如下:2004年8月1日,昌平区小汤山镇讲礼村根据相关政策及法律规定采取确权确利方式落实农户土地承包经营权,向全村符合条件的村民进行了土地承包经营权确权确利登记,并核发了证书。原告系该村2004年8月以后出生的村民,后经其所在的昌平区小汤山镇讲礼村经济合作社进行登记,确认其享有土地承包经营权,成为村集体经济组织成员。2007年前后,讲礼村委会将村内土地进行合作开发进行新村建设,并由此获得了一定数额的土地补偿款。针对该款项的分配方式,村集体内部成员产生争议,后由被告多次征求村民意见,并组织村民代表及党员进行表决,结果一致同意按照该村2004年8月1日登记的确权确利人数分配该土地补偿款,每人分得33550元。
  对此,原告等部分村民因其确权确利登记发出生于2004年8月1日后,不符合被告通过表决程序确定的分配条件,未能获得分配款项。为此,原告等人些后向昌平区小汤山镇政府及昌平区政府信访部门提出信访意见。信访部门答复为,讲礼村委会虽经细致的民主程序决定分配方式,但其结果明显有悖于市委、市政府《关于积极推进农村土地承包经营权确权和流转的意见》,区政府《关于印发昌平区农村集体土地征用占用收入管理使用暂行办法的通知》及《小汤山镇讲礼村土地确权方案》的规定,将2007年土地出租补偿款按2004年7月31日确权人口进行分配显然是不妥当的,认为应当将讲礼新村土地补偿款纳入2007年土地收益收入,并按2007年土地确权人口进行分配。针对上述信访答复意见,被告并未再次组织进行民主方式修改分配方案,原告等人遂提起本案诉讼。
  法院认为,农民集体所有的不动产和动产,属于本集体经济组织成员集体共同所有。本案双方诉争的土地补偿款实际系土地使用权出让获得的土地收益款,双方争议焦点在于,村集体通过土地使用权出让获得的土地收益款项分配方案是否合理。为此,应当审查土地补偿费收益分配方案中涉及诉讼主体收益分配权的内容是否公平合理,是否合法有效。具体讲,应当按照我国法律及相关政策的规定确定,对农村集体组织土地收益款分配方案应按照以下原则进行审查:
  首先,应当符合民主议定程序的原则。村民会议或村民代表会议是村民实行自治决定重大事项的机构。其讨论土地收益款分配和各项村务事项的决定、决议必须遵循《村民委员会组织法》第19条所规定的民主议定原则,做到程序合法。
  其次,应当符合法律规定的原则。农民集体所有权的主体是通过一定组织形式整合的全体农民集体成员,一定范围内的全体农民集体成员通过村民会议或村民代表会议的方式对集体所有财产的使用、分配作出决策,形成集体意志,这就是法律赋予的村民自治权。土地收益款分配方案是村民行使自治权的体现,在充分尊重村民自治权的前提下,村民成员收益分配的确定应当平等合法。村民会议、村民代表会议所作出的收益分配方案等决定、决议不仅应符合民主议定程序,其在内容上必须合法。《村民委员会组织法》第20条第2款亦规定,“村民自治章程,村规民约以及村民会议或者村民代表会议决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触,不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”否则,应认定收益分配方案无效。
  最后,应当符合村民待遇平等的原则。农村集体土地所有权属于村民集体成员共同所有。所以,来源于农村集体组织所有的土地等自然资源的收益,属于全体村民。土地补偿费的分配,如果没有法律的特别规定,就应由享有村民待遇的全体村民共同平等参与分配,即基于集体组织成员资格而分配的土地补偿费就应当均等,不能以权利义务相一致为由对不同的人差别对待。
  综合上述,原告通过确权确利登记成为讲礼村集体经济组织成员之一,依法与该村其他成员一样享有同等权益,该权益不允许也不能够任意由当事人的多数表决加以剥夺。虽然被告讲礼村委会在款项分配前后组织实施了民主议定程序,但是作出的决议即土地收益款的分配方案却对原告及其他部分已经被确认享有集体经济组织成员资格的人员不予分配,该方案侵犯了原告作为集体经济组织成员获得同等收益分配的权利,该方案不利于维护农户土地承包经营权等集体经济组织成员权益的稳定,应予纠正。鉴于原土地收益款分配方案系被告组织进行民主决策程序作出,故纠正途径亦应通过被告通过民主程序予以纠正,以符合我国《村民委员会组织法》的相关规定。由此,原告的请求已有相应合理救济方法,故本院对于原告直接诉求给付土地收益款的请求不予支持。
  本案与怀柔区北房村案件案情较为类似,因为“新户”与“衍生人口”在这种案情下,法律地位是相同的。[9]但不同的是,在怀柔区法院的判决中,法院直接判令村委会给予原告确利款;而在昌平区法院的判决中,法院认为确利款的分配应当通过民主程序决定,法律只能纠正违法的民主决议结果,而不能代行民主程序直接判令村民大会给予原告确利款。这两份不同的判决书,反映了当前《村民委员会组织法》实施中遇到的一些问题。造成这些问题的原因是,对现行《村民委员会组织法》存在理解分歧,而这些重大问题的存在恰恰又增加或激化了本已十分棘手的农地纠纷与涉农信访矛盾。
  (三)以农地纠纷为主的涉农类信访问题日趋严重
  当前,涉农信访量一直高位运行,并且持续攀升,对农村社会稳定之维护极为不利。以课题组在北京市调查所得的数据为例,即使在城市化程度如此之高的北京,“三农”问题在全市信访总量中仍然占有很大比重,排在各类信访问题的第三位,“三农”问题所引发的群体访更是排在第一位。这些涉农信访主要围绕着征地补偿款的分配、土地承包经营权纠纷和集体资产的处置而展开。由于这些问题皆与农村土地密切相关,故涉农信访绝大部分是以农村土地为议题的。[10]根据北京市信访办公系统提供的数据,近五年来北京市涉农类信访从数量上看呈递增趋势,涉农类信访受案量从2006年的3279件上升到2010年的5263件。
  表1:近五年来北京市全市涉农信访类数据统计表

┌───────┬──┬──┬──┬──┬──┐
  │年份     │2006│2007│2008│2009│2010│
  ├───────┼──┼──┼──┼──┼──┤
  │ 涉农信   │3279│3949│4402│4483│5263│
  │访类总量(件)│  │  │  │  │  │
  └───────┴──┴──┴──┴──┴──┘

  表2:近五年来北京市涉农类信访来信、来访数据统计表

┌─────┬─────┬────┬────┬────┬────┐
  │年份\类别 │信访量总计│来信合计│来信比例│来访合计│来访比例│
  ├─────┼─────┼────┼────┼────┼────┤
  │2006   │3279   │2499  │76.21% │780   │23.97% │
  ├─────┼─────┼────┼────┼────┼────┤
  │2007   │3949   │3098  │78.45% │851   │21.55% │
  ├─────┼─────┼────┼────┼────┼────┤
  │2008   │4402   │3695  │83.94% │707   │16.06% │
  ├─────┼─────┼────┼────┼────┼────┤
  │2009   │4483   │3763  │83.94% │720   │16.06% │
  ├─────┼─────┼────┼────┼────┼────┤
  │2010   │5263   │4500  │85.50% │763   │14.50% │
  └─────┴─────┴────┴────┴────┴────┘

  表3:北京市近五年来来访分类统计表

┌─────┬────┬───┬───┬───────────┐
  │年份\类别 │来访总计│个体访│集体访│重访         │
  │     │    │   │   ├─────┬─────┤
  │     │    │   │   │重复个体访│重复集体访│
  ├─────┼────┼───┼───┼─────┼─────┤
  │2006   │780   │595  │185  │235    │70    │
  ├─────┼────┼───┼───┼─────┼─────┤
  │2007   │851   │608  │243  │506    │67    │
  ├─────┼────┼───┼───┼─────┼─────┤
  │2008   │707   │569  │138  │459    │35    │
  ├─────┼────┼───┼───┼─────┼─────┤
  │2009   │720   │564  │156  │499    │49    │
  ├─────┼────┼───┼───┼─────┼─────┤
  │2010   │763   │562  │201  │844    │60    │
  └─────┴────┴───┴───┴─────┴─────┘

  需要说明的是,此数据来源于北京市信访办公系统中按内容分类的数据,其中的涉农信访类总量包括来信、来访,此办公系统根据信访的内容将信访划分为19类,但其对涉农信访范围的界定较为严格,将其他一些涉农信访归于社会建设类、拆迁安置类、历史遗留问题类等,因而其数据统计显示涉农信访类总量较少。通过我们的调研实证考察,涉农类信访的总量远不止上述统计的总量。因为,因征收、拆迁、集体资产处置等亦在涉农类信访中占有较大的比重。
  表2显示,近5年北京市涉农信访,来访总量较少且其基本呈递减趋势,但涉农信访中非常态化来访逐渐增多。表3的数据显示,近5年来北京市涉农信访中个体访从数量上看,其占涉农信访总来访的较大比重,且其变化不大、表现较为平稳。但总的来看,非常态化来访,从数量上看逐渐增多,尤其是重复访表现得不稳定、不具有规律性,这给基层涉农信访工作的展开带来了很大的难度。
  通过调研课题组发现,一些农村因政策落实不到位或者政策的不稳定而产生的集体访,如果在基层无法得到有效的处理,容易引发越级访;一些村民因历史遗留性问题得不到解决而坚持长期访;还有个别信访人为达到自身利益最大化而通过极端手段上访。集体访、重复访和极端访等非常态化来访是涉农信访工作部门和信访工作人员目前所面临的一大难题,此类信访如果得不到妥善解决,容易激化社会矛盾,进而引发一系列具有综合性的社会问题。
  三、村民自治与农地纠纷
  (一)如何理解《村民委员会组织法》
  1.村民委员会与村民大会(村民代表大会)
  《村民委员会组织法》是为了保障农村村民实行自治,由村民群众依法办理自己的事情,发展农村基层民主,促进农村社会主义物质文明和精神文明建设,根据宪法而制定的法规。该法第10条规定:“村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策,遵守并组织实施村民自治章程、村规民约,执行村民会议、村民代表会议的决定、决议,办事公道,廉洁奉公,热心为村民服务,接受村民监督。”[11]由此可见,村委会是村民大会或村民代表大会决议的执行者,村民大会类似于股东大会,村民代表大会类似于股东代表大会,村委会类似于董事会。[12]
  《村民委员会组织法》第24条全面规定了村民会议的权力范围:“涉及村民利益的下列事项,经村民会议讨论决定方可办理:(一)本村享受误工补贴的人员及补贴标准;(二)从村集体经济所得收益的使用;(三)本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案;(四)土地承包经营方案;(五)村集体经济项目的立项、承包方案;(六)宅基地的使用方案;(七)征地补偿费的使用、分配方案;(八)以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产;(九)村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。”由此可见,凡涉及到农地收益、农地承包、土地征收等土地问题,都必须由村民会议决定,村委会不能决定农地问题。此为授权性规定,授权范围之外的事项村民会议不享有权力,但同时亦表明,对于授权范围之内的事项,村民会议具有排他性的权力。因此,村民会议才是引发一切农地纠纷的始作俑者。
  综上可知,村民委员会是村民大会或者村民代表大会的执行机构,涉及农村土地的一切问题,决定机构只能是村民大会或者村民代表大会。而且,人民法院只能撤销村民委员会及其成员的决定,而无法撤销村民大会或者村民代表大会的决议。
  2.政府与村民自治
  《村民委员会组织法》第5条规定,乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。这说明乡镇一级人民政府无法解决“衍生人口”和“新老户”合法权益被侵害问题,因为这一级政府对于村民自治范围内的事项只能“指导、支持和帮助”,而不能撤销。因为村一级不是行政机关,其决议不适用行政复议,上级政府对其决议无可奈何。而作为村民会议执行机构的村委会对于乡镇一级政府的“指导、支持和帮助”,是否接受,法律并无明文规定。依据法理,不服从指导、不接受支持和帮助,皆难谓有法律责任承担之后果发生。
  另外,《村民委员会组织法》第27条第1款规定,村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约,并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。该条第2款规定,村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触,不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。该条第3款规定,村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会法小宝

  ······

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